□ 文/王進(jìn)

近年來，國際政治經(jīng)濟和能源形勢發(fā)生了重大變化。全球經(jīng)濟尚處在持續(xù)調(diào)整中，復(fù)蘇進(jìn)程并未結(jié)束，存在不確定性；全球能源供應(yīng)寬松、需求增長緩慢，能源價格雖有反彈，但總體仍然疲軟；油氣企業(yè)收入逐步增長，但油氣資產(chǎn)和油氣企業(yè)價值尚處低位；部分能源資源輸出國財政壓力沒有明顯改善，區(qū)域政治經(jīng)濟動蕩不減?？偟膩砜矗蚰茉词袌銎＼浀木置孢€會延續(xù)一段時期。

我國作為全球第一大能源生產(chǎn)國、消費國和能源進(jìn)口國，以及全球第二大經(jīng)濟體，在國際能源市場話語權(quán)弱。而隨著進(jìn)口依存度迅速增加，能源安全保障問題日漸突出，經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展面臨的能源風(fēng)險需要引起高度重視。因此，面對變化的國際形勢，我們需要盡快考慮制定國家層面的能源國際合作戰(zhàn)略。

能源國際合作目標(biāo)與原則

我國能源國際合作的目標(biāo)主要應(yīng)包括五個方面：一是確保能源供應(yīng)穩(wěn)定，支撐我國經(jīng)濟社會的長期發(fā)展。保證我國油、氣、鈾等能源資源的長期穩(wěn)定供應(yīng)包含三方面含義：一是供應(yīng)充分不至于緊張或短缺；二是價格具有競爭力不至于波動太大；三是安全可靠不至于供應(yīng)中斷。為此，需要建立多元化的能源供應(yīng)渠道，降低能源供應(yīng)風(fēng)險。保證能源進(jìn)口通道安全，協(xié)調(diào)好我國與過境運輸國之間以及與國際航道保護國之間的關(guān)系和利益。短期來看，要積極利用寬松的市場格局，簡化政府管制流程，擴大海外油氣資源和企業(yè)投資。二是維護國際能源市場秩序，提高我國在全球能源事務(wù)中的影響力和話語權(quán)。一方面，要積極參與區(qū)域性和國際性能源合作組織及相關(guān)活動，影響乃至主導(dǎo)能源合作規(guī)則的修訂，另外可發(fā)起以我為主的能源合作機制，維護區(qū)域性甚至全球性能源市場穩(wěn)定，影響國際能源價格。另一方面，通過股權(quán)投資、安防基金、國際安全維護等途徑參與并逐步主導(dǎo)重要能源通道、港口、交易中心等管理。三是推動能源產(chǎn)能國際合作，幫助欠發(fā)達(dá)國家增加能源供應(yīng)。過去30多年來，我國成功積累了比較系統(tǒng)的能源技術(shù)、裝備和服務(wù)能力。通過產(chǎn)能合作，可以幫助欠發(fā)達(dá)國家開發(fā)能源資源、建設(shè)能源基礎(chǔ)設(shè)施、增加能源供應(yīng)、實現(xiàn)能源普及尤其是電力普及，改善經(jīng)濟和提高人民生活水平。四是加強與發(fā)達(dá)國家合作，增強清潔低碳高效能源發(fā)展能力。要充分發(fā)揮和發(fā)達(dá)國家的互補優(yōu)勢，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家領(lǐng)先的能源與節(jié)能技術(shù)、管理經(jīng)驗和運作模式，提高我國能源裝備技術(shù)能力和管理水平，降低單位GDP能耗，提升能源使用效率，增強能源生產(chǎn)、開發(fā)和利用全過程的環(huán)境友好性。五是以能源合作帶動全方位經(jīng)貿(mào)合作，夯實與各國的經(jīng)濟與政治友好關(guān)系。以能源合作為抓手，通過延展到產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重要基礎(chǔ)設(shè)施投資等合作，深度參與合作國家的能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施和重要產(chǎn)業(yè)鏈，推動經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，實現(xiàn)雙方利益捆綁，有效控制各種風(fēng)險。

要實現(xiàn)能源國際合作的目標(biāo)，需要堅持以下四項原則：一是國家利益最大化。國家利益最大化原則要求有權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)并“窗口指導(dǎo)”我國企業(yè)在所在國的商業(yè)活動，實現(xiàn)國家總體利益的最大化，而不是由企業(yè)自行其是，為了個別利益不惜惡性競爭和相互拆臺。二是多方共贏。國家利益最大化原則并不以損害所在國或其他相關(guān)國家的利益為前提。為使國際合作可持續(xù)發(fā)展，必須遵守合作多方共贏的原則，讓合作伙伴、所在國社區(qū)和居民、其他利益相關(guān)方等都能從中受益。這一原則同時要求在我國企業(yè)海外投資和建設(shè)時，杜絕竭澤而漁、過度開發(fā)、污染環(huán)境等惡劣商業(yè)行為，敗壞中國和中國企業(yè)的名聲，將國際合作拖入死胡同。三是嚴(yán)控風(fēng)險。與我國開展能源合作的國家大多是欠發(fā)達(dá)國家，政治秩序、政府信用、法律體系、行政執(zhí)行、貨幣政策、宗教文化等方面風(fēng)險多，使得企業(yè)開展經(jīng)貿(mào)與投資合作面臨的各類風(fēng)險高。為從整體上掌控風(fēng)險，需要將經(jīng)貿(mào)和投資合作上升到國與國合作的層面。為防止單兵作戰(zhàn)和分散孤立的情況，鼓勵我國企業(yè)在所在國設(shè)立規(guī)模較大的國際園區(qū)，集聚我國和其他國家投資企業(yè)，引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，爭取享有特殊政策，對所在國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活形成重要影響，從而把系統(tǒng)性風(fēng)險置于可控范圍內(nèi)。四是遵循外交基本原則。我國外交政策的基本原則是互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處。我國經(jīng)濟交往和能源合作中也應(yīng)遵循以上基本原則，政府要維護世界和平，促進(jìn)共同發(fā)展，推動建立能源國際合作中公正公平的秩序；企業(yè)要在商言商，不能越俎代庖，不恰當(dāng)介入政治紛爭，引起不必要的糾紛。

能源國際合作應(yīng)采取差異化策略

考慮各地區(qū)和各國能源資源稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源供求特征、發(fā)展戰(zhàn)略及與我國合作的歷史和現(xiàn)狀，我國應(yīng)采取差異化的能源國際合作策略。

一是“西進(jìn)”中東中亞。中東和中亞是我國能源供應(yīng)傳統(tǒng)核心，要加強資源投資與合作，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，將該地區(qū)未來與我國“一帶一路”倡議緊密對接。將新疆建成與中東中亞合作的核心基地和我國能源“西進(jìn)”戰(zhàn)略大通道。國家可對該地區(qū)實行特殊財政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、就業(yè)等“大特區(qū)”政策，吸引全球資本。二是“北合”俄蒙。俄羅斯和蒙古經(jīng)濟與我國具有很強的互補性，雙方互利共贏空間很大。俄蒙能源資源是我國未來發(fā)展的重要儲備，我國是俄蒙能源資源的重要市場。通過上中下游一條龍合作，強化雙方的互相需要和互補融合關(guān)系。三是“南穩(wěn)”南亞東南亞。一方面要維護傳統(tǒng)能源通道的安全與穩(wěn)定，促進(jìn)地區(qū)關(guān)系和諧，另一方面為南亞東南亞的發(fā)展提供支持，包括能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通與共享，增強其經(jīng)濟發(fā)展后勁。四是“東聯(lián)”日韓。我國和日本與韓國同為能源進(jìn)口國，在能源安全方面有共同的訴求，在消除石油和天然氣的亞洲溢價方面有共同的利益。因此要聯(lián)合發(fā)聲，加強在全球能源需求側(cè)的合作。五是“共贏”歐洲。油氣資源在俄羅斯之外的歐洲地區(qū)并不特別富集，加上俄羅斯能源供應(yīng)的可靠性不足，使得歐洲對能源自給和能源效率比較重視，歐洲能源轉(zhuǎn)型也居于全球前列。我國可以學(xué)習(xí)歐洲在節(jié)能環(huán)保、清潔能源技術(shù)與管理方面的經(jīng)驗，也可以加強清潔能源產(chǎn)能合作，實現(xiàn)合作共贏。六是“遠(yuǎn)交”非洲拉美。拉美、非洲和中東傳統(tǒng)上是美國重要能源來源地，但美國能源獨立的改善使得這些地區(qū)需要尋找新的消費市場和投入。我國可幫助這些國家開發(fā)能源資源，完善能源基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)地區(qū)和全球能源市場的平衡和協(xié)調(diào)。八是“共融”澳洲。澳洲天然氣和礦產(chǎn)資源豐富，是我國重要能源資源來源之一，和我國經(jīng)濟互補性強。同時我國可再生能源巨大優(yōu)勢產(chǎn)能也可支持澳洲綠色經(jīng)濟發(fā)展。

能源國際合作戰(zhàn)略主要內(nèi)容

能源國際合作戰(zhàn)略是我國對外開放格局和經(jīng)濟全球化戰(zhàn)略的重要組成部分，因此必須從更開闊的視野來定位和審視。能源國際合作的成效是以國家間的傳統(tǒng)友好關(guān)系為前提、以經(jīng)濟與科技實力為基礎(chǔ)、以外交、文化、教育、金融和軍事等綜合實力為后盾與保障。開展能源國際合作要以政府為指導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會力量為輔助。制定能源國際合作戰(zhàn)略要考慮如下主要內(nèi)容：

一是設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指導(dǎo)機構(gòu)。建議在國家能源宏觀管理部門下設(shè)專門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)機構(gòu)，協(xié)調(diào)有關(guān)部委和相關(guān)機構(gòu)與組織的立場。這一機構(gòu)的主要職責(zé)是制定戰(zhàn)略和規(guī)劃，推動世界或區(qū)域性能源合作框架體系建設(shè)，組織規(guī)則和政策的制定與實施，統(tǒng)籌安排各國能源合作方案等。當(dāng)務(wù)之急是制訂國際能源合作戰(zhàn)略綱要或指南，為開展能源國際合作指明方向。國際能源合作戰(zhàn)略綱要的制定要充分研究各國、各地區(qū)能源資源儲備、種類、供需、經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟體制與政治制度、地緣政治關(guān)系等相關(guān)信息，為企業(yè)參與國際合作提供指導(dǎo)，避免惡性競爭，實現(xiàn)國家利益最大化。

二是統(tǒng)籌能源國際合作規(guī)劃和政策。能源國際合作規(guī)劃，既需要有行業(yè)規(guī)劃，包括煤炭、電網(wǎng)電力、常規(guī)與非常規(guī)石油天然氣、核電與新能源、能源技術(shù)與裝備等各行業(yè)，又需要有區(qū)域和國別規(guī)劃。針對能源國際合作的區(qū)域和國家的特點、合作歷史和現(xiàn)狀等，制訂合作的長期規(guī)劃。能源國際合作目標(biāo)和規(guī)劃能否實現(xiàn)，關(guān)鍵是配套政策是否完善。對“走出去”的能源合作，要抓緊制定和完善配套的稅收政策、金融政策和保險政策等。在國家層面，需要在外交、教育、信息、國際宣傳、產(chǎn)業(yè)鏈整合等方面提供配套支持。

三是支持大型企業(yè)聯(lián)合走出去。目前我國企業(yè)在海外能源市場基本是各自為政、分散經(jīng)營，在各國復(fù)雜多變的政治經(jīng)濟局面下，難以最大程度地維護國家整體利益。我國大型企業(yè)應(yīng)在相關(guān)機構(gòu)的統(tǒng)一安排和協(xié)調(diào)下，在各部門支持下，協(xié)同作戰(zhàn)。其海外戰(zhàn)略實施離不開一個高層機構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，輔之于金融支持、文化教育配套、安全保護跟進(jìn)、外交手段配合，這樣才會牢固而穩(wěn)定地扎根周邊國家，在能源資源、通道及區(qū)域能源市場上占有先機，實現(xiàn)國家利益長期最大化。

四是設(shè)立以我為主的國際性大產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成聚合或整體優(yōu)勢。我國企業(yè)走出去的不少國家都是高風(fēng)險國家，政治制度不穩(wěn)定，政府信用差，政府執(zhí)行力弱，宗教文化沖突、區(qū)域矛盾、戰(zhàn)爭威脅、恐怖事件不斷。另外，這些國家基礎(chǔ)設(shè)施差、衛(wèi)生條件落后、勞工素質(zhì)低等，企業(yè)面臨風(fēng)險巨大，一旦碰到事故就可能損失慘重。發(fā)達(dá)國家早期進(jìn)入欠發(fā)達(dá)國家，都要求特殊貿(mào)易和投資條約，包括特殊管轄權(quán)、法律實用、長期租用、租界、稅收權(quán)利、海關(guān)管理等。現(xiàn)在這種特殊條約減少，但類似租界性的新型工業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)繼續(xù)保留下來，并以新的功能模式出現(xiàn)。我國企業(yè)聯(lián)合出海進(jìn)入欠發(fā)達(dá)國家時，考慮在企業(yè)主導(dǎo)和政府機構(gòu)協(xié)助下，與對方政府協(xié)商談判，形成有利于我方但不失公平的投資、貿(mào)易、海關(guān)、稅收、法律適用等園區(qū)的特殊政策，建設(shè)由我國企業(yè)主導(dǎo)的具有相當(dāng)規(guī)模的工業(yè)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)協(xié)同“走出去”共同發(fā)展，既降低成本又形成比較完整的產(chǎn)業(yè)配套，提高抗風(fēng)險能力。

五是提供強有力的金融支持。由于能源行業(yè)屬于資金密集型，融資需求較大，因此需要金融政策配合，支持能源企業(yè)在國際市場投資、兼并收購、重組、承包建設(shè)、引進(jìn)技術(shù)等各類合作，發(fā)揮金融資本的引領(lǐng)作用和操盤功能。可以考慮設(shè)立千億美元級的國家能源國際合作產(chǎn)業(yè)基金，用于支持我國能源企業(yè)海外兼并收購和資源類的各項投資。

六是推動區(qū)域自由貿(mào)易和投資協(xié)定。推動雙邊和多邊的自由貿(mào)易與投資協(xié)定，加快周邊經(jīng)濟的一體化進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟的相互交融和共同發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟一體化將加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國際合作從流通領(lǐng)域向生產(chǎn)和資源開發(fā)領(lǐng)域延伸。同時，在貿(mào)易投資合作框架下，各國政治、風(fēng)俗、文化、經(jīng)濟將得到深入交流與融合。經(jīng)濟交融將帶來利益共享共贏，國家間的信任度進(jìn)一步提升，能夠推動國際能源合作的深化。

七是創(chuàng)新政府間能源事務(wù)協(xié)商平臺和機制。能源是全球性的議題，當(dāng)今世界多極化的發(fā)展趨勢使得許多重大國際能源問題的解決不能單純依靠現(xiàn)有少數(shù)區(qū)域性國際組織。我國作為目前世界最大的能源生產(chǎn)國、消費國和碳排放國，對全球能源和氣候格局的影響舉足輕重，不管是表達(dá)我們正當(dāng)?shù)睦嬖V求還是妥善解決一些國際性爭議難題都需要新的磋商平臺和機制，爭取各國的理解和支持。

能源國際合作從來就是政治和經(jīng)濟對外交往和合作的核心部分，通過實施能源國際合作戰(zhàn)略可以更好地保障國內(nèi)能源安全、維護國際能源市場秩序，從而為我國和全球經(jīng)濟發(fā)展提供持久可靠的動力。