于玉慧 王臣政

（1蘭州大學 歷史文化學院西北少數(shù)民族研究中心 甘肅 蘭州 730020；2中共溫泉縣委黨校 新疆 溫泉 833500）

對牧民生計的研究是了解牧區(qū)經濟社會、人文生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展等的一個獨特視角，而邊境牧區(qū)因具有與其他國家接壤、少數(shù)民族聚居、生產以畜牧為主等的基本特征，往往既是牧區(qū)社會的重要組成部分，也是構筑國家安全與社會穩(wěn)定的重要場域，因此邊境牧區(qū)牧民生計關系著地區(qū)經濟發(fā)展、國家穩(wěn)定和民族團結，具有重要的研究意義。尤其是新疆邊境牧區(qū)，既是全面建成小康社會的薄弱環(huán)節(jié)和攻堅克難之地，也是維護社會穩(wěn)定和長治久安的前沿陣地。

就新疆牧區(qū)生計的研究情況看，或是研究生計困境與草原環(huán)境壓力之間的關系，[1]著重分析草原生態(tài)環(huán)境惡化的原因，并認為當?shù)夭菰鷳B(tài)環(huán)境問題的背后是牧民貧困這一社會問題；或是研究定居工程的實施對牧民生計風險的影響與牧民的應對策略；[2]也有的研究氣候災害與牧民的應對策略，[3]強調牧民的主體性和應對旱災的策略問題。這些已有文獻研究有助于我們認識目前新疆牧民生計的影響因素、生計策略等。但我們也發(fā)現(xiàn)，關于邊境村牧民生計的專項研究或細致調查較少。

目前，在社會轉型與社會變遷、土地流轉、城鎮(zhèn)化的時代大背景下，在全面建成小康社會的目標要求下，在新疆維護社會穩(wěn)定和長治久安總目標的現(xiàn)實要求下，以邊境村為代表的邊境地區(qū)的牧民生計現(xiàn)狀如何，生計策略又是什么，都是需要我們進一步研究和思考的問題。本文從博州2個邊境縣市的11個邊境村隊162份問卷調查結果出發(fā)，主要探析邊境村牧民生計的現(xiàn)狀，以便更好地透視牧區(qū)經濟社會、人文生態(tài)、國家和地方政府的政策實施等情況及面臨的問題。

一、田野點與研究方法介紹

博爾塔拉蒙古自治州（以下簡稱博州）位于新疆西北部，與哈薩克斯坦接壤，總面積2.72萬平方公里，邊境線長達358.8公里，轄博樂市、阿拉山口市、精河縣、溫泉縣、賽里木湖風景名勝區(qū)管理區(qū)，境內有新疆生產建設兵團第五師及其所屬團場，州內聚居著35個民族。博州西、北、南三面環(huán)山，北部為阿拉套山，南部為科古琴山、博羅科努山，中部為博爾塔拉河沖積平原。地形由東向西呈坡形逐漸增高，地勢南北高，中間低，屬典型溫帶大陸性氣候，是一個以牧為主、農牧結合的自治州，畜牧業(yè)在當?shù)亟洕姓加兄匾匚?，全州草? 503.3萬畝（地方實際使用1 965萬畝，其余為兵團和外地州使用），占全州國土總面積的63%，其中春秋草場952.45萬畝，夏季草場398.81萬畝，冬季草場1 152.04萬畝。

本次調研以博州下轄的2個邊境縣市（博樂市和溫泉縣）中的11個邊境村為樣本。就邊境轄區(qū)而言，博州下轄2個邊境縣市（博樂市和溫泉縣）、9個邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、22個邊境村，本次調研抽取了2個縣市的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場（博樂市小營盤鎮(zhèn)、博樂市阿熱勒托海牧場、溫泉縣扎勒木特鄉(xiāng)、溫泉縣昆得侖牧場）的11個邊境村。采用參與觀察法、問卷調查、和重點訪談等方法，于2017年5～7月走訪調研了11個邊境牧業(yè)村，調查總戶數(shù)是162戶。此外，我們還對駐村工作隊及“村兩委”部分成員進行了訪問。此次調查，就訪問對象的民族成分而言，哈薩克族113人，占比69.7%；蒙古族45人，占比27.8%；漢族3人，占比1.9%；柯爾克孜族1人，占比0.6%。就訪問對象的性別而言，其中男性為97人，占比59.9%；女性為65人，占比40.1%。就訪問對象的年齡而言，20歲及以下2人，占比1.2%；21～30歲42人，占比25.9%；31～40歲52人，占比32.1%；41～50歲32人，占比19.8%；50歲以上34人，占比21.0%。

二、牧民生計現(xiàn)狀分析

1.農牧戶家庭基本情況分析。就家庭住房情況來說，在162戶家庭中，有5戶家庭屬于土木房，占比3.1%；有2戶是磚木房，占比1.2%，有149戶屬于安居工程房（主要是抗震安居房、富民安居房、游牧定居房或危房改造等），占比92.0%；有4戶自己沒有房子，占比2.5%；還有2戶無房低保戶，有條件享受縣城廉租房待遇（每月租金35元），占比1.2%。可見，牧民的家庭居住條件得到了極大的改善。另外，還有25戶家庭在鎮(zhèn)里或者市里購有房產，極個別家庭還購房多套甚至購買了別墅房。牧民定居房的面積主要有60平米、80平米或者100平米，一般60平米的家庭居多。每個定居點根據建房時間、住房性質和牧民家庭屬性（是否貧困等），補助標準不一，少則1萬元，多則可達7萬元。

就家庭結構特點看，通過調研發(fā)現(xiàn)博州邊境村的家庭人口一般以4人為主（見表1）。本次調研中，以戶為單位，最少人口為1人，最多人口為10人。統(tǒng)計結果顯示，162戶家庭中，家庭總人口633人，平均每戶4人；家庭勞動力總人口是397人，平均家庭勞動力是2.45人，家庭勞動力在業(yè)總人口是289人，家庭勞動力在業(yè)均值是1.78人。家庭大學生數(shù)量不多，平均每戶才0.27人。另外，沒有適齡兒童輟學家庭。

表1 162戶牧民家庭總體情況

就家庭養(yǎng)殖情況看，牧民主要養(yǎng)殖牛羊馬等牲畜（見表2），極個別家庭還養(yǎng)有駱駝。在162戶家庭中，有51戶家庭沒有任何養(yǎng)殖，有111戶家庭還有養(yǎng)殖。其中養(yǎng)牛的有95戶，平均每戶10頭；養(yǎng)羊的有91戶，平均每戶182只，羊的種類主要是山羊和綿羊；養(yǎng)馬的有82戶，平均每戶5匹。

表 2 家庭養(yǎng)殖情況統(tǒng)計表

由表2也可知，牧民家庭間的養(yǎng)殖規(guī)模差異極大，且現(xiàn)在養(yǎng)牛的家庭居多，這主要是因為牛的市場價格高且便于圈養(yǎng)。另外，每個定居點牧民基本都建有暖圈，規(guī)模是100平米或者是150平米。

2.牧民生計策略分析。生計策略指人們?yōu)榱诉_到某種生計結果，而選擇的對資產的配置、利用和經營活動的組合。參考已有研究，[4]結合實際調研情況，把2016年牧民家庭生計策略劃分為四類：純農戶、純牧戶、兼業(yè)戶以及非農非牧戶。由于生計策略不同，不同類型農牧戶在收入和消費水平上存在差異（見表3）。

表 3 不同類型農牧戶2016年收入和消費結構（×10 4元）

純農戶家庭主要從事農業(yè)活動，無或少量養(yǎng)殖，主要種植小麥、（青儲）玉米、苜蓿等作物，是家庭經濟的主要來源。務農時間為每年的4～10月，絕大部分勞動力打一些短期零工，男性主要集中在建筑業(yè)，女性主要是做些農地上的零工。博州邊境純農戶主要集中在年齡較大或家中有人需要照顧無法放牧這樣的家庭中。純農戶生計策略相對單一，生活狀況受到各種外界和自身條件制約，生計風險相對較高，干旱、風災、冰雹、洪水等自然災害、農作物或經濟作物價格下降、生產資料價格升高等一種或多種情況的發(fā)生都會大大增加這類農牧戶生計風險。所以，純農戶收入最低，2016年戶均總收入僅3.98萬元，生產和消費支出也是4種類型中最低的，生活水平相對較低。

表 4 2017年牧民放牧形式

純牧戶家庭主要從事畜牧業(yè)，放牧形式一般春秋放牧，冬季圈養(yǎng)，以出售畜產品作為家庭主要經濟來源。純牧戶大多既有草場又有草料地，還有畜牧群，轉移性收入也相對較高。再加上牧民定居后，草原畜牧業(yè)的抗災能力顯著增強，所以純牧戶收入相對僅次于兼業(yè)戶，2016年戶均總收入6.41萬元。2002年國家決定啟動退牧還草工程，對草原實行封山禁牧、休牧育草、劃區(qū)輪牧，對牲畜實行舍飼圈養(yǎng)，這也導致購買草料等生產費用增加，所以生產投入費用較多，2016年戶均投入1.54萬元，但國家通過草蓄平衡補助在很大程度上也緩解了牧民的資金困境。一般來說，純牧戶的養(yǎng)殖規(guī)模較大，他們除養(yǎng)畜外幾乎沒有精力或者是不需要去打零工。純牧戶的工資性收入主要是給人打工放羊的牧民的收入，比例相對較少，2016年給人打工放羊的戶數(shù)是8戶，2017年減少至4戶，打工放羊工資是每月1 500～2 000元，時間一般是4～9月，具有季節(jié)性。

兼業(yè)型家庭既從事農牧業(yè)活動，又有非農活動的收入作為支撐，在幾種類型家庭中生計風險較低，收入最高，2016年戶均年總收入達到8.73萬元，但是支出也是4種類型中最多的。再生產投入上主要是購買飼料，戶均總投入1.79萬元。此外，一部分牧民雇人放牧，自己則從中解放出來從事非農業(yè)生產，或從事商業(yè)活動（一般是開商店、跑運輸、開農家樂等商業(yè)經營），或進行勞務輸出。還有一部分牧民是村干部或是受雇于派出所的護邊員，具有工資性收入，所以兼業(yè)戶的工資性收入也相對較高，戶均年收入達到1.26萬元。

非農非牧戶就是家庭經濟來源于非農非牧業(yè)，包括退休國營農牧場工人、鄉(xiāng)村教師等，經濟主要來源于退休工資；還包括既沒有草場也沒有草料地的牧民，被動選擇外出務工或就近打零工，所以工資性收入是4種類型中最高的，戶均年收入2.16萬元。在調研對象中，有30戶屬于低保戶，其中10戶就是非農非牧戶，家庭低保收入最低的每年有3 600元，最高的則達1.96萬元，還有個別家庭因收入較低享有助學補助金，再加上有的家庭有退休工資收入，所以非農牧戶轉移性收入是4種類型中最高的，戶均達到1.29萬元。當然，還有一些年輕家庭不愿意從事農牧業(yè)而成為非農非牧戶。

無論是哪種生計策略，從表3中仍然可以看出，經營性收入依然是農牧民主要收入來源，經營性收入在4種生計類型中的比例分別為70.1%、77.22%、71.24%和10.29%。轉移性收入在農牧民總收入中占比也很高，分別為11.06%、13.73%、12.26%和31.62%。就總支出來說，農牧民的支出主要集中在“基本生活費用”，每年費用低則五六千元，高則兩三萬元；其次是“再生產投入費用”，禁牧休牧政策的實施以市場因素的影響，牧民花費在購買飼料上的費用有所增加；再次是“婚喪嫁娶禮錢費用”，這也符合新疆少數(shù)民族尤其是哈薩克族的傳統(tǒng)風俗習慣，據了解，2016年這部分支出最高家庭可達3萬元左右，最低一般也有兩三千元。牧民投資主要用來擴大再生產規(guī)?；蛘咄顿Y固定資產，銀行固定存款較少。在162戶問卷中，有142戶農牧民家庭處于“收支平衡”或“盈余”狀態(tài)，占比87.7%；有20戶農牧民生計屬于“收不抵支”，占比12.3%，“收不抵支”的主要原因就是大病花費、子女教育費用高、家庭人口多但勞動力匱乏、沒有草場或沒有草料地同時又沒有什么技能、打零工收入低等。

3.牧民對改善生計的應對。盡管個別邊境村水壓不穩(wěn)、出村路況較差，但牧民的用水用電和出行基本沒有問題。道路硬化、商店、幼兒園、村醫(yī)護室等基礎設施的建設極大改善了牧民的居住環(huán)境，也讓生活更加方便，飲食更加安全衛(wèi)生。調研發(fā)現(xiàn)，邊境牧業(yè)村多數(shù)農牧戶對目前生活水平滿意，認為現(xiàn)在國家政策好，生活水平提高。但是農牧民也普遍反映其面臨的一些困難，如收入來源不穩(wěn)定；病人多，勞動力少；想做生意，但沒有本錢；沒有地沒有草場，只能打零工，收入少；國家實行禁牧政策，草料購買成本增加等。牧民對改善生計也作出了相應的應對：

一是改變放牧形式，實行土地流轉，發(fā)展多元生計。在國家游牧定居、土地流轉等一系列政策的影響下，牧民的生計方式發(fā)生了很大變化。就本次調研情況來看，2017年依然有畜牧收入的家庭是111戶，自己放養(yǎng)的家庭是65戶，占比58.56%（見表4），如果除去零散養(yǎng)殖幾只牛羊馬等家庭的話，畜牧業(yè)在家庭中的比例更低。大規(guī)模養(yǎng)殖的家庭現(xiàn)在比較傾向于雇用別人放牧，自己再從事別的兼業(yè)，這部分占比17.12%；或者是承包給別人，一般是當年70%的羊羔歸承租人，30%歸自己，自己可以去附近做建筑小工等。牧民定居后，通過改變放牧形式，向種植業(yè)和二三產業(yè)轉產分流，發(fā)展出了新的勞資關系和多元生計模式，以增加收入。

關于土地和草場流轉情況。牧民的地多是草料地，草料地的性質不同于一般耕地，它沒有土地證，且因主要用于補充牲畜冬季飼草，所以種植受限。2008年博州出臺了牧民定居飼草料地管理辦法，明確要求牧民定居飼草料地必須種植飼草料，原則上不允許對外轉包，飼草料面積不得少于所分配飼草料地面積的80%，其余可適當種植糧食作物；種植苜蓿等優(yōu)質牧草不得少于飼草料面積的30%。就調研實際情況看，目前，在土地流轉的大背景下，牧民大多選擇土地流轉或拋荒，原因主要有：部分牧民依然在“冬窩子”放牧，以便降低養(yǎng)殖成本，出租草料地可以提高收入；沒有種植傳統(tǒng)，不習慣或不太會；草料地地處偏遠、滴灌基本未覆蓋，種植條件不達標，甚至有些是石頭地，所以還有7戶處于拋荒狀態(tài)。在162份問卷中，有飼草料地的家庭是107戶，拋荒的有7戶，選擇流轉的家庭是50戶，選擇自己種植的是48戶。草場經營權流轉的家庭不多，有草場的是69戶，選擇流轉的僅有6戶。一般選擇自己使用或者自己拿草場補貼，草場使用權轉給其他親屬。2017年博州開始實行嚴厲的禁牧政策，再加上市場的影響，越來越多的農牧戶計劃多養(yǎng)些牛、多發(fā)展庭院經濟。

二是加入護邊隊伍，增加工資性收入，降低生計風險。總體上看，邊境地區(qū)是全面建成小康社會的特殊短板和薄弱環(huán)節(jié)，《興邊富民行動十三五規(guī)劃》明確提出要“采取特殊政策措施著力保障和改善民生，解決好邊民最關心、最直接、最現(xiàn)實的生活問題，兜住民生底線”，[5]再加上新疆地區(qū)反分裂斗爭和維穩(wěn)形勢復雜嚴峻，邊境村就成為實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安總目標的重要一環(huán)上，也是實現(xiàn)全面建成小康社會的攻堅克難之地。2017年，新疆邊境村開始大量招募牧民護邊員和協(xié)警，這使得部分農牧戶的家庭生計類型發(fā)生了變化（見表5）。

表 5 2016年與2017年農牧民生計類型對比

由表5可知，純農戶與純牧戶由2016年的7戶與72戶分別下降到2017年的3戶和26戶，其中純牧戶下降了46戶，而兼業(yè)戶上升了32戶，非農非牧戶上升了18戶。牧民護邊員向貧困家庭和低保家庭傾斜，原來是純牧戶的家庭，現(xiàn)在增加了1～2位護邊員或協(xié)警，甚至有個別邊境村，幾乎每個家庭都有一個護邊員。這一特殊政策的實施增加了牧民工資性收入，降低了生計風險，這對那些不是放牧大戶或種植大戶的農牧家庭比較有吸引力，所以有一部分人選擇兼業(yè)或者是專職做護邊員或協(xié)警。通過這一特殊政策，邊境村的村民不僅是具有經濟文化類型意義上的牧民，也成為了具有政治內涵的邊民，既保障了邊境村牧民尤其是貧困牧民的生計民生，也發(fā)揮了牧民護邊員在打擊“三股勢力”、維護邊境秩序、保障國防安全方面的重要作用。

三、邊境村牧民生計現(xiàn)狀問題與思考

1.牧民生計的適應性、競爭性與發(fā)展性。國家和新疆地方政府一系列關于游牧政策的實施，尤其是20世紀80年代新疆政府明確提出的游牧定居政策使新疆牧民開始規(guī)模化、規(guī)范化定居。定居改變了牧民們生于山嶺，逐于牛羊，老于氈房的生產生活軌跡，極大提高了生活質量，也讓人們有了多重選擇的機會，牧民開始出現(xiàn)新的勞資關系和生計多元化現(xiàn)象，但牧民定居也面臨著生計上的適應性和競爭力問題。適應性問題主要是“草料地管護、青貯飼料的加工收藏、冬季舍養(yǎng)的配料與育肥等”。[6]博州自1985年把牲畜作價歸戶始，每戶也分得了部分飼草料地，種植也就構成了牧民經濟生活的一部分。牧民從純牧狀態(tài)過渡到了半農半牧狀態(tài)，現(xiàn)在又有部分牧民從半農半牧狀態(tài)過渡到非農非牧狀態(tài)。他們不僅要面臨著草料地種植與管護、飼料購買與存儲、舍飼技術與育肥等與牧業(yè)有關的技術學習，還要適應與牧業(yè)社會不同的新的勞資關系等情況。

競爭性問題主要是牧民流向二三產業(yè)時不具備競爭力優(yōu)勢和穩(wěn)定性優(yōu)勢。隨著農業(yè)社會對牧業(yè)社會的擠壓、牧民定居等政策的實施、人地矛盾凸顯以及城鎮(zhèn)化等原因，牧民不斷向二三產業(yè)轉移。但因為牧民受教育程度不高、雙語溝通水平較低，在流向市場時，男性主要從事運輸業(yè)、做小工、進棉紡廠當工人等，女性做服務員、保潔員等工作，這些工作并未脫離體力勞動，也普遍沒有競爭力，工資較低且不穩(wěn)定。對于開農家樂、小商店等從事帶有商業(yè)性質的家庭來說，很大程度上能改善家庭生活狀況，但也面臨季節(jié)性制約、客源較窄、貸款困難等問題。

牧民的最大發(fā)展性問題就是如何從游牧定居到定居興牧。截至目前，牧業(yè)仍然是牧民主要經濟來源，盡管有部分牧民發(fā)生轉變，但這種情況并沒有發(fā)生根本性的變化。牧業(yè)發(fā)展仍然緩慢，至今依然處于粗放經營階段。牧民依然大多處于單打獨斗狀態(tài)，農業(yè)、畜牧業(yè)相關合作組織發(fā)展極度不完善。在調研的11個村中，僅有2個村有畜牧合作組織，還基本處于有名無實狀態(tài)。解決牧民生計的適應性、競爭性與發(fā)展性問題，是一個長期性、代際性的過程，是需要牧民自身、國家和地方政府共同努力才能完成的長期任務。

2.牧民生計與生態(tài)環(huán)境保護之間的張力與合力。無論是“公地的悲劇”的討論[7]抑或“私地的悲劇”的歸因，[8](（PP76～87）還是一般的諸如人口增加、氣候干旱等原因的解釋，不可爭議的事實是牧區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化。草原生態(tài)環(huán)境的惡化引起了國家的高度重視，2002年10月，時任國務院總理朱镕基主持召開了西部地區(qū)開發(fā)領導小組第三次全體會議，決定啟動退牧還草工程，對草原實行封山禁牧、休牧育草、劃區(qū)輪牧，對牲畜實行舍飼圈養(yǎng)，對牧戶實行飼料糧補助現(xiàn)金。從2011年起，退牧還草飼料糧補助轉為禁牧補助和草畜平衡獎勵①2011年前，對牧戶實行飼料糧補助現(xiàn)金，每公斤飼料糧折現(xiàn)金0.9元。禁牧草原每畝每年補助飼料糧11斤，折成現(xiàn)金為每畝4.95元;休牧每年補助飼料糧2.75斤，折成現(xiàn)金為每畝1.2375元。2011年開始，草原生態(tài)補償金代替飼料糧補助現(xiàn)金，提高了補貼金額。冬季草場補貼每畝5.5元，夏季草場補貼每畝50元，春秋草場補貼每畝1.5元，比如在多爾巴爾托哈村，2016年最少的補償金額是4 146.5元左右，最高的可以達到48 747.5元。2016年，啟動實施新一輪草原生態(tài)保護補償機制，再次提高草原生態(tài)補償金，即冬季草場補貼每畝6元（提高0.5元），夏季草場補貼每畝50元，春秋草場補貼每畝2.5元（提高1元）并實行“提低限高”政策，補償金額最低不低于1.8萬元，最高不超過7萬元。博州牧區(qū)2017年開始執(zhí)行。，中央財政按照一定標準對牧民給予禁牧補助，地方政府安排專職禁牧管護人員進行管護。博州位于邊境地區(qū)的牧區(qū)，不僅是國家政治意義上的保護屏障，也是國家生態(tài)環(huán)境保護的屏障。

就調研實情看，禁牧政策（水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧和冬草場禁牧）的實施在某程度上起到了保護生態(tài)環(huán)境的目的。但政府的行政監(jiān)管行為總體“寬松軟”，牧民的禁牧行為也大多“自覺自為”。所以最起碼在博州邊境牧區(qū)，禁牧行為與生態(tài)環(huán)境保護之間的張力并不像有些研究者調研的那樣“徹底打亂了農牧民的養(yǎng)殖方式”“帶來了一系列的負面影響”。[9]但隨著國家對環(huán)境保護重要性的再認識和再強調，2017年當?shù)卣髁钜髧栏駡?zhí)行禁牧政策，必須實行冬季圈養(yǎng)，全面禁止禁牧區(qū)域的放牧行為，調研中可以明顯感覺到禁牧政策宣傳很到位、很嚴格，牧民普遍存在觀望情緒和擔憂心理，這很有可能導致牧民生計與生態(tài)環(huán)境保護之間的張力加大，這種張力主要體現(xiàn)在牧民養(yǎng)殖成本的增加、草料的購買、牛羊的適應，擔心養(yǎng)殖規(guī)模萎縮等；也可能給當?shù)卣畮砉芾盹L險。

牧民普遍對“舍飼禁牧”的態(tài)度是認可的，也認為國家對禁牧政策的補貼措施是好的。如何最大化實現(xiàn)牧民生計與生態(tài)環(huán)境保護之間的合力，應該考慮兩方面的適應性：一是牧民的主動適應性，尤其是沒有草場補貼的牧民，他們中有些早已開始改變生計方式，發(fā)展庭院經濟，牧業(yè)上多養(yǎng)殖?；蛴恃?，便于圈養(yǎng)；種植上，有些家庭等租期過后，自己種植青儲玉米等，補充飼料；或者是縮減養(yǎng)殖規(guī)模，多打零工，或從事其他二三產業(yè)。二是政府尤其是基層組織的適應性。邊境牧業(yè)村平均草料地偏少且不均，162戶家庭共有草料地4 065畝，最高的有400畝，最少的僅有5畝，人均草料地僅6.42畝，無法滿足牲畜越冬的飼料需求。這里，尤其考驗基層干部的管理水平和能力，基層干部要發(fā)揮穩(wěn)定器作用，比如在莫得特隊，村兩委出面先預訂了2 000畝的茬子玉米地，以備冬季圈養(yǎng)，某種程度上緩解了牧民的擔憂心理。

3.牧民生計中的國家政策幫扶與牧民主體性建設。在我國這樣一個多民族國家里，邊境傳統(tǒng)牧區(qū)，往往集歷史、民族、宗教、國家認同、貧困等議題于一體，再加上新疆戰(zhàn)略地位特殊、面臨的問題特殊，近些年，草原牧區(qū)尤其是邊境草原牧區(qū)承擔了越來越重要的角色，國家對新疆邊境牧區(qū)的干預越來越強有力，在政策幫扶上往往也不遺余力。在這種背景下，國家與牧民社會的關系也迅速轉變，“中央政府通過項目和財政轉移支付來支持牧區(qū)發(fā)展，地方政府則依賴中央政府的項目資金維持地方運轉，而基層牧民則成為項目的承受者。從某種角度上說，兩級政府都在考慮如何改善牧民的福祉，但是牧民自己的行動能力似乎正在削弱。他們經常被作為政策的終點，而非起點。”[10]以博州邊境村的轉移性收入為例，在2016年的家庭年總收入中，轉移性收入在4種類型的牧民家庭中分別是：0.44萬元、0.88萬元、1.07萬元和1.29萬元，在家庭總收入中占比分別是11.06%、13.73%、12.26%和31.62%，可以說是牧民除了經營性收入以外最重要的生計來源。如果把牧民護邊員這一特殊政策也看作是轉移性政策，那么，2017年牧民的轉移性收入比例會更高。由于歷史欠賬較多、發(fā)展嚴重不平衡，對少數(shù)民族聚居的邊境牧區(qū)來說，國家政策的扶持有益于提高牧民生活水平、彌補差距、增強國家認同和民族團結。

目前，要實現(xiàn)全面建成小康社會目標以及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，除了國家政策的扶持外，更要增強牧民自身行動能力和行為主體性，他們既是參與者、受益者，同時也要是創(chuàng)造者。國家政策不僅要增加牧民的生計收入，要更加注重增強牧民自身行動能力。比如，每年冬季當?shù)卣紩M織冬季大輪訓，在162份問卷調查中，有50位農牧民接受過技能培訓，占比30.9%。就培訓的內容來說，男性的培訓內容一般是電焊、水暖工、砌磚等，女性的培訓內容主要是糕點制作、縫紉、繡花等。我們走訪了解到，這樣的大輪訓各個村幾乎千篇一律，這里我們提倡培訓要更有針對性和實效性，要因材施教、因地適宜，比如，農牧民急需的冬春舍飼、種養(yǎng)殖技術、牲畜疾病預防、農業(yè)保險知識和生態(tài)環(huán)境保護知識等，讓技術培訓更有針對性和實效性，從而提高牧民自身能力。現(xiàn)在，邊境牧區(qū)的富余勞動力通過護邊員和協(xié)警等特殊政策安置了一批，富余勞動力問題并不十分突出，但部分牧民還是存有“等靠要”思想，嚴重依賴政府；或是“離牧不愿離鄉(xiāng)”，思想保守；或是在傳統(tǒng)習慣的慣性影響下，不太重視生產性積累和投資。所以政府在相關培訓當中應該注重引導牧民轉變觀念，增強其行動能力。

綜上，就博州邊境牧區(qū)的牧民家庭總體生計情況而言，總體滿意度較高，但也呈現(xiàn)差別化、兩極化現(xiàn)象，因為純牧戶和兼業(yè)戶擁有更多的生計資本，相比較而言，純農戶和非農非牧戶生計現(xiàn)狀面臨更多的問題。但無論是哪種家庭生計策略，經營性收入和轉移性收入依然是其主要生計來源?；趪艺摺⑹袌鼋洕?、自身謀求發(fā)展的需要，牧戶也作出了相應改善生計的行為，比如發(fā)展多元生計、依賴制度增加收入等來降低生計風險。但同時受限于自身能力和制度化要求，牧民依然存有一系列生計問題，如果要解決這些問題，在國家和地方政府實行一系列扶持政策、優(yōu)惠政策及兜底政策時，政策本身要更有預測性、針對性和實用性，同時牧民自身必須克服依賴心理和文化慣習影響，發(fā)揮主體性建設作用。