杜洪洲

摘 要：《河北省行政執(zhí)法輔助人員管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）自2018年1月1日起施行，其作為目前我國針對行政執(zhí)法輔助人員進行專章規(guī)制的最新的地方政府規(guī)范性文件，從人員概念、職權(quán)界定、聘用方案、管理監(jiān)督、培訓(xùn)考核、法律責(zé)任等諸多方面做出了系列規(guī)定，在一定程度上規(guī)范了行政輔助人員的行為，對其要點進行評析、總結(jié)，有利于為未來的立法歸納經(jīng)驗，從而進一步推動行政執(zhí)法輔助人員在法治的軌道上實施行為，更好地協(xié)助行政執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法輔助人員；管理規(guī)范；要點評析

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）08-0122-03

我國正處于改革攻堅的關(guān)鍵時期，多方面的因素使我國的行政違法案件有上升的態(tài)勢，然而行政執(zhí)法人員的相對不足給行政執(zhí)法帶來了很大的壓力，為了在一定程度上緩解人員短缺與案件暴增之間的矛盾，行政執(zhí)法輔助人員的制度設(shè)計應(yīng)運而生。這種設(shè)計尚處于起步階段，在未來用硬性的規(guī)范性文件乃至法律法規(guī)對其進行固化就成為一種必然。

一、《河北省行政執(zhí)法輔助人員管理辦法（試行）》的制定背景

在日益重視依法治國的今天，良法與善治的概念概括了法治的核心內(nèi)涵。在擁有良法的基礎(chǔ)上，通過良法之治實現(xiàn)“善治”就成為法治追求的目標(biāo)。這種“善治”實際上包含了兩層含義，一是指一種治理方式和模式，二是指一種秩序、一種狀態(tài)、一種結(jié)果。若要達成這種合法良好、運行有序的狀態(tài)，很大程度上需要行政機關(guān)的介入，而在參與式行政與行政管理的實際需要的共同合力下，行政輔助人在行政執(zhí)法領(lǐng)域的大量運用呈現(xiàn)了井噴似的增長。但在社會實踐中，由于缺乏法律法規(guī)層面的依據(jù)，加之行政輔助人員的素質(zhì)良莠不齊，導(dǎo)致大量的行政輔助人員成為“越權(quán)執(zhí)法”或“替罪羊”的代名詞。所以，對行政執(zhí)法輔助人員這一行政機關(guān)的“延長之手足”進行法律上的規(guī)制，從人員來源、職權(quán)范圍、資格管理、考核監(jiān)督、法律責(zé)任等諸多方面做出系列規(guī)定，鞏固執(zhí)法人員管理現(xiàn)行制度成果，解決執(zhí)法人員管理的現(xiàn)實問題，使行政執(zhí)法輔助人員在法律法規(guī)劃定的框架內(nèi)履行職責(zé)，解決行政執(zhí)法輔助人員在行政執(zhí)法領(lǐng)域的缺少就成為一種必然。

二、《河北省行政執(zhí)法輔助人員管理辦法（試行）》的基本框架

《辦法》是在《河北省法治政府建設(shè)實施方案》出臺后，為進一步規(guī)范行政執(zhí)法，全面落實建設(shè)法治國家、法治政府的任務(wù)的背景下，經(jīng)省政府同意，由河北省人民政府辦公廳于2017年12月31日印發(fā)，2018年1月1日施行的地方政府規(guī)范性文件。

該《辦法》共22條，它介紹了該《辦法》的制定依據(jù)、適用范圍，對執(zhí)法輔助人員進行了概念上的界定，明確了執(zhí)法輔助人員的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，確立了行政執(zhí)法機關(guān)“誰使用、誰管理、誰負責(zé)”的執(zhí)法輔助人員管理制度，對行政執(zhí)法輔助人員的待遇保障、招募方式，在聘用時應(yīng)當(dāng)符合的條件，應(yīng)當(dāng)履行的工作職責(zé)以及禁止性行為進行了公示，詳細列出了行政執(zhí)法輔助人員的權(quán)利與義務(wù)，從行政執(zhí)法機關(guān)的角度，對行政執(zhí)法輔助人員的管理、考評、監(jiān)督、違法后果等進行倒逼規(guī)制，從而使行政執(zhí)法輔助人員的工作能夠更加有章可循?？梢哉f，在行政執(zhí)法輔助人的實踐日趨豐富，其法制基礎(chǔ)卻嚴重與其不相適應(yīng)的今天，該《辦法》的出臺無疑在一定程度上進一步填補了行政執(zhí)法輔助人領(lǐng)域的規(guī)制缺失，有助于進一步激發(fā)并掀起理論與實務(wù)界對行政執(zhí)法輔助人的研究熱潮。

三、《河北省行政執(zhí)法輔助人員管理辦法（試行）》的要點評析

1.要點之一：對行政執(zhí)法輔助人員的概念、職權(quán)界限進行了明確界定

在實務(wù)領(lǐng)域，行政執(zhí)法輔助人員的數(shù)量日益增多，一些地方政府為實現(xiàn)城市管理重心的下移，建立“一支隊伍管執(zhí)法”的體制，在“在編”執(zhí)法人員不增量的前提下完成繁重的執(zhí)法任務(wù)，從而產(chǎn)生了大量的“臨時工”上崗進行行政執(zhí)法的現(xiàn)象，暴力執(zhí)法，侵犯相對人合法權(quán)利的狀況時有發(fā)生，而行政機關(guān)每每宣稱涉事人員為“臨時工”并以此為理由規(guī)避法律責(zé)任的現(xiàn)象，引發(fā)了社會大眾的強烈不滿，在社交媒體如此發(fā)達的今天，這一點引發(fā)的社會矛盾足以發(fā)酵，引起人民群眾對政府的信任危機。因此，規(guī)制“臨時工”行使行政執(zhí)法權(quán)，對何為行政執(zhí)法輔助人員以及他們所能夠行使的職權(quán)進行界定，具有重要的意義。

這實際上涉及兩個問題，可簡單地概括為“定概念，明權(quán)限”。筆者認為，《辦法》對這兩個方面都做出了積極的回應(yīng)，其中第2條明確規(guī)定“本辦法所稱行政執(zhí)法輔助人員，是指行政執(zhí)法機關(guān)（包括法律法規(guī)授權(quán)的組織、依法委托履行行政執(zhí)法職責(zé)的組織）聘用的履行行政執(zhí)法輔助職責(zé)的人員?！边@樣的定義清晰明了，為行政機關(guān)及社會大眾勾勒了行政執(zhí)法輔助人員這一群體的具體范圍，從而在一定程度上能夠倒逼行政機關(guān)按照《辦法》的要求規(guī)制行政執(zhí)法輔助人員，提高他們依法行政的能力和水平。而在第二個問題上，《辦法》在第13條和第14條細化了行政執(zhí)法輔助人員的工作職責(zé)及禁止性行為，實質(zhì)上為輔助人員的日常工作劃定了一個邊界，其只能在此邊界內(nèi)進行輔助性的工作，越權(quán)即為違法。研讀《辦法》，我們不難發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法輔助人員所能夠行使的職權(quán)大多是在行政機關(guān)的指揮和監(jiān)督之下，在公務(wù)員的直接領(lǐng)導(dǎo)下所進行的較為簡單的具有協(xié)助性、事務(wù)性、程序性的工作。設(shè)置這一群體的根本目的，是為了彌補行政執(zhí)法力量的不足。可以說，《辦法》在行政執(zhí)法輔助人員的這一點上均很好地貫徹了“協(xié)助，事務(wù)，程序”這幾個關(guān)鍵詞，其既有對該群體正面的權(quán)限授權(quán)，又有反面的禁止性規(guī)定，使得行政執(zhí)法輔助人員的概念清晰，權(quán)限明了。

2.要點之二：聘用方案更加科學(xué)合理

正如前文所言，行政執(zhí)法輔助人員這一群體的設(shè)置，其根本目的就是為了彌補行政執(zhí)法力量的不足，更好地完成行政執(zhí)法任務(wù)，這也就意味著大量的行政執(zhí)法輔助人員要充實到執(zhí)法一線之中，實地與人民群眾進行面對面的溝通和交流，而行政輔助人員的素質(zhì)良莠不齊是導(dǎo)致社會對這一群體頗有微詞的重要誘因之一。因此，用實體規(guī)范的形式將招聘標(biāo)準(zhǔn)進行固化具有重要的意義。

《辦法》對于行政執(zhí)法輔助人員的招聘做出了一定程度的細化。其第7條、第8條、第9條明確規(guī)定了招聘行政執(zhí)法輔助人員的程序要求和基本原則，列舉了應(yīng)聘人員應(yīng)當(dāng)具備的五項基本條件，同等條件下優(yōu)先招聘的情形和六項不得招錄的情形。這實際上將行政機關(guān)的選人用人權(quán)，置于財政、人力資源社會保障、機構(gòu)編制等部門的監(jiān)督之下，三方聯(lián)合制定聘用方案，能夠確保公平，防止腐敗現(xiàn)象的滋生，從而把那些真正符合要求的行政執(zhí)法輔助人員選拔到隊伍中來。除此之外，《辦法》明確規(guī)定，招聘程序參照事業(yè)單位公開招聘的有關(guān)程序進行，這一規(guī)定更加符合當(dāng)今的人員選拔規(guī)則，與事業(yè)單位人員的選拔規(guī)則相接軌，能夠在一定程度上抵制依靠權(quán)力關(guān)系、人情關(guān)系進入到隊伍中的情況發(fā)生，從文化程度、言談舉止等多方面對應(yīng)聘者進行選拔，進而保證行政執(zhí)法輔助人員具有一定的綜合素質(zhì)水平。

3.要點之三：更好地發(fā)揮契約作用

在我國的社會實踐中，絕大多數(shù)的行政執(zhí)法輔助人員均與行政機關(guān)以簽訂合同的方式被聘用上崗。但少數(shù)偏遠地區(qū)的行政機關(guān)依然存在著法制意識淡薄的情況，未與行政執(zhí)法輔助人員簽訂正式契約的狀況時有發(fā)生。而雙方之間的契約，作為雙方之間權(quán)利與義務(wù)文字形式的固化，對于發(fā)揮行政執(zhí)法輔助人員的作用，規(guī)范行政執(zhí)法輔助人員的行為具有重要的意義。畢竟，經(jīng)過雙方合意確定的合同是行政執(zhí)法輔助人開展工作的直接依據(jù)。由于行政執(zhí)法輔助人在合同簽訂前已經(jīng)了解了相關(guān)條款的內(nèi)容，行政機關(guān)與行政執(zhí)法輔助人自覺地遵守合同條款就成為不可推卸的義務(wù)。

《辦法》的第11條就明確規(guī)定簽訂契約的具體細節(jié)，這種將簽訂聘用合同作為聘用行政執(zhí)法輔助人員的必要條件的做法有助于規(guī)范行政執(zhí)法輔助人員的行為，當(dāng)然，這一規(guī)定還存在著較大的細化空間。在筆者看來，聘用合同的內(nèi)容除了上述要件外還應(yīng)包括行政執(zhí)法輔助人員的執(zhí)法物資保障，受到侵害時的救濟途徑、賠償規(guī)則、違法責(zé)任、行政機關(guān)的指揮責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任以及崗前培訓(xùn)的責(zé)任等。畢竟，合同的最終目的在于完成行政執(zhí)法任務(wù)，對行政機關(guān)和行政執(zhí)法輔助人員的規(guī)范條款和保障條款均應(yīng)明確細化，只有這樣，方可既規(guī)范行政執(zhí)法輔助人的執(zhí)法行為，又能夠起到激勵行政執(zhí)法輔助人的作用。

4.要點之四：建立了管理與監(jiān)督制度

行政執(zhí)法輔助人員制度能否運行良好，需要用過程論的視角去考量，從選人用人到日常管理再到監(jiān)督評價，需要一整套設(shè)計合理的方案去規(guī)制與管控。原有的行政執(zhí)法輔助人員制度重招考輕管理，這嚴重影響了行政機關(guān)正常工作的開展?！掇k法》在這個點位之上確立了“誰使用、誰管理、誰負責(zé)”的原則，一方面由使用行政執(zhí)法輔助人員的行政機關(guān)對該群體進行日常的管理。另一方面，在聘用人員出現(xiàn)違規(guī)違紀的情況之時，相關(guān)行政機關(guān)也要承擔(dān)一定的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這樣的規(guī)定能夠倒逼行政機關(guān)對自己使用的行政執(zhí)法輔助人員加強管理，規(guī)制他們的行為，從而更好地開展工作。

在明確大原則的基礎(chǔ)上，《辦法》第15條、16條規(guī)定實質(zhì)上將行政執(zhí)法輔助人員這一群體的信息放在陽光之下，建立了一種有全社會的力量參與，能夠?qū)ζ湫袨檫M行三百六十度無死角且渠道暢通的監(jiān)督模式，讓這一群體的人員在進行輔助性的工作時能夠心中有民，胸中有戒。值得一提的是，《辦法》要求實行持證上崗制度，執(zhí)法輔助人員在取得輔助行政執(zhí)法證件后，方可從事輔助執(zhí)法活動。這實質(zhì)上從立法規(guī)范的角度降低了社會矛盾發(fā)生的概率。當(dāng)行政相對人要求行政執(zhí)法輔助人員出示證件以證明其身份時，輔助人員能夠從容不迫地拿出有公信力的工作證件，一方面，向行政相對人展示其行政執(zhí)法輔助人員的身份，在順利開展工作的同時，加強行政相對人對其執(zhí)法行為規(guī)范的監(jiān)督，另一方面，使其自身時刻意識到自己行政執(zhí)法輔助人員的身份，在潛移默化中對其行使職權(quán)提出了更高要求。

5.要點之五：明確了培訓(xùn)與考核的機制

行政執(zhí)法是一個根據(jù)法律法規(guī)、地方政府規(guī)章等執(zhí)法依據(jù)適用于具體事件的復(fù)雜過程，行政執(zhí)法者及其輔助人員需要將自己的目光在法律知識和具體案情之間反復(fù)移轉(zhuǎn)，細細揣摩，方能得出公正的執(zhí)法結(jié)果。在這個維度上講，合格的執(zhí)法者與合格的行政執(zhí)法輔助人員，是樹立法律的權(quán)威，保障作為依法行政重心的行政執(zhí)法過程不出現(xiàn)問題的最主要的力量。

雇用行政執(zhí)法輔助人員是一個長期的過程，把控好選人用人關(guān)僅僅是解決問題的第一個步驟，在日常的執(zhí)法工作中加強業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，完善對業(yè)務(wù)水平的考核機制，方為一條可選之路。首先，《辦法》規(guī)定“行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法輔助人員進行崗前培訓(xùn)，定期開展法律知識和崗位技能培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法輔助人員素質(zhì)?！边@實質(zhì)上就是要通過構(gòu)筑理論知識學(xué)習(xí)常態(tài)化，崗位技能培訓(xùn)常態(tài)化的舉措，從根本上提升執(zhí)法人員的理論水平，職業(yè)道德修養(yǎng)與執(zhí)法水平。其次，《辦法》所規(guī)定的定期對行政執(zhí)法輔助人員的各項工作指標(biāo)進行考核，考核結(jié)果與自身利益緊密掛鉤的舉措，將倒逼行政執(zhí)法輔助人員從自己的自身利益出發(fā)，精細化地針對自己的業(yè)務(wù)知識進行有的放矢的學(xué)習(xí)，切實提高工作水平。

6.要點之六：明晰了法律責(zé)任

將行政執(zhí)法輔助人在實際工作過程中所可能承擔(dān)的責(zé)任進行明晰，對于規(guī)范行政執(zhí)法輔助行為、保障行政相對人的合法權(quán)益具有重要意義?！掇k法》第20條、21條從兩個維度出發(fā)，分別細化了行政執(zhí)法機關(guān)違法以及行政執(zhí)法輔助人員違法的責(zé)任后果，這是責(zé)任法定的必然要求，也是構(gòu)建法治政府，依法行政的題中之義。作為一個負責(zé)任的政府，其行政機關(guān)及其各類公職人員不僅僅應(yīng)當(dāng)積極地履行法定職責(zé)，在其出現(xiàn)違法或失職行為時，也應(yīng)當(dāng)按照成文的規(guī)范要求積極地承擔(dān)責(zé)任，畢竟，無責(zé)任的權(quán)力易被濫用，無責(zé)任的權(quán)力更是一種特權(quán)。

四、結(jié)語

在很長一段時期，我們對行政執(zhí)法輔助人的研究更多地僅停留在理論層面，是一種應(yīng)然的論證，這種存在于學(xué)者之間的隔空對話，雖然在學(xué)界對該領(lǐng)域能夠引發(fā)共鳴，但在社會實踐中，由于缺乏實體規(guī)范對它的支撐，總擺脫不了輕根底淺，脆而不堅之嫌。在社會實踐中大量行政執(zhí)法輔助人員與在編行政執(zhí)法人員共同執(zhí)行公務(wù)，行政機關(guān)對執(zhí)法輔助人員嚴重依賴，“臨時工”時有任性用權(quán)的情況發(fā)生，民眾對此議論紛紛的今天，立法層面缺乏對行政執(zhí)法輔助人的行政法規(guī)制不能不說是一種遺憾。此《辦法》作為我國最新出臺的專門對行政執(zhí)法輔助人員進行規(guī)制的地方政府規(guī)范性文件，一方面是實務(wù)界對理論界的回應(yīng)，另一方面也必將引發(fā)蝴蝶效應(yīng)，使其他省區(qū)市乃至統(tǒng)一立法層面在借鑒其立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上取長補短，進一步完善對行政執(zhí)法輔助人的行政法規(guī)制。

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河北省人民政府網(wǎng)，[2018-02-03].http：//www.hebei.gov.cn/-

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