邱茜

[摘 要] 當(dāng)前，人們在關(guān)注盡可能多發(fā)揮有限土地產(chǎn)出功能的同時開始廣泛關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題，土地利用強(qiáng)度的增加在給人們帶來利好的同時，也給生態(tài)環(huán)境造成了一定程度的負(fù)面影響，而注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的用地預(yù)留和城市土地生態(tài)功能的發(fā)揮又可能會造成城市發(fā)展土地資源的稀缺，因此，如何在生態(tài)文明建設(shè)背景下，促進(jìn)城市土地可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要?；诖?，本文基于我國城市土地利用情況與生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀，提出生態(tài)文明建設(shè)背景下城市土地集約利用的路徑。

[關(guān)鍵詞] 城市土地；集約利用；生態(tài)文明建設(shè)

[中圖分類號] F293.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2018）31-122-2

1 我國城市土地利用情況與生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀

隨著國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國的人地矛盾日益突出，有限的土地資源難以滿足大量增長的人口對土地的需求，土地的粗放、低效利用以及大量閑置土地的存在進(jìn)一步加劇了土地供需矛盾的惡化，因此，如何處理好人地關(guān)系在我國顯得尤為重要。

1.1 中國城市土地利用總體狀況

全國的土地利用情況主要呈現(xiàn)以下3個特點：①城市建設(shè)不斷發(fā)展，各項建設(shè)指標(biāo)穩(wěn)定提升；②我國的人口密度在過去10年間變化不大，土地利用集約度基本上呈現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的態(tài)勢；③全國各省份城市人口密度差距較大，城市土地利用水平不均衡。

1.2 全國生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀

我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要呈現(xiàn)以下特點：①全國各省的森林覆蓋率差距較大，綠化水平發(fā)展不均衡；②生態(tài)環(huán)境問題開始逐漸引起人們的關(guān)注，廢水及廢氣中主要污染物的排放量不斷減少；③全國環(huán)境污染治理投資占GDP的比重基本呈現(xiàn)不規(guī)則波動的變化態(tài)勢。

2 生態(tài)建設(shè)與城市土地集約利用的相互關(guān)系

2.1 城市土地利用過程中產(chǎn)生的生態(tài)建設(shè)問題

首先，城市規(guī)模的無邊界擴(kuò)大及城市人口的大量增加，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境壓力不斷加大，一旦人口數(shù)量超過了生態(tài)環(huán)境承載力，環(huán)境就會喪失自我調(diào)節(jié)能力，從而導(dǎo)致污染情況的大量出現(xiàn)；其次，在城市發(fā)展過程中，大規(guī)模的土地開發(fā)、城市建設(shè)及各種高污染企業(yè)的發(fā)展會不可避免地帶來城市病；再次，城市用地規(guī)模不斷向城市邊緣擴(kuò)張，同時大量人口涌入城市勢必會產(chǎn)生大量的住房需求、基礎(chǔ)設(shè)施需求，大量基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必然會對本應(yīng)有的生態(tài)用地造成一定的擠占。

2.2 生態(tài)建設(shè)背景下城市土地集約利用的內(nèi)涵

城市土地利用關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)效益，在這三方面效益中，經(jīng)濟(jì)效益顯而易見是城市土地集約利用評價的核心目的和首要指標(biāo)，而社會效益和生態(tài)效益是隨著城市的發(fā)展階段逐漸提升為經(jīng)濟(jì)效益所需的依托。具體而言，生態(tài)建設(shè)背景下城市土地集約利用的內(nèi)涵是在生態(tài)環(huán)境條件約束下，合理調(diào)整城市土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地利用方式，最大限度地實現(xiàn)城市土地對人口、資源、經(jīng)濟(jì)等要素的集聚，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

3 生態(tài)文明建設(shè)背景下城市土地集約利用的路徑選擇

3.1 科學(xué)制訂土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃對土地集約利用的引導(dǎo)作用

當(dāng)前各地的土地利用年度計劃缺乏對土地承載力和集約用地水平的考量，當(dāng)今社會存在總量不足、供不應(yīng)求和低效使用、批而未用并存的尷尬現(xiàn)象。因此，必須制訂科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃，明確規(guī)劃中的優(yōu)先性，認(rèn)清各個地區(qū)的發(fā)展形勢，明確各地區(qū)的發(fā)展空間和發(fā)展功能，找準(zhǔn)各個區(qū)域的優(yōu)勢和不足，進(jìn)而進(jìn)行總體的功能性布局，統(tǒng)籌全國協(xié)調(diào)發(fā)展。政府部門要針對不同區(qū)域的優(yōu)勢與不足，恰當(dāng)合理地統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、人口及城市的布局和發(fā)展，最大限度地發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，科學(xué)合理地確定與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)的土地集約化發(fā)展格局。

3.2 確定土地集約化標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新集約化用地新模式

系統(tǒng)地制定土地集約化利用標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)范，不斷探索創(chuàng)新集約化用地的新模式。全國各個地區(qū)應(yīng)結(jié)合各地特有的實際情況，科學(xué)地制定地方性的節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)。土地集約利用不僅要求避免粗放利用，也要求避免過度利用，因此要制定好標(biāo)準(zhǔn)，避免兩個極值的出現(xiàn)。如果增加土地投入能帶來總報酬更大比例的增長，則不斷加大投入使生產(chǎn)效率得到進(jìn)一步提高是明智的抉擇；如果加大投入的邊際報酬和生產(chǎn)彈性均為負(fù)數(shù)，且總報酬也趨于下降，則繼續(xù)投入會造成資源的浪費。因此，土地投入要確定好合適的標(biāo)準(zhǔn)，才能使投入獲得最大化收益。

3.3 盤活存量土地，避免資源浪費

在土地資源有限的現(xiàn)實情況下，城市建設(shè)用地應(yīng)把落腳點定于盤活存量土地上，充分利用現(xiàn)有土地，由傳統(tǒng)的粗放型用地轉(zhuǎn)向集約型，土地利用模式由過去的外延式轉(zhuǎn)型為內(nèi)斂式，充分挖掘現(xiàn)有土地的效益，實現(xiàn)土地集約化利用。在不占用耕地資源的前提下，推進(jìn)城市土地的資源整合，通過對老舊城區(qū)、城中村、閑置的廠房企業(yè)、環(huán)境狀況差的區(qū)域進(jìn)行整理改造，進(jìn)而在保護(hù)耕地資源的基礎(chǔ)上盤活存量土地。同時，將城市中傳統(tǒng)的工業(yè)企業(yè)遷到郊區(qū)，在城市中充分引進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)，最大限度地發(fā)揮城市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)效益。

3.4 杜絕污染源頭，減少土地污染

農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥的使用，工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢水、廢氣，城市生活垃圾的肆意排放，都在一定程度上對土地造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞，因此，必須從源頭上減少污染物對土地造成的破壞。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民的宣傳、教育，改變農(nóng)藥、化肥投入量與莊家產(chǎn)量呈正比的錯誤認(rèn)識，促使農(nóng)民有節(jié)制地使用化肥和農(nóng)藥，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。對于工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的污染，給予嚴(yán)厲的處罰，加大對這部分企業(yè)的稅收征收力度，大幅增加其污染成本，加強(qiáng)對這些企業(yè)的監(jiān)督，杜絕非法企業(yè)把不經(jīng)處理的污染物直接排放出來，同時鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新、產(chǎn)業(yè)升級，提高資源利用效率，減少污染物的排放量。對于生活垃圾要積極鼓勵大眾進(jìn)行分類處理，使可循環(huán)利用的回收品進(jìn)入恰當(dāng)?shù)奈恢?，發(fā)揮其余熱。

3.5 完善土地監(jiān)督檢查機(jī)制

政府部門要努力保障土地利用規(guī)章制度真正發(fā)揮作用，不僅要加強(qiáng)對違法行為的監(jiān)督，還要建立與土地集約程度和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)度的考核激勵機(jī)制。對違反法律法規(guī)的用地行為的查處力度直接關(guān)系到土地集約化利用的實施效果，因此，在推進(jìn)節(jié)約集約利用土地制度的同時對違法行為要及時依法進(jìn)行處置，使監(jiān)督檢查工作落到實處。建立激勵機(jī)制，調(diào)動員工的工作積極性，在政府考核中加入土地集約化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)度的考核指標(biāo)，鼓勵政府、企業(yè)、個人在充分保護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)展的前提下，促進(jìn)土地集約化利用。