孫同鋒

摘要：我國現(xiàn)行土地用途管制在實踐運行中呈現(xiàn)出失靈狀態(tài)，須對其作理性地檢討，并從世界觀和方法論兩大維度提出切實可行的改革和完善方案。綜觀現(xiàn)有理論和實踐，立足于“權(quán)利—權(quán)力”平衡的規(guī)范語境，從系統(tǒng)論、制度聯(lián)動效應等視角出發(fā)，我國現(xiàn)行土地用途管制改革宜踐行以下“一攬子”方案：在理念上應建立多元利益訴求均衡實現(xiàn)的制度樣態(tài)體系；在邏輯前提上應積極推動我國土地規(guī)劃模式由“增量”向“存量”的轉(zhuǎn)型；在關(guān)鍵內(nèi)容上應突破現(xiàn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的封閉運行結(jié)構(gòu)；在技術(shù)路線上應創(chuàng)新“兩個總量指標控制”的實現(xiàn)方式，力爭實現(xiàn)土地用途管制的彈性化目標；在配套跟進上應有效推進存量建設(shè)用地再開發(fā)法律制度建設(shè)。唯有如此，方可有助于突圍這一制度運行失靈的困境，有助于實現(xiàn)十九大報告所提出的“確保國家糧食安全”這一重大戰(zhàn)略目標。

關(guān)鍵詞：土地用途；管制失靈；土地規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃（簡稱“土地規(guī)劃”）是指導土地利用和管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地用途管制、引導城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。改革開放以來，經(jīng)過三輪土地規(guī)劃的探索實踐，逐步形成了層次分明、制度健全的規(guī)劃體系，成為我國重要的空間規(guī)劃之一，為我國的耕地保護和快速城鎮(zhèn)化起到了重要作用。十八大以來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，面對資源環(huán)境約束趨緊、耕地和生態(tài)空間保護壓力增大等問題，國家從頂層設(shè)計推進生態(tài)文明體制改革和規(guī)劃體制改革。新形勢下，土地規(guī)劃需要在傳承中有所變革。

1土地規(guī)劃存在的主要問題

1.1五級規(guī)劃編制內(nèi)容大同小異，鄉(xiāng)級規(guī)劃編制深度不夠

我國五級土地規(guī)劃分別對應五級人民政府，層級清晰。但五級土地規(guī)劃均定位總體規(guī)劃，使得各級規(guī)劃編制內(nèi)容大同小異，全國、省級、地（市）級土地規(guī)劃重點是層層分解指標，最終傳導給鄉(xiāng)級土地規(guī)劃并落實布局?？h、鄉(xiāng)級土地規(guī)劃往往同步編制，鄉(xiāng)級匯總后形成縣級規(guī)劃，使得縣級規(guī)劃成為過程式規(guī)劃，作用較弱。各級政府編制同級土地規(guī)劃，可以較好地發(fā)揮政府的責任意識，使其重視土地規(guī)劃，但規(guī)劃層級過多，規(guī)劃內(nèi)容趨同，增加了規(guī)劃編制成本，卻并未取得明顯的效用。

1.2與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地功能有重疊，但彼此間缺乏有效銜接

土地規(guī)劃是全域覆蓋的規(guī)劃，在主要指標的約束下，對農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地進行統(tǒng)籌安排，重點是對基本農(nóng)田和建設(shè)用地進行規(guī)劃，明確基本農(nóng)田布局，安排城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、交通水利等用地。城鄉(xiāng)規(guī)劃重點是對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)用地進行布局，根據(jù)預測的人口確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界與內(nèi)部結(jié)構(gòu)。土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃均對建設(shè)用地進行規(guī)劃，差異在于土地規(guī)劃是上級指標約束下的建設(shè)用地安排，城鄉(xiāng)規(guī)劃是地方需求導向下的建設(shè)用地安排，從學科發(fā)展、理論方法、技術(shù)力量、實施監(jiān)管來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地布局更為科學，土地規(guī)劃的管控更具成效。由于編制主體、技術(shù)標準的不同，兩個規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模和布局難以完全統(tǒng)一，時常出現(xiàn)符合一個規(guī)劃不符合另一個規(guī)劃的情形，項目不符合土地規(guī)劃，無法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，而不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，無法辦理“一書兩證”，既降低了建設(shè)項目審批效率，也影響了城市空間格局。

1.3土地用途管制針對性和靈活性不足，滯后于非集中建設(shè)區(qū)發(fā)展需要

我國土地用途管制的對象重點是耕地，對非耕農(nóng)地、生態(tài)用地等管控力度不夠。規(guī)劃布局為建設(shè)用地，即可申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，導致部分居住、工業(yè)和公共設(shè)施類項目布局在山水資源保護敏感區(qū)域，破壞了城市生態(tài)環(huán)境。同時，嚴格按照建設(shè)用地布局管制的方式過于理想化，特別是城市非集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的項目用地普遍較小、布局分散，實施的不確定性較多，一般到建設(shè)階段才能準確定位，嚴格的土地用途管制使得其往往不符合土地規(guī)劃，甚至于占用基本農(nóng)田導致無法實施，既增加了規(guī)劃調(diào)整的成本，又影響了合理的項目落地。

2土地規(guī)劃如何變革

2.1構(gòu)建“國土規(guī)劃+空間規(guī)劃+功能區(qū)規(guī)劃”三層次土地規(guī)劃編制體系

處理好與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，土地規(guī)劃應弱化建設(shè)用地布局，強化土地用途管制，通過用途管制，優(yōu)化國土空間格局。研究提出建立“國土規(guī)劃+空間規(guī)劃+功能區(qū)規(guī)劃”的層次分明、傳導清晰的土地規(guī)劃編制體系，國家層面編制國土規(guī)劃，省、市級層面編制空間規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)級層面編制土地利用功能區(qū)規(guī)劃。國土規(guī)劃以政策性、宏觀性為主，重在對國土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護、國土綜合整治和保障體系建設(shè)等做出總體部署與統(tǒng)籌安排，確定耕地保有量、基本農(nóng)田、國土開發(fā)強度等主要指標。

2.2明確不同層級規(guī)劃編制深度，加強強制性內(nèi)容傳導

不同層級的規(guī)劃定位、不同的比例尺決定了規(guī)劃編制深度不一樣。其中省、市級規(guī)劃均涉及劃定“三區(qū)三線”，但劃定的深度有所差異，省級空間規(guī)劃主要是明確劃定的技術(shù)標準，制定“三線”管理規(guī)定，在省域?qū)用孀龊媒y(tǒng)籌，確保市級空間規(guī)劃匯總后“三區(qū)三線”結(jié)構(gòu)合理性；市級空間規(guī)劃固化生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和基本農(nóng)田紅線。區(qū)級規(guī)劃劃定一級功能區(qū)，鄉(xiāng)級規(guī)劃在一級功能區(qū)基礎(chǔ)上劃定二級功能區(qū)。耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模、國土開發(fā)強度、生態(tài)用地比例等作為約束性指標逐級傳導至區(qū)級規(guī)劃；基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)用地、生態(tài)空間面積、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率等作為鄉(xiāng)級規(guī)劃約束性指標，預期性指標由各級規(guī)劃根據(jù)需要自行確定。

2.3創(chuàng)新區(qū)鄉(xiāng)級土地規(guī)劃編制，完善土地用途管制

縣、鄉(xiāng)級土地利用功能區(qū)在市級空間規(guī)劃基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌銜接城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、交通、旅游、環(huán)保等規(guī)劃，劃定土地利用功能區(qū)。功能區(qū)分為一級功能區(qū)和二級功能區(qū)，一級功能區(qū)8個，包括城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、重大設(shè)施建設(shè)區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)區(qū)、糧食生產(chǎn)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)維育區(qū)、風景旅游區(qū)。二級功能區(qū)17個，包括城鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)、村莊允許建設(shè)區(qū)、村莊有條件建設(shè)區(qū)、郊野公園、農(nóng)業(yè)公園、蔬菜種植區(qū)、糧食種植區(qū)、林果種植區(qū)、畜禽養(yǎng)殖區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、水域、水源保護區(qū)、山體保護區(qū)、地質(zhì)災害危險區(qū)、其他生態(tài)區(qū)。

3結(jié)語

基本農(nóng)田紅線管理建議適當放寬準入門檻，解決非集中建設(shè)區(qū)準入項目因占用基本農(nóng)田不能落地問題。生態(tài)保護紅線考慮由地（市）級人大立法管理，生態(tài)紅線內(nèi)的項目建設(shè)實行負面清單制度。其次是賦予地方政府更多事權(quán)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收可全部由省級政府審批，國土資源部重點抓好計劃、督查、執(zhí)法等。

參考文獻：

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（作者單位：沂南縣國土資源局）