程瑩

摘 要：隨著社會的快速發(fā)展，城市對基礎設施的需求日益增加。作為通常敷設在市政道路下方的市政管線，其對地下空間資源的爭奪利用矛盾日益突出。在規(guī)劃審批階段對市政管線的統(tǒng)籌考慮已經成為城市規(guī)劃管理部門的重點課題之一。本文結合天津市工作實踐，簡要介紹現行市政管線規(guī)劃審批流程，并就審批過程中經常出現的難點，分析其原因及影響。最終提出提高數據精準度、統(tǒng)一審批各階段技術標準、合理布局綜合管廊等相應對策。

關鍵詞：市政管線；規(guī)劃審批；城市管理

1 前言

城市地下空間作為城市不可再生資源之一，其重要性正在日益得到學界和社會的重視。如何節(jié)約集約利用城市地下空間資源，是市政管線規(guī)劃審批部門的核心課題之一。由于敷設在城市道路下，市政管線的建設往往需要占路施工，影響路面人流車流通行，并為城市居民帶來不好的直觀感受，甚至影響城市整體形象。此類問題從根源上講，需要在規(guī)劃階段統(tǒng)籌安排，因此市政管線的審批管理核心在規(guī)劃，但目前規(guī)劃審批管理過程中也有一些不足的地方。本文試結合工作中的實際，以天津市為例，就市政管線規(guī)劃審批管理中的難點進行分析，并初步提出相應建議。

2 管線審批現狀

現狀市政管線規(guī)劃審批分為線性與非線性兩大類。其中非線性為道路、軌道交通等涉及到供地的工程，而出于管線本身線性性質的實際，日常工作中線性審批占到絕大部分。若管線涉及到較小規(guī)模地上附屬物，如電力電纜開閉站、通信光纜交接箱等，則通常不在管線審批范圍之內。

目前市政管線從設計到施工，在規(guī)劃審批環(huán)節(jié)需取得的許可為規(guī)劃范疇“兩證一書”中的選址意見書及建設工程規(guī)劃許可證，涉及到用地的還需建設用地規(guī)劃許可證。典型的線性規(guī)劃審批步驟為（1）審批選址意見書（部分地方為規(guī)劃條件），（2）審批規(guī)劃方案，（3）審批設計方案，（4）審批規(guī)劃許可證。建設單位取得規(guī)劃許可證后方可進行建設。

相較于放眼未來的總體規(guī)劃及專項規(guī)劃，市政工程類管線線性規(guī)劃審批更偏重于當下，但審批部門也需要統(tǒng)籌安排，因為市政管線通常敷設于市政道路下，而道路下方的地下空間，其可開發(fā)深度受到技術及成本等方面的限制，因此，各類市政管線在有限的道路下空間形成競爭關系。而規(guī)劃審批部門的主要任務之一，即是對此類作為公共物品的地下空間進行統(tǒng)籌安排。

3 難點及原因分析

3.1 缺少工作依據

與總體規(guī)劃相似，管線類建設工程的規(guī)劃同樣需要上位規(guī)劃的支撐。以天津市為例，通常工作中使用到的上位規(guī)劃為市區(qū)管線綜合規(guī)劃和管線所在道路的管線綜合規(guī)劃，若為地塊開發(fā)項目，還需該地塊的市政工程修建性詳細規(guī)劃。

作為工作直接依據的上位規(guī)劃，其對現狀情況的描述與實際不符將導致以此為依據進行的審批無法進行。如建設單位計劃在某區(qū)域內新建一根高壓燃氣管線，該區(qū)域內上位規(guī)劃為某燃氣專項規(guī)劃，在該規(guī)劃中此區(qū)域內規(guī)劃保留一根現狀高壓燃氣管線，而實際情況是并無此現狀管線，因此導致審批部門無法按照上位規(guī)劃審批該管線，建設單位無法取得規(guī)劃許可，工程停滯。

另一種情況是市區(qū)內道路下的管線敷設，若該道路批復過道路管線綜合，則應作為審批依據。但當審批單根管線時，常常發(fā)現前期埋設的管線未按照道路管綜預留的位置施工，或者管綜規(guī)劃時要求切改當時現狀管線但并未實施，因而導致待審批管線無法符合上位規(guī)劃即該道路管綜要求。缺少了工作依據的規(guī)劃審批，會在后期成為審批部門的風險源。

3.2 基礎數據不準或不全

審批過程中所依據的基礎數據，主要指地下實測管線圖（以下簡稱實測圖）和現勢地形圖?；A數據的不精準，直接導致在此基礎上做出的規(guī)劃方案及設計方案無法滿足現場實際情況需要。如實際為220kV等級的電力排管，在實測圖里顯示為35kV，則按圖審批會帶來無法施工等一系列后續(xù)問題。

數據不精準的原因較多，如未完全按照審批過的施工圖進行施工，以及手續(xù)周期較長，通常市區(qū)內管線項目在完整的流程下大致需要幾個月甚至半年以上的規(guī)劃審批周期，之后還需辦理道路管理等部門手續(xù)方可進入施工階段，如果線位途經遇拆遷地塊或開發(fā)中地塊，待正式施工時，現場管線及周邊情況可能已經發(fā)生變化，無法完全按照建設工程規(guī)劃許可證所審批線位進行施工。

3.3 規(guī)劃方案與設計方案有較大變化

如前文所描述，一個典型項目的審批過程包括規(guī)劃方案與設計方案，而前者是后者的設計依據。實際工作中經常遇到的情況是設計方案中的線位與規(guī)劃方案有較大變化。

規(guī)劃方案通常是以相關規(guī)劃及紙面資料為依據，給出待建管線的平面位置及下一步設計要求，僅研究管線線位本身；而設計方案則需落實到施工深度，充分考慮管井的位置及施工空間，以及管線及周邊設施的豎向布局。由于城市內部道路下方管線密集，規(guī)劃方案中給出的管線線位并不能滿足節(jié)點處施工井的凈距需要，此外，規(guī)劃及設計方案使用的規(guī)范對于安全距離的要求并不完全一致，如規(guī)劃方案階段時常用到的《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》（GB 50289-98）中對于電纜與建筑物基礎的安全距離要求是0.5米，而設計方案階段慣用的《城市配電網規(guī)劃設計規(guī)范》（GB 50613-2010）中對此的要求是0.6米。為了滿足“設計方案以規(guī)劃方案為依據”這個原則，個別情況下可能導致已審批完成的路徑規(guī)劃方案需要進行調整。

4 建議

如上所述，審批過程中的問題，會帶來如下負面影響：（1）地下空間資源未被整合利用，造成浪費；（2）市政道路重復開挖，不僅造成人力、財力及物力的浪費，而且影響城市居民生活便利度以及城市面貌；（3）按照不準確基礎數據審批的管線線位施工，有可能對現狀管線造成產生影響甚至造成破壞；（4）審批過程無法順利進行，過程反復，周期延長，進而使項目建設進度產生滯后，影響下游用戶使用。

綜合分析其原因，可大致歸納為以下三個方面：缺少工作依據，缺少精準的基礎數據，缺少各階段相統(tǒng)一的審批技術標準。對此，本文試提出如下建議：

一是高度重視基礎數據精準度，完善竣工驗收程序?？⒐を炇粘绦蚴且?guī)劃實施流程中重要的一項，其完成度的高低對規(guī)劃方案的實施有著直接的約束作用。對于未能完全按建設工程規(guī)劃許可證實施的項目，完善的竣工驗收手續(xù)也能及時對基礎數據庫進行更新，減少未按規(guī)劃實施造成的負面影響。強調規(guī)劃嚴肅性

二是統(tǒng)一審批各階段使用的技術標準，統(tǒng)籌考慮通盤規(guī)劃。將規(guī)劃方案、設計方案、施工圖等規(guī)劃審批內不同階段參照的技術標準做成統(tǒng)一名錄使用，或在不同標準對同一事項的要求發(fā)生矛盾時排出優(yōu)先級。另外一個可以參考的方式是在審批第一階段即統(tǒng)籌考慮其后各階段的要求，充分預留，通盤設計，減少返工。

三是合理布局綜合管廊，減少道路開挖建設。相比于普通管線建設，城市地下綜合管廊具有建設周期長、前期投資大、論證過程長等不利條件，但其通過對各類管線入廊的統(tǒng)籌安排和合理分析，可以大大提高地下空間資源的有效利用，減少道路重復開挖建設，提高道路通行效率，提升城市基礎設施和綜合面貌水平。

5 結語

市政管線審批關系到地下空間這一城市不可再生資源的集約節(jié)約利用，也關系到城市的可持續(xù)發(fā)展。對規(guī)劃管理中的難點進行有針對性地解決，逐個突破，可以使市政管線審批在規(guī)劃層面開始進行源頭管控，統(tǒng)籌考慮，能夠有效遏制資源浪費，改善城市居民出行便利，提升城市生活舒適度，提高城市軟硬實力，促進城市更快、更好、綠色發(fā)展。