李維民 銀冰冰

【摘要】從法律層面正式明確民辦教育分類管理的合法性是新《民辦教育促進(jìn)法》的重大突破。民辦教育分類管理是新時期我國民辦高校發(fā)展的必然選擇。文章對陜西民辦高校實行營利性和非營利性分類管理的必要性與可行性進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并就如何推進(jìn)陜西民辦高校分類管理提出了若干政策建議。

【關(guān)鍵詞】非營利性營利性分類管理陜西民辦高校

基金項目：本文系2013年陜西省社會科學(xué)基金項目“陜西高水平民辦高等教育發(fā)展研究”成果，項目編號：13N146。

民辦教育分類管理的政策背景和意義

1.民辦教育分類管理有著深刻的政策背景

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）中指出要“建立高校分類體系，實行分類管理”，并明確提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”，這一要求有著深刻的國際國內(nèi)背景和實踐價值，這是一個有利于民辦教育健康發(fā)展的、偉大且具有時代特征的政策突破?！睹褶k教育促進(jìn)法》經(jīng)過三審修訂，于2016年11月7日正式通過，這標(biāo)志著民辦教育分類管理從此有了確切的法律依據(jù)，民辦教育的發(fā)展也將進(jìn)入一個嶄新的階段。

民辦教育分類管理作為教育領(lǐng)域的一項重大改革，近年來成為我國民辦教育界最受關(guān)注的課題之一。從《民辦教育促進(jìn)法》（2003年）、《民辦教育促進(jìn)法實施條例》（2004年）、《教育規(guī)劃綱要》（2010年）、《民辦教育促進(jìn)法修正案（征求意見稿）》（2016年）到2016年11月《民辦教育促進(jìn)法》修正案的通過，整個過程不斷明確分類管理的法律依據(jù)，從法律層面為解決民辦學(xué)校在法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在的問題提供了越來越清晰的依據(jù)。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》等相關(guān)配套政策的頒布均可以看出，國家已把民辦教育分類管理提上了議程，分類管理勢在必行。

國務(wù)院、教育部等部門出臺的相關(guān)配套政策及實施細(xì)則為民辦教育改革指明了方向，這也促使民辦學(xué)校分類管理體制機(jī)制逐步健全。2017年9月1日，新《民促法》的正式生效，意味著民辦學(xué)校分類登記、分類管理機(jī)制初步確立。

2.實行民辦高等教育分類管理的現(xiàn)實意義

民辦學(xué)校分類管理是國家貫徹落實新《民促法》的關(guān)鍵舉措，是黨中央、國務(wù)院進(jìn)行民辦教育改革所作出的重要決策。分類管理有利于保護(hù)出資人的合法權(quán)益，更好地維護(hù)教育的公益屬性，促進(jìn)民辦學(xué)校各自定位，辦出水平和特色?！度舾梢庖姟返恼w原則是放權(quán)，新的管理體制賦予營利性民辦學(xué)校（機(jī)構(gòu)）更多自主權(quán)和靈活性，尤其在上市、并購、PPP模式等方面。規(guī)范管理、強(qiáng)化自律意識是今后民辦教育領(lǐng)域改革的必然趨勢，如加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、實繳注冊資金、落實法人財產(chǎn)權(quán)、風(fēng)險保證金、財務(wù)專戶管理、建立信息強(qiáng)制公開制度，有利于民辦教育行業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)社會公信力。

分類管理問題是民辦高等教育的核心問題，是關(guān)系民辦學(xué)校是否健康發(fā)展的重要問題[1]。只有積極探索非營利性和營利性兩類民辦學(xué)校在辦學(xué)體制、運行機(jī)制、人事管理、經(jīng)費籌措、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、稅費管理、投資回報、社會公示、股民監(jiān)督等方面的問題，才能為民辦高等教育創(chuàng)造基礎(chǔ)雄厚、根基穩(wěn)固且具發(fā)展?jié)摿Φ牧己铆h(huán)境。在貫徹落實新法新政的背景下，民辦教育只有堅持改革創(chuàng)新和與時俱進(jìn)，才能適應(yīng)國際潮流和國內(nèi)教育實際，才能抓住新的發(fā)展機(jī)遇。

總體來看，通過政策引導(dǎo)，對民辦學(xué)校實行分類管理，建立分類管理制度，是當(dāng)前和今后一個階段民辦教育宏觀治理的一項重要的基礎(chǔ)性制度安排，其目的是為更好地落實民辦教育法治奠定堅實基礎(chǔ)，現(xiàn)實意義重大。

陜西民辦高校分類管理的必要性與可行性分析

1.選擇非營利性高校的必要性分析

一是陜西長期堅持非營利性辦學(xué)的理念宣傳。在國家原有民辦教育法律法規(guī)和相關(guān)政策的影響下，陜西民辦高校一直堅持不以營利為目的的辦學(xué)方向，30多年的宣傳一直堅持這一提法，新的宣傳與提法也不可能在一時之間改為營利性。

二是滾動發(fā)展模式形成的資產(chǎn)積累成為總資產(chǎn)的主體。以陜西省為例，陜西民辦高校大多成立于1998年以前，前期均無大的投資，主要依靠逐年積累形成今天的辦學(xué)規(guī)模，舉辦者一般沒有一次性巨額投資的壓力。如果要選擇營利性辦學(xué)之路，對現(xiàn)有積累資產(chǎn)的分割難度太大，對取得可觀回報難以持樂觀態(tài)度。與其背負(fù)少量回報之名，不如完全放棄，果斷選擇非營利性高校。

三是政府近年來的投資力度不斷加大，并逐漸超越舉辦者的出資額度。以專項資金為例，從2012年起，陜西省財政每年投入3億元積極支持民辦高校努力提高辦學(xué)條件，增強(qiáng)綜合實力。目前18所學(xué)校分別累計獲得專項資金數(shù)百萬元至1.8億元不等。其中，許多學(xué)校的省財政投入資金，已超過其原始出資額與累計出資額之和。在此前提下，陜西民辦高校選擇非營利性辦學(xué)性質(zhì)的傾向性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于選擇營利性高校的可能性。

2.選擇非營利性高校的可行性分析

古今中外，教育公益性的觀念早已深入人心，將非營利作為辦學(xué)宗旨是教育的首要選擇。一方面，基于社會經(jīng)濟(jì)水平和人們教育理念的現(xiàn)實狀況，辦學(xué)者不得不首選非營利性辦學(xué)，其中一些學(xué)校主觀上有走營利性辦學(xué)之路的想法，但客觀上迫于現(xiàn)實壓力仍只能選擇非營利性辦學(xué)。另一方面，社會上不乏視公益性辦學(xué)為宗旨、熱心教育、堅持公益辦學(xué)道路的舉辦者，他們大多數(shù)都是白手起家，對教育有著無限的熱忱與崇高的追求，將畢生精力奉獻(xiàn)在公益教育和非營利辦學(xué)。

3.選擇營利性高校的必要性分析

從主觀方面看，基于民辦高校舉辦者要求回報的個人心理傾向和獲得治權(quán)的主觀需要，多數(shù)人會選擇走營利性辦學(xué)之路。一是舉辦者希望辦學(xué)要有回報的占絕大多數(shù)。特別是年齡偏小的辦學(xué)者幾乎沒有非營利的概念，這與上世紀(jì)八九十年代的舉辦者的選擇涇渭分明。很多民辦高校的舉辦者后期對學(xué)校都有不同程度的投入，其對要求回報的力度會隨投資年限和投資額度的增加而加大。另外，民辦高校經(jīng)過多年的積累形成了穩(wěn)定的規(guī)模，資產(chǎn)不菲，一般在3～10億元之間，上一輩打拼下來的江山，很想留給子女繼承。部分民辦高校舉辦者的子女也想在前輩已開創(chuàng)事業(yè)的基礎(chǔ)上，為自身搭建發(fā)展平臺，繼承“家業(yè)”并發(fā)揚(yáng)光大。二是專職從事民教事業(yè)者的心理需要。一大批長期投身民辦高等教育事業(yè)的舉辦者、辦學(xué)者和管理者，從心理上需要通過營利來支撐和強(qiáng)化學(xué)校的發(fā)展，以體現(xiàn)個人的價值和作用。三是取得治權(quán)的需要。一般來講，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)是分離的，產(chǎn)權(quán)會影響治權(quán)。舉辦者為了獲得治權(quán)，繼而需要產(chǎn)權(quán)的支撐。

從客觀方面看，社會經(jīng)濟(jì)狀況和人民群眾對個性化、多元化教育的客觀需求為選擇營利性高校提供了條件。因受教育者的層次、類別、需求在不斷變化，人們對個性化、定制化的高等教育需求越來越迫切，這也為民辦高校的轉(zhuǎn)型與發(fā)展提供了機(jī)遇與可能。選擇營利性辦學(xué)能夠為學(xué)校今后的長遠(yuǎn)發(fā)展提供充足的資金保障和生源基礎(chǔ)。

4.選擇營利性高校的可行性分析

一是政策層面。新《民促法》提供了法律保障。新法頒布以前，真正從法律層面而言，我國不應(yīng)存在營利性高校，而客觀事實上卻存在。如今，營利性辦學(xué)已得到國家法律的保護(hù)與認(rèn)可，新《民促法》及配套法規(guī)既是對我國有史以來教育只能是非營利性的傳統(tǒng)觀念的突破和挑戰(zhàn)，又是我國民辦教育接軌國際、與時俱進(jìn)的有力體現(xiàn)，其意義影響深遠(yuǎn)。

二是社會層面。已經(jīng)正視了營利性學(xué)校的實際存在。隨著中國社會的階層多元化，中產(chǎn)階級越來越重教育，不斷加大家庭收入中用于教育投資的分配比重，其向教育不斷追加投入成為必然選擇。從學(xué)前教育、中小學(xué)教育一直到高等教育，都有較雄厚的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，贊同舉辦高水平的營利性優(yōu)質(zhì)教育已成為社會的新選擇。受教育者的層次、類別、需求也不斷變化，其中對接受高投入的優(yōu)質(zhì)教育愈發(fā)強(qiáng)烈，這就為營利性高校的發(fā)展提供了機(jī)遇和可能。

三是學(xué)校層面。主觀上和客觀上都有選擇營利性的傾向。社會資本進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，除選擇非營利性辦學(xué)外，不少學(xué)校把教育作為營利性產(chǎn)業(yè)來做，使教育的產(chǎn)業(yè)屬性發(fā)生了變化，因此營利性高校已成為舉辦者的又一選擇。

陜西民辦高校分類管理政策落地有待解決的難題

2018年1月17日，陜西省人民政府印發(fā)了《陜西省人民政府關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實施意見》（陜政發(fā)〔2018〕2號）（簡稱《實施意見》）。2018年2月2日，陜西省教育廳聯(lián)合有關(guān)部門印發(fā)了《陜西省教育廳等五部門關(guān)于印發(fā)〈陜西省民辦學(xué)校分類登記實施辦法〉的通知》（陜教規(guī)范〔2018〕2號）、《陜西省教育廳等三部門關(guān)于印發(fā)〈陜西省營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施辦法〉的通知》（陜教規(guī)范〔2018〕3號），這三個文件被稱為陜西省“1+2”配套政策。陜西“1+2”配套政策對目前民辦高校普遍關(guān)注的重點、熱點問題作出了相對清晰的界定，但在推動民辦教育分類管理的過程中仍存在實踐難題。

1.過渡期的設(shè)置時間相對較長

陜西省《實施意見》明確要求現(xiàn)有民辦學(xué)校的過渡期為2017年9月1日至2022年9月1日。在目前已出臺實施意見對過渡期限有明確規(guī)定的省市中，除了河南省規(guī)定“民辦高校須在2022年底前完成分類登記”外，陜西省設(shè)置的過渡期限是最長的，這為學(xué)校充分掌握政策要義，作出理性選擇預(yù)留了足夠的時間。然而，不能單從過渡期長短來評價政策的好壞，而是要根據(jù)學(xué)校的具體情況。只要學(xué)校做好了相應(yīng)的業(yè)務(wù)、法律以及財務(wù)準(zhǔn)備工作，就應(yīng)該盡快選擇并完成分類管理登記。

2.補(bǔ)償與獎勵等政策仍有待細(xì)化

陜西省《實施意見》在退出機(jī)制方面對選擇等級為非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校分別有不同的規(guī)定，但實踐中卻存在一定的操作困難。從邏輯分析上，如果解決了產(chǎn)權(quán)問題，解決了合理回報問題，也就給民辦學(xué)校的身份、屬性有了一個清晰的定位[2]。但從陜西目前出臺的分類管理政策及相關(guān)細(xì)則來看，并沒有建立健全的民辦高校退出機(jī)制?！秾嵤┮庖姟芬?guī)定，對于現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為非營利性學(xué)校的，其補(bǔ)償?shù)那疤崾且婪ㄇ鍍敽笥惺Ｓ嘭敭a(chǎn)，并經(jīng)出資人申請，補(bǔ)償?shù)慕痤~是原始出資額加上追加出資額，但確定補(bǔ)償依據(jù)的出資額應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定需要進(jìn)一步明確，未登記在民辦非企業(yè)單位登記證上的資本投入是否能算作原始出資額或追加出資額？是否需要第三方評估機(jī)構(gòu)審計或確認(rèn)？如果是以不動產(chǎn)出資，不動產(chǎn)的價值是應(yīng)該按照歷史成本計算還是按現(xiàn)實價格計算？配套政策并沒有給出清晰的答案。

對于現(xiàn)有學(xué)校選擇登記為營利性學(xué)校的，具體登記步驟應(yīng)該在政策中細(xì)化或進(jìn)行明確的書面規(guī)定，對于“由具備資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行財務(wù)清算（以劃撥方式或工藝用途取得的國有土地使用權(quán)及地上建筑物、其他附著物，不列入清算范圍），依法明確財產(chǎn)權(quán)屬”的規(guī)定，一是沒有說明這些第三方機(jī)構(gòu)由誰選定及選擇的標(biāo)準(zhǔn)，二是就民辦高校普遍關(guān)心的補(bǔ)交土地出讓金的問題也沒有作出明確規(guī)定。另外，對于影響現(xiàn)有民辦學(xué)校在注銷后剩余財產(chǎn)處置的有關(guān)問題也沒有細(xì)化和可操作性措施。

民辦高等教育正處于改革的關(guān)鍵時期，面臨如何建立類型多樣、機(jī)制靈活、特色顯著、質(zhì)量上乘的民辦高等教育體系等一系列重要課題，而探索和構(gòu)建分類管理體系，是實現(xiàn)這些目標(biāo)的有效途徑?？梢钥闯?，陜西民辦高校分類管理的改革任重道遠(yuǎn)，陜西民辦高等教育未來的發(fā)展需要教育主管部門、社會各界以及民辦高校自身的協(xié)同努力。然而，我們?nèi)杂欣碛上嘈?，陜西民辦高等教育在分類管理的探索道路上，一定會呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的新局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊綱要：《中國民辦高等教育研究綜述》，《中國成人教育》2017第17期，第18-22頁。

[2]周朝成：《促進(jìn)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展——談〈民辦教育促進(jìn)法〉修訂中的分類管理問題》，《復(fù)旦教育論壇》2016年第3期，第60-65頁。

作者單位：西安思源學(xué)院陜西西安