吳賢欽
摘 要:單位集資房出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代末90年代初,單位集資房在當(dāng)時屬于新型的住房建設(shè)形式,而專門調(diào)整單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的法律缺位,導(dǎo)致了法院在法律適用上出現(xiàn)了困惑和矛盾。本文探討了單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力問題,認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力有效論存在不足,進(jìn)而分析研究單位集資房在運(yùn)行過程中存在的法律問題以及應(yīng)當(dāng)采取的法律措施和對策。
關(guān)鍵詞:單位集資房;購房指標(biāo);資格;人身依附性
中圖分類號:D923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2018)06-0115-03
單位集資房出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代末,到了20世紀(jì)90年代初,全國各地出現(xiàn)了形式多樣的單位集資房,不管是政府部門還是其他社會組織,都進(jìn)行了大量集資建房。單位集資房是由國家和單位承包,實行政府、單位和個人三方面共同承擔(dān)來進(jìn)行建設(shè)的一種房屋,其房屋的權(quán)屬由所有集資人按出資比例來確定。單位集資房由職工按照成本價集資建設(shè),產(chǎn)權(quán)歸職工,但是在補(bǔ)繳土地出讓稅金前,職工只是享有房屋的部分產(chǎn)權(quán)并且在一定期限內(nèi)房屋也不得上市流通,這個期限一般為五年。在現(xiàn)實生活中,一些人為了賺取利益,對單位集資房購買指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易,才引起了各種爭議與糾紛。對于是否可以轉(zhuǎn)讓單位集資房購買指標(biāo)這一問題,當(dāng)前我國的法律法規(guī)還沒有做出明確的規(guī)定,而應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)定該類協(xié)議是否有效,只能看該類協(xié)議是否違反了《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第52條所規(guī)定的合同無效的情形。
一、單位集資房出現(xiàn)的歷史背景
西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗說明了,為了解決中低收入階層的住房問題只靠市場是不行的,必須要有政府的政策傾斜進(jìn)行幫助,因此各國建立了對應(yīng)的社會保障住房制度。John F.McDonald在《城市經(jīng)濟(jì)原理》這本書中對于美國所專門出臺的社會低收入群體、弱勢群體保障性政策進(jìn)行了綜述與解析,他認(rèn)為通過政府的住房保障政策,能夠提高就業(yè)率和促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[1]。在我國住房弱勢群體購房的現(xiàn)實支付能力與其他群體存在巨大的差距,他們在房地產(chǎn)市場上無法依靠自身的能力進(jìn)行正常的住房消費(fèi),同時住房弱勢群體在社會經(jīng)濟(jì)、政治生活中往往也處于弱勢的地位。我國的單位集資房正是在這樣的背景下出現(xiàn)的。我國的單位集資房出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代。到了20世紀(jì)90年代初,全國各地出現(xiàn)了形式多樣的單位集資房,不管是政府部門還是其他社會組織,都進(jìn)行了大規(guī)模的集資建房。單位集資房是通過政府相關(guān)部門對房產(chǎn)稅收、建設(shè)用地、房屋建材等方面給予極大的減免和優(yōu)惠,由單位籌集資金建造而成的。從原則講,由單位集資所建房屋的產(chǎn)權(quán)按照職工出資的比例來確定,同時單位集資房帶有福利性質(zhì),是單位對本部門住房弱勢職工提供的一種福利[2]。
二、單位集資房購買指標(biāo)及其轉(zhuǎn)讓協(xié)議的含義、特征與性質(zhì)
(一)單位集資房的含義與特征
單位集資房是在我國的商品房市場剛剛出現(xiàn),使用貨幣購房機(jī)制還沒有形成之時出現(xiàn)的,是我國計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變時出現(xiàn)的住房建設(shè)形式。單位集資房是單位為了改善住房弱勢職工的住房條件,由政府給予政策傾斜,單位和本單位職工共同出資,再由國家和單位統(tǒng)一建造的房屋。單位根據(jù)內(nèi)部職工的工齡長短、職務(wù)高低、業(yè)績大小以及家庭人口多少等諸多因素確定分房標(biāo)準(zhǔn)[3]。單位集資房主要有以下特征。
首先,單位集資房只能在劃撥土地上建設(shè)。建設(shè)單位集資房的土地,采取劃撥方式,主要為單位向政府申請的劃撥土地中的自用存量用地。通過劃撥方式取得的單位集資房土地使用權(quán),沒有明確的使用期限,無須支付土地使用權(quán)出讓金,這在一定程度上體現(xiàn)出單位集資建房的某種公益性與福利性。
其次,購房者必須是本單位職工。單位集資房要求購房者是本單位職工,以雙方存在勞動關(guān)系為前提。單位集資房購買指標(biāo)是單位對職工常年工作的一種補(bǔ)償,是單位對職工發(fā)放的福利,以職工的勞動年份和住房狀況來確定購房資格。
另外,職工依照集資建房協(xié)議,只需繳納房屋建設(shè)成本的成本價,但是不能取得全部房屋產(chǎn)權(quán),只能按照出資比例取得有限產(chǎn)權(quán)。單位集資房建設(shè)完成后,應(yīng)由單位出面,向房產(chǎn)局申請統(tǒng)一的房產(chǎn)證,房產(chǎn)證上需注明“經(jīng)濟(jì)適用房、劃撥土地”等字樣。職工想要取得完全產(chǎn)權(quán)的話,需要向有關(guān)部門繳納規(guī)定的土地出讓金,辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)。
最后,單位集資房的交易規(guī)則適用經(jīng)濟(jì)適用房的交易規(guī)則。建設(shè)單位集資房的土地是行政劃撥土地,國有土地使用權(quán)屬于建設(shè)單位,職工只有在職工繳納土地出讓金并辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)后,才能取得房屋所有權(quán)。但依照規(guī)定,想要轉(zhuǎn)讓、買賣該房屋需要經(jīng)過一定期限。購買了單位集資房的職工需要對購房時按成本價所少支付的費(fèi)用繳納個人所得稅,適用超額累進(jìn)稅率,稅率為5%-45%。
(二)單位集資房購買指標(biāo)及其轉(zhuǎn)讓協(xié)議的性質(zhì)
筆者認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)是一種資格,是單位根據(jù)本單位職工的工作年齡、職務(wù)的等級、工作的業(yè)績、家庭總?cè)丝跀?shù)以及職工購房的困難程度等因素綜合考慮后,賦予購房困難的職工購買集資房的一種資格。單位集資房只能由符合以上多種條件的特定主體購買,這種性質(zhì)決定了它與職工的身份緊密相連、不可分割,具有強(qiáng)烈的人身依附性。單位的職工在對集資房進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時,集資房可能還沒有開始建設(shè),可能正在建設(shè)中或者已經(jīng)建成但沒有辦理房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù),只是與受讓人簽署《房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》。協(xié)議基本都是約定出讓人在取得集資房的所有產(chǎn)權(quán)后再向受讓人履行房屋的交付以及辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更手續(xù),約定的都是附條件的義務(wù)。但因集資建房政策本身的特殊性和相關(guān)限制,職工從出賣房屋到取得產(chǎn)權(quán)一般要經(jīng)過一段過渡時期,有的長達(dá)數(shù)年。單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議雖然從表面看起來是對購買指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的協(xié)議,但是該協(xié)議的簽訂以轉(zhuǎn)讓房屋產(chǎn)權(quán)為最終目的。因此,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議劃入房屋買賣合同的范疇,理應(yīng)適用房屋買賣合同的相關(guān)法律法規(guī)。
三、單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議效力的“有效論”和“無效論”
(一)協(xié)議有效論
對于單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力,大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其效力為有效,現(xiàn)在法院對單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議糾紛案件的審理中,也判決該類協(xié)議有效。多數(shù)法院在審理過程中認(rèn)為該類協(xié)議的內(nèi)容沒有涉及《合同法》第52條所規(guī)定的合同無效的情形,并且根據(jù)《合同法》的司法解釋,該類協(xié)議雖然違反了《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》的規(guī)定,但不影響協(xié)議的效力。并認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓是債權(quán)的轉(zhuǎn)讓,根據(jù)《合同法》的規(guī)定,債權(quán)的轉(zhuǎn)讓是合同當(dāng)事人所擁有的權(quán)利,合同當(dāng)事人可以自由地對自己享有的債權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。因此只要合同雙方當(dāng)事人在簽訂合同時雙方的意思表示真實一致,合同即成立,并發(fā)生雙方當(dāng)事人所期待的結(jié)果,對雙方當(dāng)事人產(chǎn)生約束[4]。雙方當(dāng)事人簽訂協(xié)議而產(chǎn)生的約束力,一般情況下都會被法律認(rèn)可,從而產(chǎn)生法律上的約束力。即使不被法律認(rèn)可,該協(xié)議也是雙方當(dāng)事人的真實意思表示,也具有事實上的約束力。
(二)協(xié)議無效論
對于單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力,有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效,主要觀點(diǎn)及理由如下。
觀點(diǎn)一及理由:單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議違反了與經(jīng)濟(jì)適用房有關(guān)的法律法規(guī),應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。有學(xué)者認(rèn)為,既然單位集資房屬于經(jīng)濟(jì)適用房,那么單位集資房指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)適用與經(jīng)濟(jì)適用房有關(guān)的法律法規(guī)。依照經(jīng)濟(jì)適用房有關(guān)的法律法規(guī),其中對經(jīng)濟(jì)適用房的轉(zhuǎn)讓做出了很嚴(yán)厲的限制,單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議違反了其中的強(qiáng)制性規(guī)定,因此這些學(xué)者認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓是法律嚴(yán)厲禁止的行為,因此,該協(xié)議的效力應(yīng)認(rèn)定為無效。
觀點(diǎn)二及理由:單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的內(nèi)容損害了國家以及單位的利益,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。有些學(xué)者認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓使沒有資格獲得單位集資房的人獲得了單位集資房,使得不是本單位職工的人享受到了本單位發(fā)放給單位職工的福利,損害了單位的利益。該協(xié)議還使得政府對單位集資房所減免的土地稅收費(fèi)用所應(yīng)當(dāng)取得效果與目標(biāo)落空,損害了國家、社會公共利益。因此,這些學(xué)者認(rèn)為該協(xié)議的效力應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。
觀點(diǎn)三及理由:單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的簽訂沒有通知集資單位并得到集資單位的同意。有些學(xué)者認(rèn)為根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,集資職工只能獲得集資房的部分房屋產(chǎn)權(quán),單位集資房的房屋所有權(quán)是由集資單位和職工按份共有,職工如果要對單位集資房進(jìn)行轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)通知集資單位并得到集資單位的同意。如果沒有經(jīng)過集資單位的同意,那么根據(jù)《合同法》的規(guī)定,單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效。
四、單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效的根據(jù)與理由
(一)單位集資房的特殊性
單位集資房屬于經(jīng)濟(jì)適用房的一部分,與商品房有根本性的不同,二者存在很大區(qū)別。
首先,需要辦理的手續(xù)不同。單位集資房建設(shè)用地只能是單位自留地或者政府劃撥的土地,而商品房建設(shè)用地主要通過公開招標(biāo)、公開拍賣以及其他的方式取得,所以單位集資房建設(shè)所需要的手續(xù)和商品房開發(fā)銷售有很大的不同。商品房開發(fā)銷售需履行較多的行政審批手續(xù),如規(guī)劃用地許可證、建設(shè)規(guī)劃許可證、開工許可證、土地使用證以及房屋銷售許可證等五大證件齊全。而單位集資房建設(shè)只需要辦理必要的審批手續(xù)即可。
其次,銷售對象不同。商品房的銷售對象可以是任何有購買能力的公民、法人或其他組織,對購買對象不進(jìn)行任何的限制。通俗地講,只要你有錢,能買得起,就可以進(jìn)行購買。而單位集資房是為了解決本單位職工的住房問題才建設(shè)的,其銷售對象只能是本單位住房困難職工,限制了銷售對象。單位要對銷售對象進(jìn)行一定的資格審核,是以福利的形式銷售的。由于單位集資房的福利性特征,其購房及所有權(quán)主體就應(yīng)當(dāng)受到一定的限制,這就使得單位集資房具有一定的人身依附性。由于單位集資房的銷售對象只能是滿足條件的本單位職工,所以單位集資房不能隨意地上市交易。
再次,銷售價格存在天壤之別。國家把單位集資房劃入經(jīng)濟(jì)適用房,限制了集資建設(shè)的成本,并減免了土地出讓金以及相關(guān)稅收。在銷售價格上,政府對單位擬定的銷售價格進(jìn)行了限制,不允許單位賺取高額利益。而商品房不同,商品房需要繳納土地出讓金,房地產(chǎn)商人要賺取高額利益,政府還收取房屋買賣稅,對建筑材料的供應(yīng)沒有優(yōu)惠,還要受到市場調(diào)節(jié)的影響,所以商品房的銷售價格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于單位集資房的銷售價格。
最后,房屋產(chǎn)權(quán)的完整性不同。單位集資房因為沒有繳納土地出讓金,作為買受人的職工只能占有一部分房屋產(chǎn)權(quán),而商品房買受人是繳納了所有土地出讓金和各種稅收的,其能完全地占有房屋產(chǎn)權(quán)。單位集資房的買受人想要轉(zhuǎn)讓該房產(chǎn),需要國家補(bǔ)交土地出讓金后才能辦理房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。而商品房買受人的房產(chǎn)可自由交易[5]。
(二)單位集資建房的基本宗旨
單位集資建房是職工在本單位工作多年后單位對職工的一種補(bǔ)償,是單位根據(jù)職工提供的勞動力所換來的勞動價值與所得工資之間的差價做出的補(bǔ)償。單位為了幫助購房困難職工解決住房問題,使用本單位的劃撥自留地,由獲得購買資格的職工按照成本價共同出資建設(shè)而成。在單位集資房的建設(shè)成本方面,政府有關(guān)部門對集資單位提供無息信貸、建材供應(yīng)、減免土地出讓金及其他稅收,但是政府也對單位集資房的銷售價格做出了限制。單位集資房的出現(xiàn),主要是為了解決單位內(nèi)部收入較低的購房困難職工的住房問題,要求職工先進(jìn)行集資,然后由單位統(tǒng)一建設(shè),在這個過程中并不存在交易關(guān)系,是非市場行為。
綜上所述,筆者認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力不能簡單地認(rèn)定為有效,應(yīng)從多方角度去考慮。筆者認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議應(yīng)認(rèn)定為無效,理由有以下三點(diǎn)。
1.單位集資房購買指標(biāo)具有人身依附性。筆者認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)是一種資格,是單位根據(jù)本單位職工的工作年齡、職務(wù)的等級、工作的業(yè)績、家庭總?cè)丝跀?shù)以及職工購房的困難程度等因素綜合考慮后,對購房困難的職工發(fā)放的一種指標(biāo),也就是單位集資房與職工的身份緊密相連、不可分割,具有人身依附性?!督?jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》中將單位集資房劃入了經(jīng)濟(jì)適用房的范疇,對單位集資房購買指標(biāo)發(fā)放對象做出了嚴(yán)格的限制,只有本單位購房困難職工才能取得購房指標(biāo)。一般來說,單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議在簽訂時,雙方當(dāng)事人都明知單位與出讓人簽訂了禁止轉(zhuǎn)讓的協(xié)議,受讓人不屬于善意第三人,所以單位與出讓人簽訂的禁止指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議將會對單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的有效性產(chǎn)生影響。
2.未依法登記領(lǐng)取權(quán)屬證書的房屋不得轉(zhuǎn)讓?!斗康禺a(chǎn)管理法》中第37條規(guī)定了七項房產(chǎn)禁止轉(zhuǎn)讓的情形,其中第6項為“未依法登記領(lǐng)取權(quán)屬證書的”。在單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽訂之時,單位集資房還未開始建設(shè),根本就沒有辦理房屋產(chǎn)權(quán)證書。筆者認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議屬于房屋買賣合同,那么根據(jù)該條款的規(guī)定,單位集資房屬于禁止轉(zhuǎn)讓的房產(chǎn)。因而單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議違反了《房地產(chǎn)管理法》之中的禁止性規(guī)定,該協(xié)議的效力應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。
3.房屋的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)過房屋所有權(quán)人同意。《合同法》第51條規(guī)定“無處分權(quán)的人處分他人財產(chǎn),經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)或無處分權(quán)的人訂立合同后取得處分權(quán)的,該合同有效?!甭毠ぶ粨碛袉挝患Y房的部分產(chǎn)權(quán),而不是所有產(chǎn)權(quán),單位集資房屬于單位和職工按份共有,想要對單位集資房進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,應(yīng)當(dāng)需要全部共有人的同意。筆者認(rèn)為,如果職工在轉(zhuǎn)讓單位集資房時未經(jīng)所在單位的同意,轉(zhuǎn)讓協(xié)議應(yīng)屬無效。
(三)單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議“有效論”的不足
在很多集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議有效的案例中,法院認(rèn)為單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議不違反《合同法》第52條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(一)》第4條以及《合同法解釋(二)》第14條的規(guī)定,并結(jié)合行政規(guī)章法律效力低于法律為由,判決認(rèn)定單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議有效。筆者認(rèn)為這看似是經(jīng)過完美的論證后得出的結(jié)論,但不是很合理。如果合同不違反《合同法》的規(guī)定,但是違反了行政法規(guī)、部門規(guī)章或者地方性法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,筆者認(rèn)為不能認(rèn)定該合同有效。根據(jù)法律位階基本原理,雖然法律效力是高位法優(yōu)于低位法,但是人民法院不能對低階位的法律法規(guī)之中規(guī)定的禁止性規(guī)定和強(qiáng)制性規(guī)定全部直接否定,因為不是只有高階位的法律和行政法規(guī)才代表著社會公共利益,才能夠干涉私人自治權(quán),低階位的法律和行政法規(guī)同樣代表著社會公共利益,能夠干涉私人自治權(quán),兩者都對合同的效力有影響。所以,法院直接用《合同法》第52條第(五)項及其相關(guān)司法解釋直接認(rèn)定單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓合同有效是存在一定的不合理性。
單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力之所以存在爭議,是由于對該效力的認(rèn)定沒有明確的根據(jù),在我國法律、法規(guī)中沒有明確規(guī)定對該協(xié)議的效力應(yīng)該如何認(rèn)定,從根本上來說這是我國法制不健全的表現(xiàn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,往往伴隨著很多新的法律問題出現(xiàn),筆者認(rèn)為想要解決問題,需要通過制定新的法律法規(guī)來進(jìn)行宏觀調(diào)控。所以,對于我國現(xiàn)行的住房保障制度,不僅需要政府在政策上提供傾斜,還需完善立法,以法律的形式來保障公民的合法權(quán)利。筆者認(rèn)為我國的立法機(jī)關(guān)可以在現(xiàn)有的與房屋買賣合同有關(guān)的法律、法規(guī)中增加對單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的主體資格、違反協(xié)議的補(bǔ)救措施以及協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的違約責(zé)任等規(guī)定。當(dāng)然,也可以在最高人民法院的司法解釋中予以規(guī)定。通過增加特殊法律規(guī)定或者專門的司法解釋的方法,來明確單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議的主要內(nèi)容和轉(zhuǎn)讓雙方的主體資格。單位集資房購買指標(biāo)轉(zhuǎn)讓合同的法律地位和實際地位得到肯定,不僅能為實踐中該類協(xié)議的效力認(rèn)定提供法律依據(jù),而且能加強(qiáng)規(guī)范現(xiàn)實生活中該類協(xié)議的簽訂。
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