焦軍平　賴華子

摘 要：“新官不理舊賬”的共性可抽象成行政主體與行政相對(duì)人簽訂了一個(gè)或多個(gè)行政合同的模式。行政主體的法定代表人代表行政主體違反行政合同義務(wù)需承擔(dān)類似于合同違約的違約責(zé)任。違約責(zé)任的責(zé)任分配及內(nèi)部責(zé)任的構(gòu)建對(duì)于解決“新官不理舊賬”和維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益而言有著重要的意義，但是不能從根本上解決“新官不理舊賬”難題。只有建立起一套科學(xué)的政府績(jī)效考評(píng)法治化機(jī)制，讓違約責(zé)任和政治法治化機(jī)制兩者并行，才能從根本上解決“新官不理舊賬”這一難題。

關(guān)鍵詞：新官不理舊賬；行政合同；違約責(zé)任；法治化機(jī)制；解決機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）08-0120-02

長(zhǎng)久以來(lái)，無(wú)論是在理論界還是實(shí)務(wù)中，我國(guó)政府誠(chéng)信一直是備受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。2018年3月5日，李克強(qiáng)總理在兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，提到政府要信守承諾，決不能“新官不理舊賬”?！靶鹿俨焕砼f賬”不僅會(huì)極大地透支政府的信用，使得政府的行政能力和行政倫理遭受質(zhì)疑，嚴(yán)重影響政府的外部形象；還會(huì)嚴(yán)重地侵害公眾的合法權(quán)益，給社會(huì)治安帶來(lái)極不安定的隱患。根據(jù)“重慶晨報(bào)上游新聞”2017年4月的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)失信人的名單中有470個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府部門，其中20個(gè)縣級(jí)及市級(jí)政府竟然有22次登上失信名單。這個(gè)數(shù)字令人擔(dān)憂，代表國(guó)家行使公權(quán)力的政府都不恪守信用，何談普通公眾。這對(duì)我國(guó)而言，不僅是個(gè)不幸，更像是個(gè)危機(jī)。就此，本文試圖從行政違約這一角度出發(fā)，構(gòu)建出一套法律和政治并行的“新官不理舊賬”連鎖解決機(jī)制，為行政相對(duì)人爭(zhēng)取最大化的合法利益，進(jìn)而使新官達(dá)到不敢不理舊賬，不能不理舊賬，不想不理舊賬的效果。

一、“新官不理舊賬”的行政合同形式

“新官不理舊賬”這一規(guī)則已經(jīng)成為我國(guó)官場(chǎng)公開(kāi)的秘密?！芭f官留下來(lái)的爛攤子，憑什么讓我新官來(lái)收拾；誰(shuí)當(dāng)時(shí)簽的字，找誰(shuí)去落實(shí)去……”這一系列看起來(lái)似乎很合理但實(shí)際上漏洞百出的言語(yǔ)經(jīng)常出自新上任官員的口中。官員領(lǐng)導(dǎo)代表的是國(guó)家政府的意志，行政機(jī)關(guān)所行使的具體行政行為不會(huì)也不應(yīng)該會(huì)因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的更換而產(chǎn)生效力的影響?？v觀近些年來(lái)被報(bào)道出來(lái)的新官不理舊賬案例，我們可歸納其共同點(diǎn)如下：一是雙方當(dāng)事人一方為政府機(jī)關(guān)，另一方為企業(yè)。二是企業(yè)均與政府前任的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)簽訂協(xié)議，從而達(dá)成了某種項(xiàng)目的建設(shè)。三是政府前任相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在該協(xié)議未履行完畢或項(xiàng)目未進(jìn)行完畢后均已不在原崗位，取而代之的是政府新領(lǐng)導(dǎo)的上任。四是新領(lǐng)導(dǎo)上任后對(duì)前任領(lǐng)導(dǎo)已簽訂的相關(guān)協(xié)議或在進(jìn)行的相關(guān)項(xiàng)目均采取的是消極的態(tài)度，也就是不理舊賬。五是這種新官不理舊賬均造成了企業(yè)合法利益的極大損害和政府信用的嚴(yán)重透支的后果。

在以上這五方面的共性，可抽象為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人簽訂了一個(gè)或多個(gè)行政合同，此行政合同涉及了雙方較多的權(quán)利和義務(wù)，并且需要較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)完全履行此合同。而行政機(jī)關(guān)的法定代表人在合同的履行期間，因?yàn)檎位蚱渌蜻M(jìn)行了變動(dòng)，在變動(dòng)后，行政機(jī)關(guān)新的法定代表人由于政治或其他原因利用其優(yōu)勢(shì)地位不愿繼續(xù)履行，從而造成合同目的落空，行政相對(duì)人遭受極大損失的情形。這樣，值得追問(wèn)的有以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，行政機(jī)關(guān)的法定代表人在與行政相對(duì)人簽訂行政合同時(shí)是否真的是為了行政機(jī)關(guān)的利益？第二，如果是為了行政機(jī)關(guān)的利益，那么新的法定代表人也是代表著行政機(jī)關(guān)的利益，為什么會(huì)不繼續(xù)履行合同？第三，如果原行政機(jī)關(guān)的法定代表人不是為了行政機(jī)關(guān)的利益，是否會(huì)構(gòu)成惡意損害被代表人的利益，因而該意思表示無(wú)效或可撤銷？第四，如果原行政機(jī)關(guān)的法定代表人是為了行政機(jī)關(guān)的利益，而新行政機(jī)關(guān)的法定代表人由于某些原因惡意不繼續(xù)履行本就對(duì)行政機(jī)關(guān)有益的行政合同，新的行政機(jī)關(guān)法定代表人是否應(yīng)承擔(dān)某種過(guò)錯(cuò)責(zé)任，或說(shuō)行政機(jī)關(guān)可授權(quán)其他代表人繼續(xù)履行行政合同？對(duì)以上這四個(gè)問(wèn)題的根本回答，可以讓我們明確并構(gòu)建起新官不理舊賬的內(nèi)部責(zé)任分配機(jī)制。

二、“新官不理舊賬”的行政主體責(zé)任形式及其內(nèi)部責(zé)任的構(gòu)建

目前我國(guó)對(duì)于行政主體違反行政合同的責(zé)任性質(zhì)認(rèn)定的探討較少，概括起來(lái)主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是基于民事侵權(quán)理論，認(rèn)為行政主體的違約責(zé)任應(yīng)認(rèn)定為一種民事侵權(quán)責(zé)任，即行政主體對(duì)合同相對(duì)方的合法權(quán)益造成損害，構(gòu)成侵權(quán)[1]。二是基于行政合同的合同性，認(rèn)為行政主體的違約責(zé)任應(yīng)認(rèn)定為一種民事上的違約責(zé)任，認(rèn)為行政合同從本質(zhì)上講其性質(zhì)為一種合同，行政主體違反合同約定不履行合同義務(wù)或者不按合同約定履行合同義務(wù)應(yīng)視為違約責(zé)任[1]。三是從行政行為出發(fā)，將行政合同看作一種具備特殊性的行政行為，認(rèn)為當(dāng)行政主體侵害相對(duì)人的合法權(quán)益即構(gòu)成了行政侵權(quán)行為[2]。本文采納第二種觀點(diǎn)，因?yàn)樾姓贤闹黧w具有天然不平等的特性，且其合同目的不僅僅是為了行政主體和行政相對(duì)人雙方的利益，其還帶有強(qiáng)烈的社會(huì)公共利益性質(zhì)，所以行政主體違反行政合同的責(zé)任不宜簡(jiǎn)單地將其定性為一般的民事侵權(quán)。但由于其本質(zhì)上又是雙方合意一致所達(dá)成的，所以其本質(zhì)上仍是合同，而違約責(zé)任具有繼續(xù)履行的形式，這樣可以使該行政合同在還有可能履行的情況下繼續(xù)履行，從而達(dá)到合同之目的效果，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)公共利益。所以從功能和邏輯的角度出發(fā)，本文采用第二種觀點(diǎn)。所以根據(jù)新官不理舊賬中政府方違約形態(tài)的表現(xiàn)特點(diǎn)，政府方違約承擔(dān)的責(zé)任形式主要有以下幾種：（1）新官代表行政主體撤銷違約的行政行為，取消或者消滅行政行為的效力，然后由行政主體自己承擔(dān)行為被撤銷后的一切法律后果。（2）新官代表行政主體繼續(xù)履行行政合同，行政相對(duì)人可以要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行行政合同中所規(guī)定的義務(wù)。（3）新官代表行政主體采取補(bǔ)救措施，在政府方因不適當(dāng)履行而造成違約后，應(yīng)當(dāng)持采取補(bǔ)救措施以消除不適當(dāng)?shù)穆男?。?）新官代表行政主體賠償損失，行政主體應(yīng)當(dāng)按照合同約定以支付金錢的方式彌補(bǔ)行政主體違約行為給行政相對(duì)人所造成的損失。

對(duì)于以上這些情形，當(dāng)行政主體對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)撤銷違約的法律后果，承擔(dān)違賠償責(zé)任等后，可以內(nèi)部進(jìn)行追償，如果是由于原來(lái)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)錯(cuò)，簽訂該行政合同并不是為了行政機(jī)關(guān)或公共的利益，而只是好大喜功、貪圖自己的業(yè)績(jī)、胡亂承諾等，只要出現(xiàn)了這些惡意損害被代表機(jī)關(guān)（也就是行政主體）的情形，則行政主體可追究原來(lái)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的民事、行政甚至刑事責(zé)任。而如果對(duì)于以上這些情形，如果原來(lái)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，簽訂該行政合同是為了行政機(jī)關(guān)或公共利益，而只是因?yàn)樾碌念I(lǐng)導(dǎo)出于自己的考量，如：自己為追求更好的業(yè)績(jī)，而惡意舍棄原有機(jī)關(guān)的項(xiàng)目；或?yàn)E用優(yōu)勢(shì)地位，惡意不履行等。如果出現(xiàn)以上情形，則行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人承擔(dān)違約責(zé)任后，內(nèi)部也可追究新官的民事、行政甚至刑事責(zé)任。然而存在的問(wèn)題是，行政主體雖然未變更，但行政主體的法定代表人卻實(shí)質(zhì)地變更了。實(shí)際使得該行政合同不能履行下去的“舊官”因?yàn)橐呀?jīng)調(diào)往其他的行政機(jī)關(guān)，從而使得該違約責(zé)任的法律責(zé)任對(duì)其并不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的拘束力。原行政機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)與“舊官”的關(guān)聯(lián)度極其小，原行政機(jī)關(guān)因承擔(dān)違約責(zé)任而產(chǎn)生的財(cái)力減少、業(yè)績(jī)下降、名譽(yù)受損等不利后果影響最大的仍是新官，這是基于合同相對(duì)性難以解決的問(wèn)題。

三、“新官不理舊賬”中“新”“舊”官員績(jī)效考評(píng)的法治化機(jī)制

法律責(zé)任分配及內(nèi)部責(zé)任的構(gòu)建對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益而言固然有著極大的意義，但是只有以上法律責(zé)任的分配及其構(gòu)建還不夠，我們還需從政治的角度進(jìn)行規(guī)制，建立起政府績(jī)效考評(píng)法治化機(jī)制。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的設(shè)置是為了管理公共事務(wù)，是為了公共利益。行政機(jī)關(guān)事務(wù)的開(kāi)展需要大量資金的支持，當(dāng)判定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違約責(zé)任后，行政機(jī)關(guān)很可能會(huì)面臨賠償一大筆資金壓力，或者根本無(wú)力賠償。①而官員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)是有限的，這時(shí)去追究有過(guò)錯(cuò)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，則很可能是杯水車薪。這可能會(huì)使該行政機(jī)構(gòu)面臨著無(wú)法開(kāi)展相關(guān)事務(wù)的兩難境地，造成社會(huì)的混亂。新官不理舊賬隱藏在背后的其實(shí)更多的是政績(jī)情結(jié)。新官理舊賬，所取得的政績(jī)和好處是前任，因?yàn)槿f(wàn)事開(kāi)頭難，好處和政績(jī)至少會(huì)有一大部分流入原有領(lǐng)導(dǎo)手中；然而新官發(fā)了九牛二虎之力來(lái)理舊賬，如果沒(méi)理好，這時(shí)的爛攤子則只能由自己來(lái)收拾。在這種現(xiàn)狀和績(jī)效的考評(píng)下，仕途苦短，沒(méi)有新官愿意吃虧做吃力不討好的事也就能夠理解了。所以，我們一方面不能犧牲行政相對(duì)人的利益，一方面又不能一概地用法理去苛責(zé)新官。法律責(zé)任的分配及構(gòu)建制度只能起到極大的震懾力作用，但不能治本。只有兼并建立起一套科學(xué)的政府績(jī)效考評(píng)法治化機(jī)制，保持對(duì)官員政績(jī)考核的連續(xù)性與長(zhǎng)效性，才能從根本上解決新官不理舊賬之難題。

為此，我們?cè)诮⒄?jī)效考評(píng)法治化機(jī)制時(shí)可考慮以下幾個(gè)因素：一是將政府履約和守諾服務(wù)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系內(nèi)，建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對(duì)政務(wù)失信行為懲戒力度。二是明確規(guī)定政府的政策應(yīng)該有延續(xù)性，只不過(guò)在不同時(shí)間段，由不同的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)主持工作，所以在進(jìn)行政府績(jī)效考核時(shí)應(yīng)具有連續(xù)性，一項(xiàng)工作不管是經(jīng)過(guò)幾任領(lǐng)導(dǎo)，在進(jìn)行評(píng)價(jià)的時(shí)候，應(yīng)該明確是政府在履行這項(xiàng)工作，只不過(guò)是不同的領(lǐng)導(dǎo)都曾經(jīng)負(fù)責(zé)過(guò)，在不同的時(shí)間內(nèi)承擔(dān)著各自的職責(zé)。三是在政府績(jī)效考核過(guò)程中，應(yīng)該淡化對(duì)個(gè)人的評(píng)價(jià)，把政府作為一個(gè)整體，這是因?yàn)橐恍┕賳T為了追求政績(jī)，突出自己，對(duì)前任的一些工作不重視。

四、結(jié)語(yǔ)

誠(chéng)信是社會(huì)發(fā)展的基石，政務(wù)誠(chéng)信需要官員摒棄“新官不理舊賬”的思維。思維的轉(zhuǎn)變不能只靠個(gè)人自身的努力，更需要法律的嚴(yán)格監(jiān)督與保障。一方面法律需要嚴(yán)格打擊“新官不理舊賬”的行為，另一方面，我們也需建立起一套科學(xué)的政府績(jī)效考評(píng)法治化機(jī)制，為新官理舊賬提供基礎(chǔ)與動(dòng)力。只有這兩者并行，才能達(dá)到新官不敢不理舊賬，不能不理舊賬和不想不理舊賬的效果。

參考文獻(xiàn)：

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