劉德磊

（河南大學教育科學學院，河南開封 475004）

2013年11月，在黨的十八屆三中全會上，首次把“國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。自此，“治理”理念引入到社會各個領域，而“教育治理”的首次正式提出源自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》。2014年1月，全國教育工作會議上將今后一個階段全國教育工作的目標確定為“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”[1]。而“到2020年，基本實現教育現代化”，加快推進教育治理現代化，已成為當前深化我國教育綜合改革過程中的重要目標和戰(zhàn)略任務。因此，近些年有關教育治理的研究文獻也開始不斷增多，而本文正是基于中國知網數據庫，對這些文獻進行了梳理和評述。

1 治理理論與教育治理

1.1 治理理論

治理理論的興起，并非空穴來風，也絕非人為地制造出一套新口號，它是各國政府對經濟、政治以及意識形態(tài)變化所做出的理論和實踐上的回應。治理理論興起的背景大致有三，其一是全球性問題的出現，致使全球性治理進入世人眼線。全球性治理理論呼吁全球利益主體共同承擔責任，鼓勵各種利益組織間的積極參與、協商談話；其二是市場失靈與政府失靈，致使政府轉變自身職能，開始反思用治理機制來應對困擾；其三是第三部門力量的發(fā)展壯大，為治理理論在現實發(fā)展過程中合理運用提供了現實支撐[2]。1995年全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中對治理理論做出具體闡釋：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[3]。

1.2 教育治理

“治理”一詞來源于拉丁文和古希臘語，意為引導、控制和操縱。長期以來它一直與統治(Government)一詞交叉使用，主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動[4]。在《管理學大辭典》中，“治理”是指個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續(xù)過程[5]。

因此，治理截然不同于管理。在教育領域，治理更加體現了教育的科學化、民主化、制度化和效益化。教育治理是指國家機關為了實現教育發(fā)展目標，通過一定的機構設置和制度安排，協同各類社會組織、利益群體和公民個體，共同管理教育公共事務、推動教育發(fā)展的過程，其突出特征是多主體參與的民主化管理，核心是社會參與[6]。實質是對教育事務的合作管理、共同治理[7]。

2 教育治理研究的文獻概況

以“教育治理”為主題，截至2018年9月2日，在中國知網數據庫可搜索到文獻3965篇，并對其數量趨勢、共現聚類、關鍵詞分布、機構分布、學科分布的概況進行分析。

2.1 數量趨勢分析

20世紀70年代，就有文獻提到過對教育的治理。然而一直到20世紀以后，關于教育治理的研究文獻才逐漸增多并呈現上升趨勢，尤其是2013年之后，掀起了研究的高潮。如表1所示，雖然在2017年有略顯下降的趨勢，但從文章發(fā)表的數量上看，關于教育治理的研究仍然是學術上的一個熱點。

表1 1999-2018年教育治理研究文獻發(fā)文量

2.2 關鍵詞共現聚類分析

如圖1所示，首先，從研究數量上看，“教育治理”“治理”“高等教育”的半徑最大，表明其作為關鍵詞的數量較多。其次，把教育治理的相關文獻聚成兩類來看，一類是有關教育治理的理論研究，包含教育治理、治理體系、治理能力、治理現代化等關鍵詞；一類是有關高等教育的治理研究，包含大學治理、治理理論、治理模式、治理結構等關鍵詞。最后，在關鍵詞的共現方面，“高等教育”與“治理”作為關鍵詞同時出現的次數最多，這也表明在教育治理的文獻中，高等教育治理的研究較多。此外，“治理體系”“治理能力”以及“現代化”共現關系也較為密切。

2.3 關鍵詞、機構、學科分布分析

如表2所示，教育治理研究文獻的關鍵詞分布，出現次數最多的依次為治理、教育治理、高等教育、職業(yè)教育、大學治理、現代化。而在所研究的機構分布方面，發(fā)表文獻最多的機構依次為華東師范大學、北京師范大學、西安大學、南京師范大學、東北師范大學、天津大學，由此可見研究機構多為師范類大學和一些知名綜合類大學。

圖1 教育治理研究文獻的關系聚類分析

表2 關鍵詞分布、機構分布（前七名）

此外，如圖2所示，在學科分布方面，占比最多的依次為教育理論與教育管理、高等教育、職業(yè)教育、中等教育和思想政治教育，尤其是教育理論與教育管理和高等教育學科方面。這也說明關于教育治理的文獻研究，還主要集中在理論研究階段，尤其是高等教育的理論研究階段。

圖2 教育治理文獻研究的學科分布

3 教育治理研究的文獻內容

3.1 關于教育治理的理論基礎研究

在內涵研究方面。褚宏啟對教育治理做出了全面闡釋，教育治理是指 “國家機關為了實現教育發(fā)展目標，通過一定的機構設置和制度安排，協同各類社會組織、利益群體和公民個體，共同管理教育公共事務、推動教育發(fā)展的過程”。

在主體和特征方面。褚宏啟認為治理的突出特征是多主體參與，即主體的多元化；而耿超認為，強調多元共治就是教育行政方式轉變的方向和主要特征[8]；褚宏啟、賈繼娥認為，利益相關者必須成為教育治理主體是教育治理一個基本要求；鄧云峰認為教育治理三需要政府、社會、家長、學校等共同參與[9]；許杰指出，要亟待重構學校主體的功能定位，提升其主體性[10]；李亮、祝青江指出教育治理的主體應包括 “以政府為代表的教育公共機構、個人，以企業(yè)為代表的教育私人機構以及非公非私獨立于政府和企業(yè)之外的第三部門”[11]；張杰認為教育治理應以構建政府、學校、社會新型關系為核心內容，同時要發(fā)揮教育中介組織在我國教育治理進程中的重要作用[12]；汪衛(wèi)平等則強調非政府組織參與的教育治理的重要作用[13]。

在體系與模式方面。孫綿濤認為，現代教育治理體系是由誰治理，治理什么，以及如何治理三大基本要素及其之下的十二個子要素組成的結構系統14]；[趙嵐提出，教育治理體系維度包含著治理的目標、治理原則、治理主體、治理保障、治理效果評價[15]；王巖等則認為教育治理體系將通過政府、學校、社會三個序變量的協同運動，激發(fā)系統內部的自組織有序升級，從而實現改革目標[16]；吳磊等從合作主體和治理理性兩個維度，提出了政府主導—工具型、社會組織主導—工具型、政府主導—表達型和社會組織主導—表達型四種教育治理模式[17]；嚴孟帥基于國際視域下的教育治理經驗探討了“多元混合”式的教育治理形態(tài)[18]。

3.2 關于教育治理的現代化研究

在內涵特征方面。尹達認為教育治理的科學化、民主化、教育化與法制化是教育治理現代化的本質內涵和根本特征[19]；劉冬冬和張新平認為，教育治理體系現代化是一種從“教育管理”的傳統形態(tài)向“教育治理”現代形態(tài)不斷變遷的過程。而教育治理能力現代化是教育治理整個過程所具備的能力的現代化，包括教育治理起點、過程和結果的現代化[20]。

在指標體系方面。張建提出教育治理體系現代化的主要衡量標準是教育權力運行的制度化與規(guī)范化、過程民主化、運行法治化、結構一體化和效率最大化[21]；禇宏啟和賈繼娥提出衡量教育善治的十個標準，即參與度、回應性、透明度、自由度、秩序、效率、法治、問責、公平、效能；石中英認為，法治、自由、民主、公正是現代教治理的四個價值基礎[22]；陳金芳和萬作芳認為，教育治理現代化的衡量標準應包括：科學治教，過程民主化，運行制度化、法治化、高效與公平并舉[23]；劉冬冬、張新平認為教育治理現代化的價值尺度為教育治理民主化、法治化、科學化、效率化；而秦建平等人建立了教育決策科學民主指數、教育法治指數、教育公共事務透明指數、教育政務效能指數、教育監(jiān)督質量指數、教育清廉指數6個維度的教育治理現代化一級監(jiān)測指標體系[24]。

在實現路徑方面。從大數據視角的研究來看，陳霜葉等提出各級決策者應從傳統的政策調研和觀點式決策向以多元豐富政策證據為支撐、大數據為助力的現代教育治理模式轉變[25]；姚松認為，面對大數據時代，應轉變政府辦教育的職能和角色，激發(fā)市場和社會組織內在活力，構建政府、市場、社會之間的多中心、多主體治理模式[26]；王永顏認為，教育治理現代化要借助大數據技術收集教育數據，打造教育大數據平臺[27]；申國昌等指出，在教育治理現代化體制的構建中，應注入大數據思維，通過搭建教育大數據治理平臺來實現教育大數據的自由流動[28]。從信息化視角的研究來看，杜占元認為，唯有實現辦學管理的信息化、監(jiān)測評價的精準化、宏觀決策的科學化，才能真正推動教育治理現代化[29]；曾巍認為教育信息化有利于促進教育治理水平的提升[30]。此外，付睿等認為，教育智庫建設及作用發(fā)揮充分與否，是制約教育治理現代化的關鍵環(huán)節(jié)[31]。

3.3 關于高等教育治理的研究

夏焰等認為高等教育治理的內涵是通過合作、協商、伙伴關系、確認認同和共同的目標等方式實施對大學的管理[32]；周光禮認為，高等教育治理的核心問題是決策權力的分配，中國高等教育治理現代化必須回答的十個問題是：政校分開、社會問責、舉辦體制、法人治理結構、大學董事會、大學校長遴選機制、學術權力、大學內部組織構架、基層學術組織自治和大學章程建設[33]；彭紅玉則利用社會學結構功能主義的基本觀點，分析了當前我國高等教育治理結構存在的問題之根源[34]；蔣洪池等則對比分析了政府中心模式、學術自治模式以及市場導向模式三種高等教育治理理想模式[35]；沈亞平等在生態(tài)位視角下，認為高等教育治理的現代化標準是：治理主體的異質性、治理稟賦的互補性、治理地位的穩(wěn)定性以及治理疆域的限定性[36]；瞿振元分析了中國特色高等教育治理現代化的實現舉措，即需要先進性、科學性、人民性相統一的價值體系引領[37]。

3.4 關于職業(yè)教育治理的研究

在內涵、主體與特征方面。李進認為，現代職業(yè)教育體系治理現代化的基本內涵體現在三個方面：治理價值目標的聚合認同，治理結構要素的整合運行，治理綜合能力的匹配提升[38]；鄧小華認為，政府、企業(yè)和學校因擁有各自的資源優(yōu)勢而成為職業(yè)教育治理的主體[39]；莊西真認為，職業(yè)教育應有中央政府、地方政府、職業(yè)院校、企業(yè)、社會公眾等治理主體[40]；林慧認為，職業(yè)教育治理現代化的一個顯著特征就是實現職業(yè)教育的多元化投入、多元化管理、多元化監(jiān)督等社會主體廣泛參與的共同治理局面[41]。

在標準、問題與對策方面。雷世平等提出高職治理能力現代化的標準，即治理主體的多元化、制度的體系化、方式的民主化、手段的多樣化、環(huán)境的協同化[42]；查吉德認為，我國職業(yè)教育治理方面存在政策邊界不清、政策主體責任不明、政策制定機制不足等問題[43]；莊西真則指出，實現職業(yè)教育治理體系的現代化必須要充分考慮我國職業(yè)教育發(fā)展的國情，從價值、制度、組織與機制等方面探索促進職業(yè)教育治理現代化的針對性策略[44]。

4 我國教育治理研究的文獻評析

4.1 數量眾多而質量不足

關于教育治理研究的文獻在中國知網上已經達到近4000篇，然而來源于核心期刊的文獻數量卻不足四分之一。不僅如此，在所查閱的文章中，多數文獻或者研究教育治理的基本理論，或者以教育治理為視域探討在某些領域的應用，或者討論教育治理如何走向現代化等。其中不乏有些高質量文獻，但多數文章探討的還比較淺顯。因此，我們不能僅僅因為研究的數量多而就能說明其研究的質量高，關于教育治理文獻的進一步深入研究任重道遠。

4.2 內容廣泛而深度較淺

關于教育治理的文獻研究，探討內容十分廣泛。不僅有基礎理論的研究、教育治理的現代化研究，同時也能聚焦到高等教育以及職業(yè)教育的治理研究等具體教育領域。然而，內容雖然廣泛，但是研究的深度卻存在著不足。在基礎理論研究方面，學者們對教育治理理論依據研究較少，對其內涵研究雖然相對較多，但對教育治理的主體卻表述不一；在指標體系的研究方面，雖然這類研究也很豐富，但也并未有一個統一的結構框架；而在高等教育和職業(yè)教育方面，總體上也還是處于理論探討階段的前期階段，對于誰來治理，如何治理，治理如何等具體問題的系統回答還尚顯不足。

4.3 理論充實而實證偏弱

實證研究是指從大量事實中通過科學歸納，總結出具有普遍意義的結論或規(guī)律，然后通過科學的邏輯演繹方法推導出某些結論或規(guī)律，再將這些結論或規(guī)律拿回到現實中進行檢驗的方法論思想。然而，從我國的教育治理研究文獻來看，幾乎沒有關于教育治理的實證研究，絕大多數都還是停留在理論研究層面上。雖然有些文章是對教育治理的實踐探索，但多數也還是停留在經驗理論的判斷方面。