關(guān)雅蘭

摘 要：2012年我國(guó)在上海實(shí)行“營(yíng)改增”試點(diǎn)，本文以上海市為例，探討研究營(yíng)改增對(duì)地方政府的影響。營(yíng)改增對(duì)地方政府的影響表現(xiàn)為以下四方面：一是影響地方政府行為能力，稅收增加，能充分保障政府編制執(zhí)行公共預(yù)算，促進(jìn)政府提高行政效率。二是影響地方政府行為偏好，醫(yī)療科技方面投資較多。三是影響地方政府行為模式，推動(dòng)政府公共服務(wù)模式進(jìn)步。四是影響地方政府規(guī)模，上海市政府隨營(yíng)改增的推行呈現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張的形態(tài)，但這種影響是否顯著有待觀察。

關(guān)鍵詞：營(yíng)改增；政府行為能力；政府行為偏好；政府行為模式；政府規(guī)模

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）03-0066-03

營(yíng)改增是在2008年結(jié)構(gòu)性減稅的政策背景下提出推廣實(shí)施的，并以增值稅轉(zhuǎn)型為改革基石。營(yíng)改增減少重復(fù)征稅，降低企業(yè)稅負(fù)，可以促使社會(huì)形成良好的循環(huán)。

營(yíng)改增在全國(guó)的推開經(jīng)歷了三個(gè)階段。2011年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)方案。第一階段自2012年1月1日起，在上海交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)；同年9月，營(yíng)改增試點(diǎn)地區(qū)由上海市分4批次擴(kuò)大至京津等8省市。第二階段是部分行業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)營(yíng)改增范圍已推廣到全國(guó)試行，將廣播影視服務(wù)業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)郵政業(yè)和電信業(yè)納入試點(diǎn)范圍。第三階段自2016年5月起，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，所有行業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣營(yíng)改增。（資料來(lái)源：百度百科）

目前研究營(yíng)改增的主要是一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者，還有一部分財(cái)政學(xué)者。財(cái)政社會(huì)學(xué)家依據(jù)國(guó)家財(cái)政收入的最主要來(lái)源，將國(guó)家劃分為自產(chǎn)國(guó)家、租金國(guó)家和稅收國(guó)家。目前我國(guó)現(xiàn)在正處于從自產(chǎn)國(guó)家向稅收國(guó)家過(guò)渡的階段[1]。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)營(yíng)改增的研究主要集中在幾個(gè)方面，一是研究營(yíng)改增對(duì)行業(yè)的效應(yīng)分析。魏陸、章雁等學(xué)者分別對(duì)上海試點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行跟蹤研究，認(rèn)為“營(yíng)改增”的企業(yè)稅負(fù)效應(yīng)明顯，絕大多數(shù)行業(yè)和企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)下降[2]。二是研究營(yíng)改增對(duì)地方財(cái)政穩(wěn)定性的影響。姜竹和馬文強(qiáng)認(rèn)為營(yíng)改增釋放經(jīng)濟(jì)潛力，鞏固財(cái)源基礎(chǔ)，增強(qiáng)財(cái)政穩(wěn)定性；刺激經(jīng)濟(jì)活力，強(qiáng)化財(cái)源張力，增強(qiáng)財(cái)政穩(wěn)定性；打破經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壁壘，優(yōu)化財(cái)源機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)財(cái)政穩(wěn)定性。但是營(yíng)改增同時(shí)也對(duì)地方財(cái)政穩(wěn)定性提出財(cái)力擴(kuò)容要求，沖擊地方稅收體系，撼動(dòng)地方財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制基礎(chǔ)，挑戰(zhàn)現(xiàn)行分稅制利益分享機(jī)制，地方財(cái)力擴(kuò)容需求增強(qiáng)[3]。

既有文獻(xiàn)很少有人研究營(yíng)改增對(duì)地方政府的影響，僅有一篇碩士論文探討二者的關(guān)聯(lián)性，但其還是從企業(yè)出發(fā)繼而研究政府效應(yīng)[4]。目前單純研究營(yíng)改增對(duì)地方政府行為能力以及規(guī)模方面影響的文獻(xiàn)很少。

一、上海市營(yíng)改增前后的稅收變化

上海市是營(yíng)改增的第一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，也是實(shí)行營(yíng)改增時(shí)間最久的地區(qū)。上海作為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心，經(jīng)濟(jì)方面的一點(diǎn)點(diǎn)波動(dòng)足以影響整個(gè)上海市的政治、文化以及社會(huì)的格局。

根據(jù)表1所示，上海市2010至2014年五年的稅收總收入呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢(shì)，增值稅也是呈逐年上漲的趨勢(shì)。自2012年上海市實(shí)行營(yíng)改增試點(diǎn)后，增值稅依然呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，而營(yíng)業(yè)稅2012年較2011年呈現(xiàn)大幅度下滑，從2013年又開始上漲，但至2014年年底，上海市的營(yíng)業(yè)稅年總收入仍然少于2011年?duì)I業(yè)稅全年收入，但若是將營(yíng)業(yè)稅與原本是營(yíng)業(yè)稅的營(yíng)改增部分相加，可以發(fā)現(xiàn)，營(yíng)業(yè)稅的年收入還是呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)的。①

從表2、表3中可以看出，上海市2010年至2013年稅收總收入增幅呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，2014年的稅收總收入呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。增值稅占全年稅收總收入的比重在25%到30%之間，比重除2011年以外基本呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但上升空間較小，每年的比重增加值都保持在一個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)。增值稅2012年增幅較大，全年增值稅較2011年增加近26個(gè)百分點(diǎn)，2013年和2014年兩年的增值稅增幅都比上年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2010至2014年?duì)I業(yè)稅占稅收總收入的比重呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)，從2010年的16.63%下降到2014年的11.28%，由此可見，上海市的營(yíng)業(yè)稅占稅收總收入的比重越來(lái)越小。在增幅方面，2012年實(shí)施營(yíng)改增試點(diǎn)后，營(yíng)業(yè)稅2012年下降13.79%，2013年和2014年都呈現(xiàn)正向的增幅，分別為7.16%和4.12%，但是增速明顯低于營(yíng)改增試點(diǎn)之前11.52%的增速。

2011年上海市已經(jīng)做好了營(yíng)改增試點(diǎn)的準(zhǔn)備工作，計(jì)劃納入營(yíng)改增試點(diǎn)范圍的有12.2萬(wàn)戶；2012年底，納入營(yíng)改增試點(diǎn)范圍內(nèi)的企業(yè)共計(jì)15.9萬(wàn)戶，2013年納入營(yíng)改增試點(diǎn)共19.9萬(wàn)戶，新增4萬(wàn)戶，其中有1.6萬(wàn)戶為當(dāng)年新辦企業(yè)。②營(yíng)改增部分的稅收鑒于只有三年的數(shù)據(jù)，但根據(jù)表3，可以看出營(yíng)改增的增幅很大，2013年增加61.2%，2014年較上年增長(zhǎng)34.18%。

綜上所述，第一，上海市的稅收總收入在實(shí)行營(yíng)改增后依然保持上升趨勢(shì)，但增長(zhǎng)速度有所減慢。第二，營(yíng)改增之后對(duì)增值稅的影響較大，增值稅逐年保持上升趨勢(shì)，而且增幅很大。第三，營(yíng)改增導(dǎo)致營(yíng)業(yè)稅的波動(dòng)較大，甚至2012年?duì)I業(yè)稅呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的局面，不過(guò)2013—2014兩年保持正增長(zhǎng)，但是稅收總收入還是少于試點(diǎn)前2011年的營(yíng)業(yè)稅總收入額。第四，雖然營(yíng)業(yè)稅增速呈現(xiàn)逐年遞減狀態(tài)，但是增值稅增速呈現(xiàn)逐年遞增狀態(tài)，因此實(shí)際上，營(yíng)業(yè)稅與增值稅的稅收總額占全年稅收總收入的比重仍然呈現(xiàn)平穩(wěn)狀態(tài)，呈現(xiàn)在41%上下波動(dòng)的局面。

二、營(yíng)改增對(duì)地方政府的影響——以上海市為例

稅收制度是政府與社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益分配的制度安排，稅收制度變革既是政府一定時(shí)期公平與效率政策選擇目標(biāo)下的主動(dòng)改革，同時(shí)，既定的稅收制度設(shè)計(jì)、稅制結(jié)構(gòu)也從財(cái)力角度約束和規(guī)范著政府行為方式[5]。

（一）對(duì)政府行為能力的影響

稅收對(duì)政府能力的影響主要表現(xiàn)在兩方面：一是是否有能力編制和執(zhí)行公共預(yù)算；二是執(zhí)行公共預(yù)算的效率情況。其中政府是否有能力完成公共預(yù)算，即政府有沒有足夠的資金儲(chǔ)備完成公共預(yù)算的問(wèn)題，即“錢袋子”里有沒有足夠的錢；而執(zhí)行公共預(yù)算的效率則是政府的資金是否能夠正常流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。

1.政府行政能力

政府能夠汲取多少稅收資源是評(píng)價(jià)政府汲取能力的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。政府能夠汲取的資源多，政府就有充分的資源制定詳細(xì)周全的公共預(yù)算，就有能力執(zhí)行公共預(yù)算。稅收作為財(cái)政收入的最大來(lái)源，稅收總額的多少直接決定了該地地方政府是否有能力開展政府工作。

營(yíng)改增是結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下實(shí)施的一項(xiàng)稅制改革，理論上營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，減少了重復(fù)征稅的過(guò)程，增值稅與營(yíng)業(yè)稅的稅收總額是負(fù)增長(zhǎng)的，但是上海市的增值稅與營(yíng)業(yè)稅的稅收總額卻是呈正增長(zhǎng)的。原因在于，除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀原因外，企業(yè)征收增值稅而不是營(yíng)業(yè)稅，實(shí)行價(jià)外稅的征收方式使得企業(yè)繳納的稅費(fèi)減少，企業(yè)有充分的資金回流，資金周轉(zhuǎn)力增強(qiáng)，企業(yè)效益增加，企業(yè)上繳的所得稅增加，這是其一；其二，企業(yè)資金充足，可以促進(jìn)企業(yè)改善自身的技術(shù)設(shè)備，提高企業(yè)生產(chǎn)效益，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，從而使得企業(yè)上繳的企業(yè)所得稅增加。

但是企業(yè)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)就完成一次資金周轉(zhuǎn)或完成技術(shù)轉(zhuǎn)型，企業(yè)效益增加并不是短時(shí)間內(nèi)就可以實(shí)現(xiàn)的，因此營(yíng)改增短時(shí)間內(nèi)對(duì)企業(yè)所得稅的影響是較小的，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，營(yíng)改增是企業(yè)所得稅正增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素之一。如表4所示，上海市2012年實(shí)行營(yíng)改增試點(diǎn)以后，當(dāng)年企業(yè)所得稅的增幅明顯下跌，而2013和2014兩年企業(yè)所得稅的增幅逐漸上升。到2014年?duì)I改增對(duì)企業(yè)所得稅的影響開始逐漸顯現(xiàn)，增幅逐漸上升，占稅收總收入的比重也開始回升。

總體而言，上海市營(yíng)改增試點(diǎn)并沒有使得上海稅收短時(shí)間內(nèi)下降，而是呈現(xiàn)平穩(wěn)上升的趨勢(shì)。也就是說(shuō)，上海市自營(yíng)改增試點(diǎn)后并沒有出現(xiàn)財(cái)政不足的情況，稅收資金充足，有能力充分制定實(shí)施符合上海市自身情況的公共預(yù)算。依照表5，上海市2012年之后財(cái)政收入完成預(yù)算比重逐年增加，數(shù)值在100%到105%之間，一方面說(shuō)明營(yíng)改增短時(shí)間內(nèi)并沒有給財(cái)政帶來(lái)很大的壓力，資金充足；另一方面說(shuō)明公共預(yù)算編制越來(lái)越理性化和科學(xué)化，政府的工作能力不斷提升。

2.政府行政效率

營(yíng)改增對(duì)政府行政效率的影響表現(xiàn)為上海市公共預(yù)算執(zhí)行情況。①表5所示是上海市2010年至2014年五年間的公共預(yù)算收支情況。從表中可以看出2012年是上海市公共預(yù)算的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：2011年之前，上海市公共預(yù)算收入完成預(yù)算比重以及公共預(yù)算支出完成調(diào)整預(yù)算比值均呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，而2012年兩項(xiàng)較上年均出現(xiàn)了下滑。2012年之后，收入完成預(yù)算比重逐年回升，但是支出完成調(diào)整預(yù)算比值卻逐年遞減。但是總體而言，無(wú)論是收入完成預(yù)算比重還是支出完成調(diào)整預(yù)算比值都在100%以上，說(shuō)明收支預(yù)算全部完成。

支出完成預(yù)算比值不斷趨向100%，說(shuō)明上海市在執(zhí)行公共預(yù)算的過(guò)程中越來(lái)越程序化，即依照公共預(yù)算計(jì)劃的成分越來(lái)越多，政府執(zhí)行公共預(yù)算的效率大大提高。

（二）對(duì)政府行為偏好的影響

稅收是從不同稅源征收上來(lái)的，也就是說(shuō)政府從不同的納稅人手中籌集資金用于公共建設(shè)。那么，誰(shuí)交的稅多，誰(shuí)對(duì)于稅收資金用途的發(fā)言權(quán)就大。

上海市2010年至2014年公共預(yù)算支出項(xiàng)目使用資金額顯示，排名前四位的分別是城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)、教育、社會(huì)保障和就業(yè)以及資源勘探電力信息，一般公共服務(wù)在2010至2013年一直處于第5位，但是在2014年醫(yī)療、科技和公共安全方面的支出都在一般公共服務(wù)之前。2012年上海營(yíng)改增之后，預(yù)算支持和決算支出發(fā)生變化最大的就是醫(yī)療、科技以及公共安全。這三方面的支出排名不斷上升，支出額也不斷增加。②

綜上所述，從公共預(yù)算支出項(xiàng)目比重可以發(fā)現(xiàn)上海市政府的行為偏向于公共領(lǐng)域，尤其是公共服務(wù)方面。醫(yī)療科技方面的變化是不是由營(yíng)改增帶來(lái)的，要仔細(xì)進(jìn)行稅源分析。

通過(guò)對(duì)稅源的分析，我們發(fā)現(xiàn)，來(lái)自交通運(yùn)輸業(yè)的稅收總額在2012年?duì)I改增之后出現(xiàn)了短時(shí)的下滑，而醫(yī)療企業(yè)以及一些需要專業(yè)知識(shí)技能的企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)率逐年上升。這樣的行業(yè)稅收額的變動(dòng)與公共預(yù)算支出項(xiàng)目的變動(dòng)是一致的。因此，我們可以說(shuō)營(yíng)改增給上海市政府的行為偏好帶來(lái)了一定影響，但是影響較小，主要表現(xiàn)在醫(yī)療科技以及交通運(yùn)輸方面。表現(xiàn)最明顯的是2012年交通運(yùn)輸業(yè)公共預(yù)算支出額較2011年有了明顯的下滑。由于營(yíng)改增首先在以交通運(yùn)輸業(yè)為首的“6+1”行業(yè)實(shí)行試點(diǎn)，因此對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的影響較大。但是在2013年之后交通運(yùn)輸業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支出額逐年回升。

（三）對(duì)政府行為模式的影響

稅收作為一項(xiàng)制度安排，財(cái)稅制度變革是政府治理模式演變的制度誘因。在新制度主義的理論視野中，制度界定了行動(dòng)主體的行為邊界，并且給予規(guī)則和行動(dòng)以合法性。稅收制度一方面規(guī)定、制約著政府與企業(yè)和個(gè)人之間、中央對(duì)地方之間的基本利益分配關(guān)系，另一方面，作為博弈背景與既定的約束前提，稅制在很大程度上塑造了政府的行為模式和治理結(jié)構(gòu)[5]。

對(duì)政府行為模式的影響其實(shí)是基于對(duì)政府行為偏好的影響，政府的行為數(shù)年保持同樣的偏好，行為偏好保持穩(wěn)定，就形成了政府行為的模式。所謂的政府行為模式即是指政府是全能型還是服務(wù)型。

基于上述得出的結(jié)論，營(yíng)改增對(duì)上海市政府行為偏好有細(xì)微影響。仔細(xì)考察上海市2010年至2014年公共預(yù)算支出和公共決算支出分項(xiàng)金額，可以發(fā)現(xiàn)，大頭支出項(xiàng)目除了資源勘探方面都是屬于社會(huì)公共服務(wù)方面，包括公共安全、交通運(yùn)輸建設(shè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障與就業(yè)等。因此可以看出上海市政府是一個(gè)公共服務(wù)型的政府。

營(yíng)改增對(duì)此的影響表現(xiàn)在，使得上海市政府公共服務(wù)職能不斷加強(qiáng)。表現(xiàn)為有關(guān)社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的支出不斷增加，并且排名不斷靠前：城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)、教育、一般公共服務(wù)、社會(huì)保障與就業(yè)方面的支出不斷增多，醫(yī)療、科技、公共安全、交通運(yùn)輸建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等方面的支出不僅逐年增加，而且排名位置不斷往前，如2014年醫(yī)療支出排到了第5名的位置。

綜上所述，營(yíng)改增推動(dòng)上海市政府公共服務(wù)模式不斷向前發(fā)展，是推動(dòng)上海市政府公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變的重要因素。

（四）對(duì)政府規(guī)模的影響

財(cái)政幻覺是用于解釋政府規(guī)模增長(zhǎng)的公共選擇理論之一，它認(rèn)為由于財(cái)政收支過(guò)程的混沌性產(chǎn)生了對(duì)稅收負(fù)擔(dān)的錯(cuò)覺，投票者或者納稅人往往低估稅收的價(jià)格，從而導(dǎo)致對(duì)公共產(chǎn)品需求的增加[6]。Jean Robert Tyran和Rupert Sausgruber運(yùn)用實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，設(shè)計(jì)了一個(gè)實(shí)驗(yàn)性的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)以考察財(cái)政幻覺產(chǎn)生的原因及后果，證實(shí)了稅制結(jié)構(gòu)是財(cái)政幻覺產(chǎn)生的一個(gè)原因[7]。孫琳對(duì)稅制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的財(cái)政幻覺對(duì)政府規(guī)模影響進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)和理論分析是一致的，稅制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的財(cái)政幻覺對(duì)政府規(guī)模的確有一定程度的影響，稅制結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，政府規(guī)模就越膨脹。

營(yíng)改增作為稅改的一部分，雖然改革涉及面較小，對(duì)政府規(guī)模的影響短時(shí)間內(nèi)不顯著，但根據(jù)以往的改革經(jīng)驗(yàn)，稅制改革必然帶來(lái)政府規(guī)模的變動(dòng)。幾次稅制改革都是政府規(guī)模改革的一個(gè)寫照。1994年分稅制改革后政府規(guī)模縮小，隨著10年間財(cái)政支出占GDP的比值越來(lái)越高，政府規(guī)模不斷擴(kuò)張，因此2004年開始進(jìn)行新一輪的稅制改革。結(jié)構(gòu)性減稅政策背后體現(xiàn)的就是縮減政府規(guī)模的初衷。

衡量政府規(guī)模的指數(shù)位財(cái)政支出占生產(chǎn)總值的比重，若比值較大則政府規(guī)模較大，反之則政府規(guī)模較小。

由表6可以發(fā)現(xiàn)，2012年實(shí)行營(yíng)改增試點(diǎn)以后，政府規(guī)模呈現(xiàn)擴(kuò)張形態(tài)，由2011年之前的21%以下到2012年之后的21%以上。但是目前營(yíng)改增對(duì)地方政府規(guī)模的影響不是很顯著，這種影響仍然有待觀察。

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