江錫強(qiáng) 宋飛飛

摘要：近年來(lái)，隨著電子政務(wù)的發(fā)展，政府掌控的各類政務(wù)信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)快速增加，政府已經(jīng)牢牢占據(jù)了大數(shù)據(jù)的制高點(diǎn)，主導(dǎo)著各類數(shù)據(jù)生成、收集、管理和利用的大局。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，如何更好地向社會(huì)公眾開放這些數(shù)據(jù)，更好地挖掘這些大數(shù)據(jù)的內(nèi)在知識(shí)，提升政府的管理效率和社會(huì)治理能力，大力提升社會(huì)參與度和政府透明度，增加公民享受的社會(huì)福利，已成為各國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的主要方向。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)；信息共享；政務(wù)公開；大數(shù)據(jù)

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代推動(dòng)中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開的動(dòng)力

政府部門是社會(huì)各領(lǐng)域大數(shù)據(jù)的強(qiáng)勢(shì)擁有者，它在數(shù)據(jù)占有、管理和控制方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。政府?dāng)?shù)據(jù)更加積極、穩(wěn)健和開放地面向社會(huì)公開，不僅會(huì)起到促進(jìn)信息傳播與數(shù)據(jù)流通的示范效應(yīng)，而且能以其權(quán)威性的力量大力推動(dòng)社會(huì)數(shù)據(jù)資源的重復(fù)挖掘和利用。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，筆者認(rèn)為推動(dòng)中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開的動(dòng)力有如下幾個(gè)方面：

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及是政府?dāng)?shù)據(jù)公開的重要前提

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)寬帶化和物聯(lián)網(wǎng)的大發(fā)展，傳感器的廣泛應(yīng)用使數(shù)據(jù)收集效率大大提高，加上GPS地理數(shù)據(jù)服務(wù)、云計(jì)算等應(yīng)用，大大豐富了政府?dāng)?shù)據(jù)的來(lái)源和應(yīng)用范圍。但是，若沒(méi)有大數(shù)據(jù)技術(shù)的大發(fā)展，人們就看不到政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的巨大價(jià)值。由互聯(lián)網(wǎng)巨頭引領(lǐng)的大數(shù)據(jù)技術(shù)革新與應(yīng)用宣傳，已在全球范圍掀起了大數(shù)據(jù)應(yīng)用熱潮，全社會(huì)越來(lái)越意識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值，政府?dāng)?shù)據(jù)開放逐漸成為社會(huì)共識(shí)。

（二）透明政府理念的深化發(fā)展推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)公開

政府從信息公開到數(shù)據(jù)公開，是透明政府實(shí)踐發(fā)展的必然趨勢(shì)。政府信息公開強(qiáng)調(diào)的是“公開”，目的是提高政府的透明度，便于公眾監(jiān)督政府工作、防止腐敗。政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)的是“數(shù)據(jù)”，特別是“原始數(shù)據(jù)”的徹底開放，這時(shí)公眾監(jiān)督的不僅是政府的行為與態(tài)度，還能夠監(jiān)督政府決策的合理性與決策依據(jù)，要求政府更徹底地透明?！?dāng)?shù)據(jù)公開在一定程度上可以把公權(quán)力的行使由個(gè)別人、少數(shù)人知情變?yōu)槎鄶?shù)人知情，從而制約權(quán)力濫用；把決策行為由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人拍板放在公眾能夠充分考究論證的基礎(chǔ)上，就能規(guī)范行政行為，消除暗箱操作，把腐敗的發(fā)生率降到最低。

二、阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)公開的因素

近年來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府和很多政府部門雖然在政府?dāng)?shù)據(jù)公開方面做了很多的工作，但是與公眾的實(shí)際需求還有較大的差距。筆者認(rèn)為阻礙中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開主要有如下因素：

（一）以不公開為立法取向的法律限制了政府?dāng)?shù)據(jù)公開

政府?dāng)?shù)據(jù)公開的基礎(chǔ)在于公眾的信息自由權(quán)，它受《世界人權(quán)宣言》的保護(hù)，并得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。目前，依申請(qǐng)公開是一個(gè)短板，“保密需要”、繁瑣程序等成了一些地方面對(duì)公眾數(shù)據(jù)需求的擋箭牌。當(dāng)前，政府可以公開的數(shù)據(jù)種類和范圍并不明確，‘政府信息公開條例）的法律效力又低于‘保守國(guó)家秘密法>、‘檔案法>等以信息保密為立法取向的法律。定密隨意性較大，限制了政府?dāng)?shù)據(jù)公開的深度和廣度。

（二）政府職權(quán)的條塊分割限制了政府?dāng)?shù)據(jù)公開的實(shí)施

當(dāng)前，我國(guó)政府部門組織架構(gòu)上的條塊分割和各自為政使數(shù)據(jù)分散在各部門形成了一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)“孤島”，阻礙了數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。由于行政管理體制等原因，一方面政府部門往往把數(shù)據(jù)資源看成是本部門的權(quán)利資源，使得政府部門之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的資源共享，造成行政效率的低下和信息資源重復(fù)采集的浪費(fèi)，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)向社會(huì)公開；另一方面各個(gè)政府部門間的數(shù)據(jù)獲取途徑、篩選標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)注重點(diǎn)不同，造成數(shù)據(jù)整合困難，質(zhì)量參差不齊，難以向社會(huì)公開。

（三）數(shù)據(jù)壟斷的巨大既得利益阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)公開

理論上講，政府公共利益代表的身份決定了其行政系統(tǒng)自身不得將政府?dāng)?shù)據(jù)資源當(dāng)作商品、從事商業(yè)目的數(shù)據(jù)增值開發(fā)。但是，當(dāng)前很多政府部門憑借其對(duì)數(shù)據(jù)的壟斷性，通過(guò)委托其下屬或具有利益關(guān)系的部門或企業(yè)來(lái)進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)資源的采集、生產(chǎn)、以及開展增值服務(wù)，獲取高額利益。數(shù)據(jù)壟斷利益主要存在兩個(gè)方面，一方面是政府委托特定的部門或企業(yè)負(fù)責(zé)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、生產(chǎn)和管理，由于缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成數(shù)據(jù)成本模糊不清；另一方面是這些部門或企業(yè)在承擔(dān)政府?dāng)?shù)據(jù)采集、生產(chǎn)和管理中，模糊了數(shù)據(jù)權(quán)屬，把本應(yīng)該屬于政府所有的數(shù)據(jù)版權(quán)，歸為自己所有，形成數(shù)據(jù)利用上的壟斷。數(shù)據(jù)壟斷利益的存在大大阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)的公開，也破壞了統(tǒng)一、公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和機(jī)制。例如，關(guān)于航班動(dòng)態(tài)的應(yīng)用程序目前主要有航班管家、飛常準(zhǔn)和航旅縱橫這三款產(chǎn)品，其中航班管家和飛常準(zhǔn)都是民營(yíng)企業(yè)，軟件上線時(shí)間較早，用戶數(shù)較多；而航旅縱橫由央企中國(guó)民航信息集團(tuán)（中航信）開發(fā)，雖然軟件上線最晚，但發(fā)展趨勢(shì)非常迅猛。

三、促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開的對(duì)策

（一）完善法規(guī)體系，建立有利于政府?dāng)?shù)據(jù)公開的法制環(huán)境

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)將會(huì)越來(lái)越開放，需要保密的內(nèi)容會(huì)越來(lái)越少，但是政府將數(shù)據(jù)開放給社會(huì)用戶后如何進(jìn)一步維護(hù)公眾的隱私及企業(yè)商業(yè)秘密會(huì)成為新難題。這需要政府制定更明確、更有針對(duì)性的法規(guī)體系，一方面在數(shù)據(jù)公開中保護(hù)隱私權(quán)和提高安全性，防止對(duì)數(shù)據(jù)的侵權(quán)使用：另一方面也要明確那些數(shù)據(jù)必須面向公眾開放，那些數(shù)據(jù)可以對(duì)特定公眾開放，以及對(duì)數(shù)據(jù)開放中出現(xiàn)的特殊情況制定免責(zé)條款，給予一定的制度容錯(cuò)和救濟(jì)。為促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開的快速可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)考慮在法律頂層設(shè)計(jì)方面充分改進(jìn)制度框架，對(duì)現(xiàn)行的規(guī)則和法律進(jìn)行進(jìn)一步的審查以促進(jìn)數(shù)據(jù)公開。

（二）依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和政府網(wǎng)站，加快推進(jìn)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè)

政府?dāng)?shù)據(jù)公開工作離不開統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)發(fā)布平臺(tái)。中國(guó)各級(jí)政府在推進(jìn)信息化建設(shè)過(guò)程中，為適應(yīng)電子政務(wù)在各部門中的應(yīng)用，普遍成立了信息化辦公室來(lái)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理各個(gè)部門的信息資源，以確保電子政務(wù)系統(tǒng)能夠正常運(yùn)行。

（三）推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)生產(chǎn)的市場(chǎng)化，以明確的版權(quán)確保數(shù)據(jù)公開

非歧視性、非私人、無(wú)須授權(quán)是政府?dāng)?shù)據(jù)公開的重要原則，然而由于數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象的存在，使得政府?dāng)?shù)據(jù)公開難以實(shí)施。筆者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)的采集、生產(chǎn)和管理可以盡量通過(guò)政府公開招標(biāo)采購(gòu)的方式由市場(chǎng)公開公平選擇一家或多家數(shù)據(jù)生產(chǎn)方，以破除由于部門利益糾葛下的部門保護(hù)主義和壟斷行為；同時(shí)，在委托數(shù)據(jù)收集、生產(chǎn)中，一定要明確政府對(duì)由財(cái)政支付生產(chǎn)加工費(fèi)用的數(shù)據(jù)具有完全的版權(quán)，承擔(dān)任務(wù)的部門或企業(yè)只是服務(wù)提供方。這樣才能避免部分有著官方背景的企業(yè)利用政府信息資源，形成數(shù)據(jù)壟斷，阻擾數(shù)據(jù)公開的現(xiàn)象發(fā)生。

目前，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開方面與美國(guó)、韓國(guó)、日本等田家還有較大的差距，在滿足社會(huì)和公眾對(duì)數(shù)據(jù)公開的渴求上還有很多工作要做。為此，我國(guó)政府應(yīng)該盡快在國(guó)家層面統(tǒng)籌規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，建立起寬嚴(yán)相濟(jì)的法律體系和合理的政績(jī)考核評(píng)估體系，提高政府主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，積極破除數(shù)據(jù)壟斷和壁壘，努力消除數(shù)據(jù)孤島，大力整合地方和部門數(shù)據(jù)，以民生需求為導(dǎo)向有步驟有目標(biāo)地開放政府?dāng)?shù)據(jù)，以激發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)在加強(qiáng)社會(huì)治理和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大潛力。

（作者單位：南京擎天科技有限公司）