肖建飛 孫志敏

（1新疆大學 法學院 新疆 烏魯木齊 830047；2青島流亭機場 海關(guān)風險管理科 山東 青島 266108）

宗教工作本質(zhì)是“群眾工作”，“提高宗教工作法治化水平”是當前我國宗教工作的重要內(nèi)容。①*本文系2017年度國家社會科學基金項目“宗教極端主義懲治與防范研究”（17BZJ051）的階段性成果在2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議與2016年4月全國宗教工作會議上，習近平同志都強調(diào)，要“提高宗教工作法治化水平”。參見《習近平在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上強調(diào)鞏固發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，為實現(xiàn)中國夢提供廣泛力量支持》，《人民日報》，2015年5月21日；《習近平在全國宗教工作會議上強調(diào)發(fā)展中國特色社會主義宗教理論，全面提高新形勢下宗教工作水平》，《人民日報》，2016年4月24日。在新疆，宗教工作的重要性更為突出，宗教事務立法與執(zhí)法狀況直接影響到民族團結(jié)、宗教和諧與社會穩(wěn)定。為落實“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的宗教工作原則②2014年5月在第二次中央新疆工作座談會上，習近平總書記指出上述處理宗教問題的基本原則。，立法機關(guān)需為此提供明確的法律依據(jù)。新疆地方立法工作的重要成果之一是《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》（以下簡稱“《新疆宗教事務條例》”），該條例增加了宗教活動一章，并針對非法宗教活動完善與細化了法律責任?！缎陆S吾爾自治區(qū)去極端化條例》（以下簡稱“《新疆去極端化條例》”）進一步明確了宗教極端主義活動的行為表現(xiàn)，與《新疆宗教事務條例》保持了立法連貫性。《新疆宗教事務條例》將宗教活動單設一章并完善責任條款的立法體例，為國務院《宗教事務條例》的修訂提供了地方立法經(jīng)驗。

一、立法改進：行為規(guī)則與法律責任的對應性

作為上位法與一般法，原國務院《宗教事務條例》于2004年7月7日通過，2005年3月1日起施行，共7章48條③《宗教事務條例》已經(jīng)于2017年6月14日通過了修正案，并于2018年2月1日開始正式實施，本文第三部分對之詳述。；作為舊法，《新疆宗教事務管理條例》于1994年7月16日通過，1994年10月1日起施行，該法無章節(jié)設置，共33條；作為特別法與新法，《新疆宗教事務條例》于2014年11月28日通過，2015年1月1日起施行，共8章66條。與原國務院《宗教事務條例》《新疆宗教事務管理條例》相比，《新疆宗教事務條例》在結(jié)構(gòu)體例與內(nèi)容設計方面均有明顯差異。就《新疆宗教事務條例》的修訂幅度、立法創(chuàng)新性問題，筆者根據(jù)該法的章節(jié)體例設置逐一分析。

（一）在上位法結(jié)構(gòu)體例基礎上的有限修訂

在總則部分，《新疆宗教事務條例》將《憲法》、國務院《宗教事務條例》及相關(guān)法律等上位法作為立法依據(jù)?？倓t部分的顯著變化如下：第一，與原國務院《宗教事務條例》的立法目的與法律原則相一致，同時《新疆宗教事務條例》強調(diào)，新疆宗教事務堅持“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的工作原則；第二，首次在立法層面上將“自覺抵制宗教極端和非法宗教活動”，禁止傳播“宗教極端思想”作為社會責任，對此任何組織或者個人都需要謹守遵行；第三，除了強調(diào)保障公民宗教信仰自由，以及信教公民正常宗教需求之外，該法首次將“依法制止非法宗教活動，打擊宗教極端犯罪，有效治理宗教極端行為干預公民正常生活”，作為新疆各級人民政府的職責；第四，不僅明確了縣級以上人民政府宗教事務部門的職權(quán)職責，還補充了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦以及村（居）委會的管理服務職責。上述立法目的與法律原則被上位法認可，《刑法修正案》（九）（2015年8月29日通過，2015年11月1日起正式施行，以下簡稱“《修九》”）和《反恐怖主義法》（2015年12月27日通過，2016年1月1日起正式施行，以下簡稱“《反恐法》”）在立法語言上更為精確，這兩部法律均使用“極端主義活動”“極端主義犯罪”替代“宗教極端活動”“宗教極端犯罪”，使用“利用極端主義破壞法律實施”替代“宗教極端行為干預公民正常生活”。

在宗教團體一章，《新疆宗教事務條例》無權(quán)規(guī)定全國性宗教團體職責事項，例如選派和接收留學人員、組織朝覲、設立宗教院校程序和條件等，故在宗教團體設立、變更、注銷登記事項上，《新疆宗教事務條例》準用國務院《社會團體登記管理條例》的有關(guān)規(guī)定，同時將縣級以上人民政府宗教事務部門“審查同意”作為前置性條件。與上位法、舊法相比，《新疆宗教事務條例》在宗教團體一章中，獨特的立法設計是從應為和禁為兩個角度為宗教團體設置行為規(guī)則：一方面，明確宗教團體的行為規(guī)范，除了“團結(jié)、教育信教公民愛國守法，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會和諧穩(wěn)定”外，突出強調(diào)宗教團體有“遏制宗教極端、制止非法宗教活動”的應為性義務；另一方面，明確開辦經(jīng)文學校、經(jīng)文班（點）需經(jīng)過兩級審核審批程序，即先經(jīng)州、市（地）人民政府宗教事務部門審核，再報送至自治區(qū)人民政府宗教事務部門批準，其他任何組織或者個人不得擅自開辦經(jīng)文學校、經(jīng)文班（點）等。此外，宗教團體應遵守國家和自治區(qū)有關(guān)法律、法規(guī)，不得擅自認定、委派、指定、聘任或者撤換宗教教職人員。

在宗教活動場所一章，《新疆宗教事務條例》準用原國務院《宗教事務條例》關(guān)于設立宗教活動場所的程序與條件，宗教活動場所的設立、合并、分立、終止或者變更需依法登記，宗教活動場所應實行民主管理，接受相關(guān)部門監(jiān)督、檢查。與上位法、舊法相比，《新疆宗教事務條例》在宗教團體一章中，有如下補充性規(guī)定：第一，明確了宗教活動場所重建、擴建、改建、維修（整體維修與局部維修）的審批程序；第二，增加宗教活動場所管理組織的應為性職責，即宗教活動場所應堅持“一反兩講”（反暴力、講法治、講秩序）工作要求；第三，增加宗教活動場所的禁為性規(guī)定，即禁止宣揚民族分裂、暴力恐怖和宗教極端思想，禁止播放非法音視頻。

在宗教教職人員一章，《新疆宗教事務條例》準用原國務院《宗教事務條例》宗教教職人員認定、入職、離職程序以及宗教教職人員的職責要求。與上位法、舊法相比，《新疆宗教事務條例》在宗教教職人員一章中，增加了如下內(nèi)容：第一，列舉了違規(guī)選任教職人員的六種行為表現(xiàn)；第二，明確異地聘任宗教教職人員的同意、審批、備案程序；第三，教職人員帶培宗教學徒的審批程序，即宗教團體申請，經(jīng)鄉(xiāng)一級政府同意，報縣級人民政府宗教事務部門批準；第四，宗教教職人員應為性義務，即宗教活動場所出現(xiàn)宣揚分裂國家、民族仇恨和民族歧視、恐怖活動、極端主義活動等違法犯罪行為，應予制止并向有關(guān)機構(gòu)報告；第五，宗教教職人員的禁為性義務，其本人不得歧視、排擠、侮辱不信教、不參加宗教活動的公民，亦不得煽動信教公民實施上述行為。

原國務院《宗教事務條例》將宗教財產(chǎn)設為第五章，《新疆宗教事務條例》將其設置為第六章?？紤]到部分宗教活動場所財產(chǎn)數(shù)額巨大，經(jīng)營活動廣泛，原國務院《宗教事務條例》對于宗教財產(chǎn)設置了8個條文，包括宗教團體、宗教活動場所合法宗教財產(chǎn)受法律保護，房屋和土地權(quán)屬登記及禁止投資，財務、會計管理，接受境外捐贈要求，財務支出適度公開，財產(chǎn)征收的補償與重建等內(nèi)容。宗教財產(chǎn)負有宗教性、公用性、公益性使命，故對其需予以特別保護。[1]因2018年前我國未設立宗教法人制度，宗教活動場所的民事法律主體資格不明確，宗教財產(chǎn)的法律保護不充分。[2]宗教活動場所財務管理一度混亂，尤以佛教寺廟為甚，這一狀況備受質(zhì)疑。[3]

《新疆宗教事務條例》放棄了《新疆宗教事務管理條例》中關(guān)于宗教活動場所財產(chǎn)、收入應民主管理和使用，其他組織和個人不得占有或者無償調(diào)用等立法表達；該法對宗教團體或者宗教活動場所的房屋、構(gòu)筑物征收的補償與重建規(guī)定，與原國務院《宗教事務條例》相一致。在內(nèi)容方面不同的條文設計表現(xiàn)在，第一，更為強調(diào)財務收支公開，要求宗教團體、宗教活動場所應當定期向信教公民公布財務收支和接受社會捐贈的使用情況，并接受信教公民的監(jiān)督。第二，就以宗教活動場所為主要游覽內(nèi)容的旅游景區(qū)規(guī)劃、建設和制定、調(diào)整門票價格問題，要求征求宗教事務部門意見，收益需用于宗教活動場所建設、維修以及文物保護。

（二）結(jié)構(gòu)體例相對上位法的重大修訂

“宗教活動”一章是《新疆宗教事務條例》的獨創(chuàng)，具體表現(xiàn)為：第一，對原國務院《宗教事務條例》有關(guān)宗教出版物、組織朝覲（第二章“宗教團體”第七條）、集體性宗教活動、組織大型宗教活動（第三章“宗教活動場所”第十二條、第二十二條）、接受境外捐贈（第五章“宗教財產(chǎn)”第三十五條）的相關(guān)規(guī)定，予以進一步細化。第二，新設了大量義務性規(guī)則，其中既包括應為性規(guī)則，也包括禁為性規(guī)則，且以禁為性規(guī)則為主，例如明確宗教出版物和音像制品出版發(fā)行的形式條件（審核后準?。┡c實質(zhì)條件（內(nèi)容要求）；禁止接受境外附條件贈與；禁止未成年人參加宗教活動；禁止任何組織或者個人實施宗教極端主義活動；禁止制作、復制、傳播或收聽、收看、存儲、持有非法宗教宣傳品。

《新疆宗教事務管理條例》法律責任條款稀少（第三十一至三十三條，僅有3條內(nèi)容），宗教事務部門處罰權(quán)限于警告、責令停止違法活動；同時，解除宗教職務，注銷、取締宗教團體登記的處罰規(guī)定明顯滯后。按照原國務院《宗教事務條例》的規(guī)定，宗教教職人員由宗教團體認定和聘任，宗教事務部門僅負責備案；宗教團體登記，依照《社會團體登記管理條例》的相關(guān)規(guī)定辦理。10余年來，對《新疆宗教事務管理條例》立法缺陷的分析屢見之于公開發(fā)表的文獻。多位研究者指出，宗教事務立法缺乏懲治措施，不僅缺乏責任條款和制裁依據(jù)，執(zhí)法體制也尚未理順。[4]

原國務院《宗教事務條例》第六章“法律責任”包括第三十八至四十六條，共9個條文，但其中第三十八條是關(guān)于公職人員職務犯罪的規(guī)定，第四十六條是對宗教事務部門行政處罰不服申請復議或提起訴訟的規(guī)定；以宗教事務部門為主要的執(zhí)法主體，就宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員的違法行為，規(guī)定相關(guān)處罰的條款僅有7條；處罰措施包括責令改正、責令停止活動、沒收違法所得、并處違法所得1～3倍的罰款；以及取締擅自設立的宗教活動場所和宗教院校，建議有關(guān)宗教團體取消宗教教職人員資格。

與原國務院《宗教事務條例》相比，《新疆宗教事務條例》新增條文18條，其中法律責任部分新增10條，新增責任條款與宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教活動、宗教財產(chǎn)等前五章的行為規(guī)則相呼應?！缎陆诮淌聞諚l例》確定了以行政責任為主體，以民事責任為補充，以刑事責任為保障的責任體系。（見表1）上述責任條款既是對舊法《新疆宗教事務管理條例》責任體系的完善，也是對上位法原國務院《宗教事務條例》責任體系的細化。

二、已決問題：針對非法宗教活動初步構(gòu)建起責任體系

依法治理非法宗教活動、遏制宗教極端思想滲透是保障公民宗教信仰自由，保護正常宗教活動的前提條件，故完善法律責任體系成為宗教事務立法需要解決的首要問題?！缎陆诮淌聞諚l例》以宗教事務部門為主要執(zhí)法主體，并通過準用上位法和后續(xù)跟進地方立法的方式，初步構(gòu)建起行政、民事、刑事責任與社會責任的銜接體系。

（一）行政責任：以宗教事務部門為主的執(zhí)法權(quán)限

《新疆宗教事務條例》確立的執(zhí)法機關(guān)以宗教事務部門為主，以公安機關(guān)、登記主管部門為輔，其他行政執(zhí)法部門為補充。針對非法宗教活動，上述機關(guān)依據(jù)各自的職能行使處罰權(quán)。

《新疆宗教事務條例》“法律責任”一章共有20個條文，除了第五十五條、六十一條、六十二條、六十三條、六十四條以外，有15個條文確定執(zhí)法主體是宗教事務部門，針對部分違法行為，宗教事務部門需與其他機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。第一，就如下4類違法行為，即擅自開設經(jīng)文班點或?qū)χ峁椭?、服務（第四十七條），無資質(zhì)或被解職人員進行宗教教務活動（第五十二條），宗教教職人員違背職責（第五十四條），其他個人或組織在宗教場所外進行集體性宗教活動（第五十六條），縣級以上人民政府宗教事務部門為單一執(zhí)法機關(guān)。第二，就如下5類違法行為，即干涉公民信仰自由、信仰歧視、制造不同信仰群體和公民間的矛盾和紛爭（第四十五條），損害宗教團體、宗教場所、教職人員和信教公民的合法權(quán)益（第四十六條），在宗教活動場所傳播民族分裂、暴力恐怖和宗教極端思想，播放非法講經(jīng)的音頻、視頻（第五十一條），組織、引誘、強迫未成年人參加宗教活動（第五十九條），宣揚宗教極端思想，參與宗教極端活動，利用極端主義干涉正常社會生產(chǎn)生活，強制他人穿戴宣揚宗教極端主義的服飾、標志、標識（第六十條），縣級以上人民政府宗教事務部門是執(zhí)法機關(guān)之一；有違反治安管理行為的，由公安機關(guān)予以治安處罰。第三，就如下4類違法行為，即擅自聘任或者撤換宗教教職人員（第四十八條），非法選任教職人員（第五十三條），宗教團體、寺觀教堂未經(jīng)批準跨行政區(qū)舉行宗教活動，以及在宗教場所外舉行宗教活動或非法組織朝覲（第五十七條），接受境外組織或者個人附條件的宗教捐資捐助（第五十八條），縣級以上人民政府宗教事務部門會同登記管理機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。第四，就如下2類違法行為，即擅自設立宗教活動場所（第四十九條），擅自重建、擴建、改建，以及擅自維修宗教場所（第五十條），由縣級以上人民政府宗教事務部門依法予以取締或責令停工、限期整改；有違建房屋、構(gòu)筑物或者違反用地管理規(guī)定的行為，由住房城鄉(xiāng)建設、土地等部門依法處理。

表1 三部立法的結(jié)構(gòu)體例和具體內(nèi)容的比較

縣級以上人民政府宗教事務部門可采取的行政處罰措施包括，責令改正或停止違法行為、予以取締、沒收違法所得、罰款。需要解釋的是，《新疆宗教事務條例》不僅賦予宗教事務部門倍比罰款權(quán)（并處違法所得1～3倍的罰款），還針對宗教極端主義活動（第六十條），賦予宗教事務部門限額罰款權(quán)（并處3 000～5 000元罰款）。此外，宗教事務部門對于如下三種情況可提出撤銷建議：第一，建議宗教團體撤換違背職責的宗教教職人員；第二，建議登記管理機關(guān)撤換宗教團體主管；第三，建議登記管理機關(guān)撤銷宗教團體或宗教活動場所。

《新疆宗教事務條例》中有5個條文確定行政執(zhí)法機關(guān)是宗教事務部門之外的其他行政機關(guān)，具體如下：第一，第五十五條規(guī)定，集體性宗教活動或個人宗教活動影響公共秩序和社會生活，由所在地有關(guān)管理部門勸阻、取締；對勸阻無效且違反治安管理的，由公安機關(guān)給予治安處罰。第二，第六十一條規(guī)定，編輯、制作、復制、運送、銷售、散發(fā)、傳播和張貼非法宗教宣傳物的，由縣級以上人民政府出版行政主管部門責令停止違法行為，沒收非法物品，并處3 000～20 000元的罰款；違反治安管理的，由公安機關(guān)給予治安處罰。第三，第六十二條規(guī)定，利用數(shù)字出版、互聯(lián)網(wǎng)、移動電話、移動存儲介質(zhì)等制作、復制和傳播，收聽、收看、存儲、持有非法出版、非法編印或者非法入境的宗教出版物、宗教宣傳品的，由人民政府有關(guān)部門責令停止違法行為，沒收相關(guān)設備，取締相關(guān)網(wǎng)站，沒收違法所得，并處5 000～30 000罰款。第四，第六十三條規(guī)定，國家公職人員在宗教事務工作中有職務違法的，由其主管部門或者行政監(jiān)察機關(guān)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任。第五，第六十四條規(guī)定，違反本條例規(guī)定的其他行為，由公安機關(guān)處于治安處罰或由司法機關(guān)追究刑事責任。但該條文無具體行為表述，是典型的彈性條款，目的在于增加《新疆宗教事務條例》的適應力。

綜上，《新疆宗教事務條例》規(guī)定的宗教事務部門有處罰權(quán)限的條款，都是確定性規(guī)則，內(nèi)容明確肯定，可以直接適用。涉及違反治安管理的行為，需由公安機關(guān)給予治安處罰，此類規(guī)定屬于準用性條款①準用性規(guī)則，即法律規(guī)則本身沒有規(guī)定具體的行為模式、法律評價與法律后果，無法直接適用，需要援引其他相關(guān)規(guī)則。。嚴重違法構(gòu)成犯罪的，還需由司法機關(guān)依法追究刑事責任，有關(guān)刑事責任的責任規(guī)定都是準用性條款。（見表2）

（二）責任體系：行政、民事、刑事、社會責任銜接

如此所述，非法宗教活動侵害的法益眾多。但作為地方法規(guī)，《新疆宗教事務條例》是新疆各級政府開展宗教工作的法律依據(jù)，也為以宗教事務部門為主的行政機關(guān)提供了執(zhí)法依據(jù)，故該條例設定的法律責任自然以行政責任為主。此外，根據(jù)非法宗教活動侵害法益的不同性質(zhì)，以及非法宗教活動社會危害性的嚴重程度，行為人可能承擔行政責任、民事責任、刑事責任。

《新疆宗教事務條例》規(guī)定，損害宗教團體、宗教場所、教職人員和信教公民的合法權(quán)益（第四十六條之一）；實施宗教極端活動和非法宗教活動（第四十六條之二）；宣揚宗教極端思想，參與宗教極端活動，利用宗教極端主義干涉正常社會生產(chǎn)生活，強制他人穿戴宣揚宗教極端主義的服飾、標志、標識（第六十一條），對宗教團體、宗教場所、教職人員和信教公民或者其他公民、法人、組織造成損失的，行為人應承擔相應的民事責任。民事責任具有任意性，是否需要行為人承擔責任，由受害人自行決定。

作為地方法規(guī)，《新疆宗教事務條例》無權(quán)規(guī)定犯罪與刑罰，以及限制人身自由的行政處罰，但該法設有8條宗教極端主義活動涉罪條款（該條例的第四十六條第二款、第五十一條、第五十五條、第五十九條、第六十條、第六十一條、第六十三條、第六十四條），均采用如下表述“構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任?！鄙鲜?條法律條文，都不是確定性規(guī)則，而是準用性規(guī)則，即準用刑事立法。刑事追責的依據(jù)是《刑法》相關(guān)條款，主要是《刑法》第一百零三條（煽動分裂國家罪）、第一百二十條（具體包括四個罪名，即宣揚極端主義罪，利用極端主義破壞法律實施罪，強制穿戴宣揚極端主義服飾、標志罪，非法持有宣揚極端主義物品罪）、第三百一十一條（拒絕提供極端主義犯罪證據(jù)罪）、第二百二十四條（非法經(jīng)營罪）、第二百四十九條（煽動民族仇恨、民族歧視罪）、第二百五十八條（重婚罪）、第二百九十條（聚眾擾亂社會秩序罪）、第三百九十七條（玩忽職守罪）。（見表3）

《反恐法》明確規(guī)定，國家反對一切形式的以歪曲宗教教義或者其他方法煽動仇恨、煽動歧視、鼓吹暴力等極端主義，消除恐怖主義的思想基礎。反恐怖主義工作堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合。②參見《中華人民共和國反恐怖主義法》（2015年12月27日通過，2016年1月1日施行）第四條、第五條、第十七條。作為后續(xù)跟進立法，以上位法和前法為立法依據(jù)，《新疆民族團結(jié)進步工作條例》《新疆實施〈反恐法〉辦法》設置了反恐怖主義、反極端主義的社會責任條款?！缎陆褡鍒F結(jié)進步工作條例》將“維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定，反對民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力”確定為公民的基本義務。各級人民政府應當將民族團結(jié)教育納入到各類教育的全過程。③參見《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步工作條例》（2015年12月29日通過，2016年1月1日施行）第一條、第十條。《新疆實施〈反恐法〉辦法》將“專群結(jié)合”（專項工作與群眾路線相結(jié)合）、“全民參與”作為反恐怖主義、反極端主義的基本原則；在反恐怖主義、反極端主義工作中，公民有義務提供情報、協(xié)助配合有關(guān)部門。①參見《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈反恐怖主義法〉辦法》（2016年7月29日通過，2016年8月1日起施行）第四條、第七條、第九條、第二十八條。抵制非法宗教活動，抵御宗教極端思想滲透，是社會責任。上述非強制性的“軟法”規(guī)則亦有其指導性、教育性、預防性功能。

表 2 《新疆宗教事務條例》“法律責任”一章的責任體

三、后續(xù)影響：新疆地方新法制定與國家上位法修訂

作為地方立法，《新疆宗教事務條例》最重要的作用在于，就宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員的違法行為，賦權(quán)給宗教事務部門，針對非法宗教活動設定相應的法律責任條款，很大程度上實現(xiàn)了行為規(guī)則與法律責任的對應性。作為后續(xù)出臺的地方立法，《新疆去極端化條例》進一步明確了宗教極端主義活動的行為表現(xiàn)。國務院也將明確各類宗教主體行為規(guī)范，并完善法律責任體系，作為《宗教事務條例》修訂的重點。

（一）《新疆去極端化條例》制定

追責機制的啟動在于行為人實施了非法宗教活動，而評價非法宗教活動違法性輕重是確定其責任類型和責任輕重的前提。宗教極端主義活動應屬于違法性更為嚴重的非法宗教活動，足見區(qū)分非法宗教活動與宗教極端主義活動這兩個用語之重要。為了遏制宗教極端，防范其侵害，實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安，新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常務委員會于2017年3月29通過《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》，該條例將受極端主義影響，渲染偏激的宗教思想觀念，排斥、干預正常生產(chǎn)、生活的言論和行為，界定為極端化；同時將以歪曲宗教教義或者其他方法煽動仇恨、煽動歧視、鼓吹暴力等的主張和行為，界定為極端主義。①參見《去極端化條例》第三條。

表 3 《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》的涉罪行為及其觸犯罪名

除了明確界定何謂“極端化”“極端主義”外，《新疆去極端化條例》的另一項重要的立法創(chuàng)建是用第二章一整章列舉了“極端化”的主要表現(xiàn)，即受極端主義影響，實施如下行為或發(fā)表如下言論：第一，宣揚、散布極端化思想；第二，干涉他人宗教信仰自由，包括強迫他人參加宗教活動，強迫他人向宗教活動場所、宗教教職人員提供財物或者勞務；第三，干涉他人婚喪嫁娶、遺產(chǎn)繼承等人生禮儀、重大生活事項的活動；第四，干涉他人與其他民族或者有其他信仰的人員交往交流交融、共同生活，驅(qū)趕其他民族或者有其他信仰的人員離開居住地等損害民族團結(jié)、宗教和睦的行為；第五，干預文化娛樂活動，包括排斥、拒絕廣播、電視等公共產(chǎn)品和服務；第六，泛化清真概念，典型表現(xiàn)是將清真概念擴大到清真食品領域之外的其他領域，借不清真之名排斥、干預他人世俗生活；第七，自己或強迫他人穿戴蒙面罩袍、佩戴極端化標志；第八，以非正常蓄須、起名方式來渲染宗教狂熱；第九，不履行法律手續(xù)以宗教方式結(jié)婚或者離婚；第十，不允許子女接受國民教育，妨礙國家教育制度實施；第十一，恐嚇、誘導他人抵制享受國家政策，典型行為表現(xiàn)是故意損毀居民身份證、戶口簿等國家法定證件以及污損人民幣；第十二，故意損毀、破壞公私財物；第十三，出版、印刷、發(fā)行、銷售、制作、下載、存儲、復制、查閱、摘抄、持有含極端化內(nèi)容的文章、出版物、音視頻；第十四，蓄意干涉或破壞計劃生育政策實施；第十五，其他極端化言論和行為。②參見《去極端化條例》第九條。除了最后一項是彈性條款外，其他十四項都有具體行為表現(xiàn)的描述。

宗教極端源于特殊的思想動機，沒有言論主張或行為舉止，僅作為觀念形態(tài)的宗教極端主義思想難以成為法律規(guī)制的對象。就行為發(fā)展而言，自然是基于極端主義思想或受其影響，排斥、貶低、否定其他價值觀念、文化形態(tài)、生活方式，乃至否定現(xiàn)行的政治秩序，繼而實施妨礙社會管理、影響社會生產(chǎn)生活、損害他人人身民主權(quán)利、危害公共安全等宗教極端主義活動。非法宗教活動（行為）→宗教極端主義活動（行為）→宗教極端主義犯罪，其違法性的嚴重程度依次增加。作為地方性法規(guī)，《去極端化條例》無權(quán)規(guī)定犯罪與刑罰事項，但上述十五種行為表現(xiàn)中，有多種行為表現(xiàn)是涉罪行為。極端主義活動罪與非罪的問題，有待司法機關(guān)根據(jù)《刑法》，并結(jié)合刑事司法政策，進行審慎的司法認定。

（二）國務院《宗教事務條例》修訂

如何依法保護公民的宗教信仰自由、依法管理宗教事務，是近年來國內(nèi)外社會各界普遍關(guān)注的重大議題，其中焦點之一在于如何在保護和管理之間達到理想的平衡。[5]作為我國宗教事務法律體系的核心，原國務院《宗教事務條例》對宗教工作領域出現(xiàn)的新問題、新情況缺乏規(guī)制或者規(guī)定模糊，給宗教活動和宗教事務管理帶來了諸多困惑與不便。[6]

回應實踐之需，國務院于2017年6月14日通過《宗教事務條例》的修正案，修訂后的《宗教事務條例》明確將“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的宗教事務工作原則寫入總則①參見《宗教事務條例》第三條。。習近平總書記2014年5月在第二次中央新疆工作座談會上提出的宗教事務工作原則，先寫入新疆地方立法，之后又上升為國家層面的法律原則。

修訂后的《宗教事務條例》將“宗教活動”單立一章，即第六章，設置了第四十條至四十八條共9條內(nèi)容。此章部分條款，例如組織朝覲、宗教出版物、修建大型露天宗教造像等，自修訂前的《宗教事務部門》第二章“宗教團體”、第三章“宗教活動場所”中析出；同時本章修訂了有關(guān)大型宗教活動的申請程序、大型露天宗教造像的申請程序、宗教出版物的管理制度等內(nèi)容，以及留學人員的選派和接收、聘用外籍專業(yè)人員、出訪與來訪等涉外事務的管理制度；此章新增了規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務的規(guī)定，并禁止宗教院校以外的其他學校及其他教育機構(gòu)傳教、舉行宗教活動、成立宗教組織、設立宗教活動場所。與《新疆宗教事務條例》相比，修訂后的《宗教事務條例》“宗教活動”一章盡管在規(guī)則內(nèi)容和規(guī)制重點上有所區(qū)別，但無疑也肯定了《新疆宗教事務條例》的體例設置。

針對當前宗教極端主義的發(fā)展、滲透和蔓延，由此對我國國家安全的潛在威脅與現(xiàn)實危害，修訂后的《宗教事務條例》第三條、第四條、第四十五條、第六十三條、第七十三條等條文規(guī)定，任何組織或者個人不得利用宗教實施損害國家利益、社會公共利益和公民合法權(quán)益的違法活動，包括不得利用宗教危害國家安全、破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度；不得利用宗教制造社會矛盾與沖突；不得宣揚、支持、資助宗教極端主義；不得利用宗教破壞民族團結(jié)、分裂國家和進行恐怖活動。實施上述禁止性行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)部門依法給予行政處罰；對公民、法人或者其他組織造成損失的，還需依法承擔民事責任。可見通過準用刑事立法，打擊利用宗教進行的各類犯罪，尤其是極端主義犯罪，也是修訂《宗教事務條例》的主要立法目的。

結(jié)語

在新疆非法宗教活動頻繁、宗教極端思想滲透加劇、暴力恐怖犯罪多發(fā)的背景下，自治區(qū)黨委政府提出“去極端化”“反恐怖主義”“反極端主義”目標。實現(xiàn)上述工作目標，需要執(zhí)法依據(jù)與司法依據(jù)。自2014年以來，始自于《新疆宗教事務條例》，新疆地方立法工作不斷推進，《新疆實施〈反恐法〉辦法》《新疆去極端化條例》相繼頒布實施；而在國家層面上，《刑法修正案》（九）與《反恐怖主義法》為遏制極端、打擊犯罪提供了上位法依據(jù)，修訂后的國務院《宗教事務條例》進一步完善了針對非法宗教活動的法律責任體系。隨著地方立法與國家立法的不斷健全，宗教事務工作、去極端化工作的重心將從立法環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向司法與執(zhí)法環(huán)節(jié)。