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(曲阜師范大學 政治與公共管理學院，山東 日照 276826)

一、問題的提出

產權，是所有權及其派生的占有、支配、使用、處置等權利的總稱。德姆塞茨指出，所謂產權，是指自己或他人受益或受損的權利。隨著新時代的來臨，鄉(xiāng)村治理模式是對鄉(xiāng)村建設的一種大膽嘗試，強調發(fā)揮鄉(xiāng)村各種可能的主體作用，特別關注農民群體的自身創(chuàng)造力和改造力，充分參與到治理工作中。根據頂層設計，農村社區(qū)建設需要重新構建新的鄉(xiāng)村社會“生活共同體”。[1]3僅從經濟方面來看，集體產權改革是農村構建社會生活共同體的一個重要影響因素。關于農村集體產權，學者的研究各有側重點。20世紀90年代，朱希剛和陳凡對如何構造農村的產權制度進行了理論分析，當代中國農村產權的重新構建，要符合效率標準和共同富裕標準。[2]我國農村集體產權改革深受西方財產權理論的影響，但又有中國特殊性。

從純理論角度看，中國社會科學院農村發(fā)展研究所課題組講述了確權、確股和確地之間的理論關系。[3]張旭認為，要梳理集體所有制與集體經濟、合作制與農業(yè)合作社、包產到戶和家庭聯產承包的關系，[4]黨國英認為，產權是意識形態(tài)概念的轉變，要重新認識產權設置的功能；[5]另外，很多學者從傳統農村的實證調查角度研究。郭強指出，“建國后，國家處于經濟發(fā)展與意識形態(tài)考慮，在農村社區(qū)構造出一個‘集體’，通過對集體的管控實現了國家權力在農村社區(qū)的擴張”。[6]23張文律在溫州個案調查中發(fā)現新型城鎮(zhèn)化進程中的農村集體產權制度改革的“三分三改”模式。[7]唐鳴、江省身對個案農村集體產權改革問題提出舉措和改革建議，“從基層治理主體的權力結構入手，不斷提升農民的權利意識，調整基層政府管理方式，實現多元政治的治理格局”[8]52等。學者們習慣于研究傳統農村地區(qū)集體產權改革的當下問題，探討部分地區(qū)值得借鑒的先進經驗，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理結構和集體產權改革落實。

從現實來看，城郊村的集體產權改革實踐有其特殊軌跡，并且面臨著一些值得深入探討與研究的問題?；诖耍疚耐ㄟ^對R市B縣下轄的X城郊村的集體產權改革實踐展開研究，探討新時代的農村集體產權改革諸問題。X城郊村位于B縣縣城附近，從新中國成立至今，該村總人口和土地幾經變化，進入21世紀，在縣城開發(fā)擴建中，作為城郊村的X村被納入城鎮(zhèn)建設范圍，耕地陸續(xù)被46個機關、企事業(yè)單位征用，具體人口與耕地數見表1。

表1 中華人民共和國成立以來X城郊村人口與耕地情況

資料來源：2017年8月在X城郊村調研整理所得。

民國時期，中國鄉(xiāng)村興起了鄉(xiāng)村建設運動，以梁漱溟為代表的“鄉(xiāng)村破壞說”認為，鄉(xiāng)村建設興起的動力在于改變遭到嚴重破壞的舊農村，積極建設新農村；以晏陽初為代表的“農民啟蒙說”認為，鄉(xiāng)村建設興起是為了消除“愚、貧、弱、私”四大病害；更有一些學者的“內外沖擊說”認為鄉(xiāng)村治理與建設是內憂外患的產物。[9]新中國成立后，借鑒了前蘇聯的理論和實踐探索，在土地私有的基礎上發(fā)展起中國的集體所有制，合作化運動成為實現全社會所有制的過渡形式。

農業(yè)合作化運動開始后，為了實行社會主義公有制改造，農民將自家的生產資料，如土地、農具和牲畜等均交給集體管理，由集體統一勞動和經營，激發(fā)了農民生產積極性。1958年12月中共六屆六中全會通過的《關于人民公社若干問題的決議》指出，人民公社“成為我國農村由集體所有制過渡到全民所有制的最好的形式”，[10]便在農村推行了“政社合一”“三級所有”“隊為基礎”的人民公社體制，此形式將政權與經濟組織建設融為一體，保證政治權力進一步延伸，從而將離散的鄉(xiāng)村社會納入到國家治理中去。此時是X城郊村的艱難發(fā)展時期，全村900口人，耕地600畝，人均耕地僅幾厘，村民個人收入來源于販賣青菜。用村民的話說，“那時集體無錢，賬目混亂；你要開會，社員搗亂，年頭年尾，打架斗毆不斷；麥子割完沒事干，街頭站，吃旱煙，張三李四閑聊天，除了喝酒就賭錢。一天到晚，電燈線路卡，夜里早關門，小偷小摸圍街轉，看著不敢管，一度成了公社的老大難”。公社體制雖然強化了對農村的基層管理，但是一定程度上違背了發(fā)展和生產規(guī)律，阻礙了生產力的發(fā)展。

改革開放后，工業(yè)化進程逐步加快，市場經濟體制下統籌城鄉(xiāng)二元結構調整，農村集體所有制作為一種特殊的形態(tài)出現，農村集體經濟理論也成為社會主義初級階段理論的重要組成部分。在響應國家搞承包的號召下，X村村書記帶領村民分田種地，分產到戶自主經營，人均和村集體收入有所增長，20世紀末已達到B縣中等水平。隨著2006年農業(yè)稅被廢除，標志著2600年的“皇糧國稅”成為歷史，社會主義新農村建設成為國家工作的重點。在新一任書記帶領下，該村形成以商貿流通、建筑建材、食品加工、產業(yè)基地為支柱的四大戶業(yè)，到2013年成為B縣“領頭羊”。由于較好的經濟基礎，也成為推動農村集體產權改革的試點單位，并逐步被批準為國家級試驗區(qū)。本文針對當前該村農村集體產權改革的具體做法及其發(fā)現的問題進行總結，并提出創(chuàng)新型治理對策。

二、農村集體產權改革的實踐做法及特征

當前農村集體經濟發(fā)展呈現兩條路徑：一是區(qū)位優(yōu)勢較好的農村隨著城市化、工業(yè)化發(fā)展，集體資產迅速增值，經濟實力不斷增強；二是多數農村仍在家庭經營下發(fā)展傳統農業(yè)，勞動力外流導致集體經濟增長緩慢。為順應時代需求，解決政社合一引發(fā)的問題，中共中央針對農村集體產權進行適應性改革。黨的十六屆五中全會提出促進農村集體產權改革，推進農村集體經濟組織制度創(chuàng)新；農業(yè)部下發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》，要求在條件成熟的地方積極展開農村集體產權改革；2013年中央一號文件進一步明確，鼓勵具備條件的地方建立起歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。

(一)當前農村集體產權改革的具體做法

馬克思曾分析所有制關系對權力關系、政治關系的沖擊和影響(包括直接和間接的影響)，但是他沒有考慮政治和權力的獨立性、主動性。不管是“無國家社會”還是“國家社會”，都存在產權壓力，[11]74因此產權改革不可避免。2013年B縣出臺《關于深化農村產權制度改革的實施意見》和《B縣農村集體經濟組織股份制改革試點實施方案》，明確在X城郊村進行集體經濟組織股份制改革試點工作。在上級政府指導下，該村啟動農村集體產權改革。

1.清產核資

集體產權治理要明確的一個問題就是集體產權的邊界和范圍是什么，[1]3清產核資就是邊界和范圍界定的關鍵。這是集體經濟股份制改革的基礎工作和關鍵環(huán)節(jié)，主要針對集體資產的原始投入進行全面清查核實，界定資產權屬，明確產權關系，確定凈資產的數額，為村集體資產股份制改革提供合法、準確的依據。B縣農業(yè)局副局長指出，“清產核資是一項基礎性工作，村里成立清產核資小組，黨員干部、村民代表、老干部等均可參與，農村賬內外相結合，摸清家底，賬上和實際要符合，賬上沒有但實際有的要加上，資產、資金、債務等摸清?！蓖ㄟ^發(fā)放宣傳明白紙、征求意見等形式，確保村民是否同意改造。主要有以下幾環(huán)節(jié)：擬訂審計評估基準日；召開村民代表大會，表決是否通過股份量化實施方案；發(fā)布改制《第一號公告》；展開清產核資評估工作；隨后，由專業(yè)資產評估機構出具《審計報告》《資產評估報告》，并提交村民代表及黨員大會表決通過；最終將《X城郊村清產核資結果及明細》公示。經評估確認，2016年該村集體凈資產價值3 497.93萬元具體見表2。

清產核資就是把集體經濟組織的資金資產資源做個明確的界定和清查，使整個村莊資產都納入村集體，由村委會統一管理，在保證不會出現差錯的基礎上實現增值，進而使接下來的成員界定有效實施并落實。

2.成員界定及資產量化

農民身份需要“戶口在村，勞動在冊”。鄧大才指出，確定產權的邊界就是對國家權力的一種限制，是對國家和政府權力的制約，國家不能憑借強大的暴力侵犯私人財產權。[11]74X城郊村本著合法、合理、合情、慎重原則，對村民進行全面排查，弄清符合條件的人口底數，采取“三榜定案”的方法：第一榜公布股東成員初步確認結果，逐戶進行核實，對有疑義并且提出確鑿證據的，經確認后進行修正；第二榜公布核實后的股東成員名單，逐戶進行確認；第三榜公布最終核實的股東成員名單。B縣農業(yè)局副局長指出，“哪些人享受股權，涉及到老百姓直接利益，全國也沒有具體標準，需要自己探索，結合2014年出臺的土地承包地方性法規(guī)，本著合理合法合情、群眾認可的原則進行成員身份確認?！弊罱K符合法定資格的股東有1135人。股東資格確認條件如表3所示。

表2 X城郊村清產核資結果明細

資料來源：2017年8月在B縣X城郊村調研整理所得。

資料來源：2017年8月10日在R市B縣X城郊村調查整理所得。

同屬B縣的Q村在界定人員時，首先規(guī)定戶籍限制，戶籍在本社區(qū)的原村集體經濟組織成員，以年滿18周歲算起；其次規(guī)定日期限制，從1984年6月1日第一輪家庭聯產承包起到股份制改革決議形成時，享受農齡股，規(guī)定了不同人群享受農齡股的日期條件，具體見表4。

表4 不同人群享受農齡股日期條件

資料來源：根據2017年8月10日在R市B縣X城郊村調查整理所得。

界定成員后開會討論對經營性資產的量化及股權設置管理。該村召開黨員和村民代表會議，聽取村民對集體經濟股份制的改革意見，制定《X城郊村村集體資產量化實施方案》，對村內經營性資產進行量化及調整，設置了“人口股”和“集體股”。股權設置和管理是對各方權益的維護，也是對集體經濟組織利益分配的維系。最終核實X城郊村共折347 032股，集體股占19.87%，共計68 957股，剩余個人股為278 075股，每個股民分245股。集體股主要用于村集體經濟組織日常開支及公益性事業(yè)支出，量化到個人的股權，由經濟股份合作社出具街道統一印制的集體資產股權證書，作為享受收益分配的憑證，股權三年一調整，只能分紅，不能退股提現。值得指出的是，集體收入并非都分給股民，而是在股份化前提下將股民應有的部分資金分給股民，剩余部分收歸村集體成為集體股份，即“錢一定程度上還是村集體”。

3.經營管理

成立股份合作社是推動集體經濟市場化運營的重要一步。2013年7月X城郊村召開村民大會，通過《X城郊村村民大會關于同意成立X城郊村經濟股份合作社的決定》，召開X城郊村經濟股份合作社成立大會和第一次股東代表大會，選舉產生了董事會、監(jiān)事會并按程序選舉產生董事會和監(jiān)事會成員。股東大會主要負責經濟合作社的運營：集體討論通過或修改本社相關章程；開會審議、表決經營計劃和投資決策，對一些違約違規(guī)的方案條例給予廢除；審議、批準收益分配方案；審議、批準董事會、監(jiān)事會成員的報酬方案及經營責任考核辦法；討論、決定其他重大事項。董事會則嚴格執(zhí)行大會決議，并接受監(jiān)事會和股東的監(jiān)督，主持股東大會的召開并匯報工作；規(guī)劃本社發(fā)展方案，擬定財務管理及決算等制度等。監(jiān)事會享有監(jiān)督職能，主要負責監(jiān)督股東執(zhí)行情況，并可以提議罷免不稱職成員等。這樣通過健全機構設置等加強資產管理，保證改革順利進行。

B縣人民商場是股份經營管理的一個典型案例。該人民商場最初建于1986年，地處縣城中心，共有商戶500家，曾為城鄉(xiāng)居民生活發(fā)揮過重要作用，但由于建設時間早，基礎設施和配套設施落后，多年來日益破落，交通不便，甚至存在安全隱患，于是2007年動工新建人民商場，共拆遷西大街58戶居民和舊大棚商戶128戶，拆遷信用社職工樓12家。2008年新人民商場股份有限公司建設成功，占地25畝，建筑面積約6.5萬平方米，投資1.86億元，共有注冊資金1600萬元，由村民個人自愿入股，其中X城郊村股民1000余人，占村民總數的80%。經過股份化改革后，除了門面房、沿街收入外，經濟合作社將1600萬元投入人民商場，進行資金的實際運行，每年能給股民帶來200萬左右的收入。2014年至2016年每人分紅由2013年的1200元增長到1500元，平均每股分紅6.12元，股民憑股民證得到分紅，股東按照所持股權進行分紅，但分紅應在年度審計的基礎上先提取20%公積金、公益金后進行。經濟股份合作社的年終財務決算和收益分配方案必須經股東代表大會討論通過，并報街道財政經管服務中心審核后執(zhí)行，保障集體經濟產權合理分配。

X城郊村歷經資產折股、股權設置、股民資格確定、股份量化及管理、收益分配及合作社運行管理等過程，將村集體經營性凈資產實行全額量化，全部收歸集體統一管理經營，以市場運行機制經營獲利，“資產變股權，農民當股東”，全體股民真正成為集體資產的主人，不僅有從事不同職業(yè)的勞動收入，還可以從經濟股份合作社的收益中獲取股權分紅，從產權收益上建立增收長效機制，實現集體資產的保值增值，切實維護了股民權益。同時，集體資產改革有效解決了集體資產的民主管理問題，一定程度上化解了收益分配的矛盾，實現了收益分配的股權化。

(二)新時期農村集體產權改革呈現的特征

自新中國成立后，國家探索了一套以民主化、法制化、制度化、規(guī)范化為核心的現代化發(fā)展模式，維護社會公平正義、保障農民切身合法利益成為現代化發(fā)展重要目標。新時期X城郊村致力于發(fā)展創(chuàng)新集體產權改革，總體上來看，主要特征表現為采取了“三年一調整”模式(股權定期調整模式)和僅涉及經營性資產的改革。

1.“三年一調整”模式。袁方成認為，除了地區(qū)經濟差異外，政府和學界最具共性的解釋是在于農民是否從改革中得到實惠。換言之，農民的切身利益和權利在農村社區(qū)建設過程中是否得到了保障和增進，[1]3“三年一調整”模式便注重了農民的切身利益考量。農村自古以來就是“熟人社會”，農民合作生產，具有相對穩(wěn)定的人際互動關系，彼此間具有相互認同的體系?！叭暌徽{整”是指股份三年內原則上實行靜態(tài)管理，確定后不作變動，如需調整，經股東大會或股東代表大會討論通過，從政策規(guī)定開始享受日(2013年12月1日)計算，對集體經營性凈資產全額量化，以股權形式明晰到人，按每年人口變動情況，三年內出生的孩子不能享受股份分紅，只能到三年期滿后調整，隨下一批一起享受該政策；如若是2013年12月1日出生的孩子，可隨第一批在2013年12月1日享受。為了保證農民的權利和利益，政策上便有規(guī)劃針對農民有相應的調整，這種管理模式最顯著的特征是動態(tài)管理與靜態(tài)管理的結合，既可以保證政策的不變，又可以隨時應對可能發(fā)生的各種問題，靈活高效地處理利益糾紛。

2.僅涉及經營性資產的改革。研究發(fā)現，在傳統農村涉及到經營性資產的并不多，更多的是非經營性資產，而有經營性資產的主要分布在各級城鎮(zhèn)城郊周邊，一部分村完成部分征地，處于農轉非過渡狀態(tài)。[12]X城郊村靠近縣城，土地面積較少，在縣城建設及城鎮(zhèn)化建設中，土地逐步被征用。從21世紀開始，X城郊村借助區(qū)位優(yōu)勢進行了新村建設與規(guī)劃，在推進農村社區(qū)建設過程中，投資建設沿街樓搞租賃經濟，經過幾年發(fā)展，X城郊村已經呈現出高度的城市化，農民已完全非農化，產業(yè)基本實現工商化，此時集體經濟不再涉及到土地因素，雖然在早期城鎮(zhèn)建設中已實現城市樓房化改造，但沒有明確的產權，所以不屬于經營性建設用地，因此集體產權改革主要是經營性資產改革。總之，經濟發(fā)展水平較高，村莊高度城鎮(zhèn)化，農民非農化，產業(yè)工商化，農民生活環(huán)境及生活方式已經和城市趨同，村莊經濟利益矛盾較少，凝聚力較強，是該村采取僅涉及經營性資產改革的重要因素。同時，社區(qū)建設向深層次推進必須實現村莊融合，這就需要實現政社分離，推動集體產權改革。

新時代X城郊村采取的“三年一調整”模式一定程度上打破了靜態(tài)管理的壁壘，既可以保證既有政策的不變，又可以隨時調整股民，保證農民的切身利益；僅涉及經營性資產的產權改革，這種高度發(fā)展的農村生活環(huán)境及生活方式已經趨同于城市，經濟利益沖突涉及的方面較少。因此，新時代農村集體產權改革呈現出良好的態(tài)勢，新的特征推動集體產權改革有效進行。

三、農村集體產權改革的不足及成因

學者鄧大才指出，財產權也是公民對抗政治權力的工具。但是必須看到產權的劃界、限權只是一種消極的保護，何況劃界、限權都是國家自己設定的，如果沒有其他的手段配合、沒有其他的保障機制，其效果可能非常有限，那么缺陷就不可避免。[11]74從權利角度看，公民所擁有的社會地位與產權有著重大聯系。在集體產權改革過程中，應注重保障農民的基本權利與利益。隨著改革的進行，經濟矛盾和社會問題愈加凸顯，尤其是市場風險、股民分紅風險，以及管理服務難以有效落實等問題層生，改革之路任重而道遠。

(一)當前農村集體產權改革存在的缺陷

隨著農村集體產權改革成為經濟基礎的建設發(fā)展需要，對我國基層農村社區(qū)的治理產生重要影響，研究發(fā)現改革存在很多不足，表現在政經分開及探索中的市場風險、集體增收和股民分紅引發(fā)的風險、具體管理與服務難以有效落實等。

1.治理結構——政社分開及探索中的市場風險。亨廷頓指出：“一個正在進行現代化的制度還必須具有將現代化造就的社會勢力吸收進該體制中來的能力”。[13]從目前來看，城郊村的上轄社區(qū)在政經分開的探索過程中還存在政經關系不清、干部職能交叉，以及在政經分離的實踐探索中存在市場風險等問題。首先，村莊政經關系依然糾結不清，僅僅是從形式上實現政治與經濟組織分開，各集體經濟組織也僅是從形式上成立了市場化的股東大會和監(jiān)事會等機構，集體經濟組織的實際運行，還是靠之前的村兩委成員，依然是黨組織管理集體經濟組織，兩組織在功能和人員配置上仍然存在職能交叉、人員兼任，“兩塊牌子、一套班子”，“換湯不換藥”。因此，本質上并沒有實現集體經濟與村務管理的分離，并未實現集體經濟組織的獨立運行，實則作用也不大。其次，從市場運營角度看，集體經濟股份合作社雖經工商局注冊，原則上應流入市場遵循市場運行機制，受市場監(jiān)管，依法納稅，自負盈虧，但事實上并沒有完全按照市場機制運行，沒有流入市場，也無法承擔流入市場所帶來的風險。與我國南方一些擁有村企的村莊不同，他們可以融入市場實現良好運營，但基于B縣農村現狀，X城郊村村書記明確提到，“這邊沒有村企，靠的是之前舊村改造積累下的資金以及一些沿街樓，就是租賃和那點兒現金分紅，說是融入市場，老百姓不敢去拿這些錢去投，我是董事長拿了去投資，賺錢了還好說，一旦賠了老百姓就有怨言，這一千多萬是老百姓的啊?！笨梢钥闯?，一方面，大多數村集體經濟組織缺少自己的企業(yè)，靠舊村改造積累下的資金一旦用盡就缺少了流入市場的重要資本；另一方面，股民擔心自己的經濟利益受損，不愿承擔市場運營下的虧損，共擔市場風險。同時，由于各地實際情況不同，國家在推進集體產權改革時，針對易引發(fā)的市場風險只是出臺相關指導意見，很難由國家出臺統一標準。

2.經濟發(fā)展——集體增收及股民分紅易引發(fā)風險。新一輪的農村產權改革是以增加農民的財產收入為目標，使農村集體產權的經濟效率能夠以市場化方式顯現。[8]53因此，通過成立股份合作社等產權改革方式，實現股民入股分紅，將農民從第一產業(yè)的勞動中解放出來，逐漸實現向第二三產業(yè)轉移，實現村莊集體經濟的多渠道增收。村民集體入股分紅雖然促進集體增收，但也存在潛在的經濟風險。首先，股民分紅容易導致不公平問題。人類天生具有不滿足的本性，這使部分思想不端、貪圖便宜的股民，在絕對不允許自己利益受損的前提下尋找機會占有他人經濟分紅。調研中，X城郊村村書記講到，“股民分紅也有風險，有的股民想多拿點錢，不想讓其他人拿多了，就舉報他人，有的直接說，有的還匿名寫信?！币虼耍械墓煞菰诮洕鬓D過程中易出現減少或缺失，股民分紅過程中出現的不公平問題，很容易造成股民和股東之間的矛盾糾紛和不信任。其次，X城郊村的資源亂占亂用現象嚴重, 使得集體資源難回收、難利用。在集體增收的過程中，一些集體用地沒有得到很好的利用, 空置或者變賣缺乏法律法規(guī)依據, 使得集體資源浪費, 難以為村集體增收提供支撐。另外，X城郊村的這些集體組織資金一旦自由流入市場，被市場侵占，就帶來了市場運營的風險，市場自身的約束力和風險性導致股民缺失了增收的渠道，這些風險易使股民的權益受損。同時, 受資金匱乏的影響, 村級干部和股民積極性不高, 集資發(fā)展集體經濟很難，潛在的經濟風險使集體組織的經濟發(fā)展受到遏制和打擊。

3.村莊管理——具體管理與服務難以有效落實。在“政社分開”的理念下，政府要承擔社會管理和公共服務的宏觀決策和監(jiān)督職能，[14]但是現實的基層地方政府并未能有效落實。近些年來，X城郊村集體經濟組織與黨組織、自治組織同為一班人馬，導致了農村貪污腐敗、效率低下、經濟監(jiān)管不力、公共財物浪費嚴重等問題，村莊管理存在詬病。隨著集體產權改革，社區(qū)各村原有的村莊管理失去了相應的經濟基礎，各經濟合作社不再承擔社區(qū)治理的費用，導致基層治理具體的管理與服務難以有效落實。首先，雖然原有村莊管理原則上是上提至社區(qū)層面，也有社區(qū)兩委成員分管各村事務，但實際上各村的日常管理和治理還是依靠各村支部書記。如支部書記依然兼任股份經濟合作社的董事長，集體經濟組織的經濟運營、股民分紅等還是由支部書記管理。X城郊村的書記表示，“調解員是兼職人員，若完成不好依舊需要村支部書記去解決。真正到了調節(jié)的時候，他們調解不了，還是要主職干部調解。他們沒有這份責任，不往心里去”。其次，雖然國家向農民提供的管理與公共服務下派到社區(qū)，通過政府補貼、中心村投入、聯合幫扶等形式加以使用，但無法切實解決地方服務問題。B縣在集體產權改革中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨支部下派機關干部，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠農資金等41項管理服務延伸到社區(qū)，配套社區(qū)衛(wèi)生室、幼兒園、幸福院等平臺，即使形成了較為體系化的管理格局，但實際上作用力有限。調研發(fā)現，41項服務形式上雖有，但是具體能夠提供什么樣的管理和服務依舊是很難具體落實，僅僅是形式上的存在。在集體產權改革的變革過程中，不斷出現與實際不相適應的地方，村莊管理仍未能落實具體的管理與服務。

(二)農村集體產權改革缺陷的原因分析

針對以上問題進行深度分析，發(fā)現主要是由于市場本身存在的約束與風險、缺乏完備的風險共擔機制以及缺乏完備的管理與服務運行機制等原因所導致。

1.市場本身存在的約束與風險。市場化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化決定改革的緊迫性。[15]新型社區(qū)治理單元打破原有的封閉和排外體制，轉變?yōu)榧w經濟體制與公共服務機制相互分離、各自獨立。在多元化時代，各種主體、處事方式并存，倡導共建共治共享的大格局。十九大報告提出要推動社會治理重心向基層下移，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。雖然市場機制對經濟的調節(jié)基本上是有效的、平穩(wěn)的，但是市場本身存在約束力和局限性，譬如市場不能有效調節(jié)產生外溢因素的活動，并且不能充分地提供公共商品等。因此，值得注意的是，市場機制的約束以及本身的風險性使得集體產權改革未能有效發(fā)展。市場經濟的發(fā)展越來越壯大，那么農村的集體經濟在發(fā)展過程中便存在難以避免的潛在威脅和挑戰(zhàn)，等真正都被激發(fā)出來的時候，農民自身權益受損的同時集體經濟也面臨著虧損的風險。

2.缺乏完備有效的風險共擔機制。農村集體產權改革演進過程是政府與農戶之間的博弈。博弈主體對風險的態(tài)度是中性的，各方的決策都是基于理性預期做出的。[6]47股份在流轉過程中很容易出現缺失或者減少的情況，導致股民得到的收入不均或者與自身應得的份額不匹配，深入分析可以發(fā)現，這是由于沒有完備的風險共擔機制導致的。經濟學家舒彼特曾指出，盡管所有的投資都有風險，但是它實際上是一種鼓勵創(chuàng)新的機制，可以加速高技術成果的商品化。X城郊村在集體產權改革中，農民本身有意愿入股，通過入股可以得到相應的股民分紅，當經濟效益好的時候，村集體經濟收入也會持續(xù)增加，但是這種入股都是村民自身意愿的表達行為，并沒有制定相應的具有針對性的風險共擔機制，如果在集體增收和入股分紅的過程中出現了資產缺失或減少的情況，損失的便是股民的利益。調研中，X城郊村村書記講到，“入不入股都是老百姓自己決定，有的想入，有的不想入，不想入是因為他們怕有虧損，而且還不成熟，也沒有風險共擔機制?！贝迕癖旧砭蜎]有資本可言，都是為了得到微薄收入作為生活開支，因此，如果沒有完備的風險共擔機制，極易引來村民不滿情緒，造成一定的矛盾沖突和利益糾紛。

3.缺乏完備有效的管理與服務運行機制。我國農村集體產權管理與服務運行還比較滯后甚至缺乏，現行有效的運行機制數量較少，管理與服務運行標準主要集中在農村土地地籍調查、數據庫建設以及土地確權部分環(huán)節(jié)，并沒有覆蓋到農村資金、資產、資源管理與交易的整個環(huán)節(jié)，如農村集體經濟組織成員資格界定、資產的清查評估界定登記、資產折股量化、資產的經營與管理、資產收益分配與審計監(jiān)督、產權流轉交易市場的建設與管理、服務要求、服務保障、服務評價等環(huán)節(jié)均沒有制定相應的標準。X城郊村在農村集體產權管理與服務過程中，政府職能、集體經濟組織的服務和社會管理職能相互混淆，這塊工作村莊行政干預過多，農業(yè)集體經濟組織的管理和服務意識較為淡薄。另外，應按照集體經濟相關法律和市場原則運行的，實則并未如此。與此同時，村書記表示，“目前相關的管理服務工作還處于摸索階段，經費投入也不足，管理與服務的長效運行與保障機制尚待健全，也沒有設置合適的風險共擔機制，還不能滿足改革發(fā)展的一些需要”。當前正處在農村集體產權改革的風口浪尖，農村集體產權的管理與服務工作相應的法律法規(guī)、政策制度還不健全，部分政策正處在制定或修訂階段，而且各地農村集體產權改革的模式并不盡相同，給農村集體產權改革過程中提供完備有效的管理與服務運行機制工作帶來了一定難度。

總而言之，X城郊村的農村集體產權改革面臨著一定程度上的改革困難和挑戰(zhàn)，雖然通過改革使得“資產變股權，農民當股東”，明確資產份額，固化成員利益，規(guī)范集體資產收益分配，有益于解除農民戶籍遷移的后顧之憂，推進城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設，但是現階段只是實現了政經組織的形式分離，也未完全按照市場機制運營，無法承擔市場風險。在既有改革基礎上，需要逐步深化集體產權改革向內在改革推進，不斷創(chuàng)新治理結構，探索新的適應時代發(fā)展需要的基層治理和社會治理方式。

四、新時代城郊地區(qū)的農村集體產權改革推進策略

黨的十八屆五中全會再次明確了2020年全面實現小康社會的戰(zhàn)略目標，這無疑是國家和基層社會治理現代化的必然命題，需要給予高度重視和認真對待。[16]新時代城郊地區(qū)的農村集體產權改革，要切實保障居民切身利益，實現現代化社區(qū)治理體系。從農村既有的現實來看，重點破解農村集體產權改革中面臨的各種問題缺陷，需要著重從以下幾個方面做起。

(一)真正在政社分開中建立獨立運行的集體經濟組織

我國基層農村治理體制中，村級黨組織、村委會與村集體經濟組織三駕馬車并行運轉并不相悖，雖然之前的自治組織與集體經濟組織并未分開，但是當前社區(qū)治理主體之間存在沖突，集體經濟組織與社區(qū)自治組織關系混亂，因此需要綜合平衡各種社區(qū)治理主體之間的關系、權力及權益關系。首先，在農村治理中的“政經分離”要有明確的成員身份的界定，在人員身份和成員邊界確定的基礎上，產生獨立的集體經濟組織來管理村莊的經濟，以此保證村集體經濟組織與黨支部、村委會在人事上的相對獨立。其次，要理清兩者之間組織的關系和人員配置，避免兩塊牌子一個班子及職能交叉等問題。在集體經濟組織方面，在建立股份合作社的基礎上建立董事會，并選舉產生董事長，理事長應由集體經濟組織成員共同選舉產生，且被選出的理事長有進入社區(qū)參與關于自身集體經濟組織事務治理的權力，只要涉及村里的集體經濟事務都應歸到集體經濟組織來管理，集體經濟組織和社區(qū)組織兩者應該相互獨立，其成員應該理順各自的關系，明確各自的分工、各司其職、和諧共處，即相當于兩個組織共同致力于村莊的發(fā)展，社區(qū)自治組織要尊重集體經濟組織的獨立分類經營管理權力，保持其既能夠獨立運行又能夠與社區(qū)自治組織相互合作、相互制約，集體經濟組織應獨立負責經濟發(fā)展推動整個社區(qū)的建設。

(二)以新集體經濟組織為基礎實現經濟分類經營和市場風險共擔機制

產權作為經濟權力的一種，是維護公民切身利益的重要保障，在獨立的農村集體經濟組織的經濟管理中，一方面要確保產權的分類經營。對于經營性資產進行股份化改革，按照股份合作社的運行模式與市場接軌，自負盈虧、共擔市場風險，這就要求在營利的基礎上健全風險共擔機制；對于土地等資源性資產來說，由集體統一管理經營，或者通過承包流轉等方式，進行委托經營，或實現多種要素重新配置優(yōu)化，形成新的經營方式；對于公益性資產來說，將小廣場、道路、橋梁、辦公場所等進行集體統一管理經營，發(fā)揮其提供公共服務的功能。從現實來看，大部分村莊集體經濟若只靠村莊固有資產由經濟合作社來管理而不向市場化方向發(fā)展將遠遠不夠，村民側重于從集體資產中得到利益，否則集體資產的管理與否和之前并無區(qū)別，但是當投入市場時，如若虧損損害的是股民利益。因此，要激活集體經濟各要素來增加村民收入進入市場，另一方面就是要建立明確的風險共擔責任機制。制度的運行極易引發(fā)市場失序。[17]集體組織資金運作的本質就是要形成“風險共擔、利益共享”的利益聯結機制，建立以集體經濟組織為基礎的市場風險共擔機制的具體做法是：首先，市場化過程中必須明確市場參與主體，完善市場參與主體的共擔機制。在政經分開后，形成“集體經濟”和“社區(qū)公共事務”結合的雙軌運行治理機制，一方面，外來人口進入農村，只享有公共管理與服務的權力和義務，另一方面，集體經濟組織納入市場化，成員參與市場經濟的運營管理，如若市場運營過程中出現風險，全體組織成員有承擔市場風險的義務，就要共同承擔資金受損的補缺。其次，基層政府應盡量減少對集體經濟組織的干預，同時更要與集體組織共同分擔風險。這就要求對借機貪污受賄的官員進行嚴格把控，構建完備有效的監(jiān)督細則，站在公平公正的立場上解決問題。再次，拓寬完善風險共擔、利益共享聯結機制的思路，引導不同主體分層發(fā)展、分類發(fā)展和互惠互贏、風險共擔。通過引導不同主體之間增進利益聯結，層次傳遞和放大帶動效應，促進薄弱環(huán)節(jié)治理，把集體經濟組織的“蛋糕”做大、做實，防止資產的無故流失和減少，切實維護股民利益。

(三)正確處理國家、農村集體、居民的關系，切實保障居民切身利益

周其仁指出，只有通過保護有效產權來謀求其自身利益時，才有可能出現一個對雙方互利的結果。[18]各地政策都反復強調要保障農民利益，但在實際操作中，不少地方農民的合理意愿和訴求很難得到重視、尊重和保障。[1]10因此，針對城郊地區(qū)而言，在優(yōu)化農村集體產權結構中正確處理國家、農村集體和居民之間的關系，保障居民切身利益是農村集體產權改革有效推進的關鍵所在。首先，正確處理國家與農村集體的關系。經過產權改革后，農村集體經濟產權歸屬明確，農村集體經濟組織具有獨立的地位以及明確的成員邊界，受到法律的有效保護。國家及各級政府不能以變相理由侵占農村集體經濟，不得侵犯集體經濟成員的經濟權利與利益。國家應不斷完善對農村集體產權的法律保護機制，規(guī)范集體經濟組織的運行方式，創(chuàng)造良好的政策及制度環(huán)境，使新時代農村集體產權在推動農村經濟轉型升級、保障農民財產權利、推動鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮其應有作用。其次，正確處理集體與居民之間的關系。農村集體產權改革的重要的目的之一是改變過去“人人有份，看得見卻摸不著”的集體經濟占有狀態(tài)，讓集體經濟組織成員對集體經濟“看得見摸得著”。同時，通過分類經營的方式，充分發(fā)揮農村各種集體經濟的優(yōu)勢及特長，實現不同要素之間的結合與優(yōu)化配置，使各種集體經濟的效能得以最大程度發(fā)揮，切實適應新時代新階段新特征，保障集體經濟成員經濟利益最大化，也能夠破解開放流動社會中流動成員的權利保障問題。在政經不分的情況下，一旦村民長期外流或身份發(fā)生變化，村民的集體經濟權益將受到重要影響；與此同時，基于產權邊界的模糊性，外來居民也很難真正融入本地社區(qū)。通過產權改革，既明確集體的屬性，也有利于從制度上破除鄉(xiāng)村內在束縛外部排斥的狀態(tài)。農村集體經濟組織是由具有明確成員權的居民組成，其權利受到法律保護，集體經濟組織與成員之間具有明確的權利義務關系，聯系紐帶是經濟利益，成員享受的經濟權益不會因后續(xù)居住地區(qū)、身份的變化而變化，基于特殊情況是否繼續(xù)享受經濟權益由全體經濟組織成員來決定。與此同時，經過產權改革后，空間意義上的村莊既是由不同身份居民組成的新農村集體也是社區(qū)居民的社會生活組織，聯系紐帶是公共生活、管理服務需求。

(四)在農村集體產權改革中構建現代社區(qū)治理體系

如上所述，從組織角度來說，集體產權改革后的村莊是由不同身份居民組成的社會組織；從空間來看，它是居民生活居住單元。在日益開放流動的社會中，鄉(xiāng)村社會成員身份復雜，各種管理與需求增多。早在2006年國家就提出了農村社區(qū)建設，注重強化農村管理與服務能力建設，以適應逐步變化的鄉(xiāng)村社會發(fā)展新要求。隨著農村集體產權改革逐步向深層次推進，必須解決好鄉(xiāng)村社會管理與服務問題，構建現代社區(qū)治理體系勢在必行。就現實來看，城郊地區(qū)靠近城市，廣大農民從業(yè)方式日趨非農化，生活方式日趨城市化，應著力構建城鄉(xiāng)一體型農村新型社區(qū)，借鑒城市社區(qū)治理模式進行管理。將多個村莊合并為一個社區(qū)，將原有村莊的自我管理和服務功能上提到社區(qū)層面，同時通過機構下沉、人員下派的形式將上級的公共管理與公共服務下沉社區(qū)，構建社區(qū)服務中心，通過加強硬軟件設施建設，為生活在社區(qū)內的居民提供各項基本公共服務。同時，在社區(qū)層面選舉產生社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織，在黨組織領導下，由社區(qū)自治組織統轄社區(qū)各項自治工作。另外，充分培育社區(qū)內部各類民間組織，積極引導其參與社區(qū)各項事務治理，在黨的領導下，借助社區(qū)平臺將政府、社會、社區(qū)、市場、居民等多元主體緊密聯系起來，“實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”，最終形成共建共治共享的社區(qū)治理格局。

總之，新時代城郊地區(qū)的農村集體產權改革是一個系統工程，它不僅涉及到集體經濟改革，還涉及到社會治理創(chuàng)新，維護居民的經濟權利、政治權利、社會權利及其他合法權利權益是其重要內容。當然，集體產權改革實踐中存在諸多問題，需要通過實踐探索來解決，其改革績效還需要在實踐創(chuàng)新中得以展現。