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        廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式探索及研究

        2018-10-21 09:38:17梁靜
        大科技·D版 2018年7期
        關(guān)鍵詞:環(huán)境管理

        梁靜

        摘 要:水環(huán)境質(zhì)量,水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展,隨著PPP模式的推廣,水污染防治項(xiàng)目采用PPP模式日益增多,政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目將會(huì)全面實(shí)施PPP模式,通過(guò)分析目前廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式存在的問(wèn)題,對(duì)開(kāi)展廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式探索及研究,并提出相關(guān)建議。

        關(guān)鍵詞:水污染防治;PPP;環(huán)境管理

        中圖分類(lèi)號(hào):X52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-7344(2018)21-0369-02

        引 言

        水環(huán)境質(zhì)量,水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展,加大水污染防治力度,保障國(guó)家水安全,將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。PPP(Public-Private Partnership),又稱(chēng)PPP模式,即政府和社會(huì)資本合作,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式,PPP優(yōu)勢(shì)在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果,即政府的財(cái)政支出更少,企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。隨著PPP模式的推廣,水污染防治項(xiàng)目采用PPP模式日益增多,由于《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建[2017]455號(hào))的頒布,政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目將會(huì)全面實(shí)施PPP模式,而且現(xiàn)有污水、垃圾處理的項(xiàng)目也將逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)型為PPP模式,廣西水污染防治項(xiàng)目將更多的采用PPP模式。因此,對(duì)開(kāi)展廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式探索及研究對(duì)完善水污染防治的支撐體系,帶動(dòng)水污染防治行業(yè)發(fā)展,對(duì)實(shí)現(xiàn)廣西水污染防治可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

        1 廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

        根據(jù)財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目的結(jié)果顯示,2018年P(guān)PP管理庫(kù)項(xiàng)目7224個(gè),投資額142981.91億元,其中廣西項(xiàng)目123個(gè),投資額1901.61億元,其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目數(shù)為20個(gè),涉及水污染防治類(lèi)項(xiàng)目17個(gè),投資額263.87元;市政工程類(lèi)項(xiàng)目54個(gè),水污染防治類(lèi)項(xiàng)目18個(gè),投資額22.98億元,詳見(jiàn)表1。

        廣西水污染防治PPP項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)域主要包括:飲用水水源地環(huán)境綜合整治,湖泊水體保育、河道環(huán)境修復(fù)與綜合整治、城市黑水治理、城鎮(zhèn)污水處理及管網(wǎng)建設(shè)等領(lǐng)域,大多數(shù)項(xiàng)目都是以綜合治理打包的方式或污水處理廠(chǎng)及管網(wǎng)建設(shè)的方式來(lái)推進(jìn)的,運(yùn)作大多數(shù)采用BOT的形式。

        從地域分布來(lái)看,廣西水污染防治PPP項(xiàng)目主要分布在南寧市和欽州市,地域分布非常不均,詳見(jiàn)2。

        2 廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式推進(jìn)過(guò)程存在問(wèn)題分析

        PPP模式作為一種減少政府財(cái)政壓力,減輕企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)的新時(shí)期與時(shí)俱進(jìn)的融資模式,是提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。為此政府也出臺(tái)的相應(yīng)的政策大力推行PPP模式,但是水污染防治項(xiàng)目PPP項(xiàng)目除了一般建設(shè)項(xiàng)目所具有的風(fēng)險(xiǎn)之外,還存在很多困難,使得項(xiàng)目難以落地。

        2.1 觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變

        國(guó)家已明確規(guī)定前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目是不能納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù),申請(qǐng)不到國(guó)家的PPP項(xiàng)目資金支持的。廣西各地市因地方經(jīng)費(fèi)不足,大部分水污染防治項(xiàng)目因配套資金未落實(shí)無(wú)法實(shí)施,很多城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)雖早已納入規(guī)劃,但也因資金不足導(dǎo)致前期工作無(wú)法開(kāi)展,一些部門(mén)和單位仍存在“等、靠、要”思想,水污染防治中央專(zhuān)項(xiàng)資金不下達(dá)就難以開(kāi)展項(xiàng)目前期工作,沒(méi)有積極的多渠道去籌措項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi),簡(jiǎn)單將PPP模式看作一種融資手段,且PPP項(xiàng)目申報(bào)的程序復(fù)雜,資金使用的管理要求高,思想守舊的部門(mén)和單位更希望能夠得到財(cái)政直接投入或銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資金支持,采用PPP模式的主動(dòng)性不強(qiáng)。

        2.2 運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足

        PPP模式作為新興的運(yùn)作模式,存在各方面運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足的情況。首先,政策法規(guī)不夠完善,由于PPP項(xiàng)目涉及面廣,很多相關(guān)的配套政策還未頒布,PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行的法律不夠清晰,水污染防治項(xiàng)目PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的相關(guān)參照案例也較少,出現(xiàn)糾紛時(shí),各相關(guān)方利益難以順利通過(guò)法律途徑得到明確保障,使得社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資時(shí)對(duì)水污染防治項(xiàng)目PPP項(xiàng)目收益率、PPP政策的穩(wěn)定性和項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)心存顧慮。部分地市的工作人員因相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備的不足、實(shí)際操作時(shí)間、短經(jīng)驗(yàn)不夠等原因,導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力不強(qiáng),對(duì)水污染防治項(xiàng)目采取PPP模式的指導(dǎo)和管理能力不強(qiáng),使得部分PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作不充分,制定的實(shí)施方案質(zhì)量不高、深度不夠,實(shí)操性差,而且往往忽略了運(yùn)營(yíng)服務(wù)和績(jī)效考核,一定程度上導(dǎo)致PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

        2.3 行業(yè)發(fā)展不平衡

        從廣西目前正在實(shí)施的水污染防治PPP項(xiàng)目來(lái)看,主要是以交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)市政基礎(chǔ)設(shè)施為主,廣西水污染防治PPP項(xiàng)目大多數(shù)項(xiàng)目都是以綜合治理打包的方式或污水處理廠(chǎng)及管網(wǎng)建設(shè)的方式來(lái)推進(jìn)的。對(duì)于綜合治理類(lèi)的水污染防治項(xiàng)目,往往沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入,難以明確收益率,PPP模式推行困難;對(duì)于有經(jīng)營(yíng)收入的水污染防治項(xiàng)目,大多采用自行運(yùn)作模式,采用PPP模式的主動(dòng)性不強(qiáng)。個(gè)別行業(yè),如水利、林業(yè)、體育等在廣西推廣運(yùn)用PPP模式的積極性不高,目前仍沒(méi)有相關(guān)PPP項(xiàng)目。從水污染防治PPP項(xiàng)目地域分布情況來(lái)看,主要分布在南寧市和欽州市,地域分布非常不均,地方上積極性不高,水污染防治PPP項(xiàng)目難以獲取社會(huì)資本的投資。

        2.4 民營(yíng)資本參與率低

        從目前水污染防治PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況來(lái)看,參與水污染防治PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本以大型國(guó)企為主,民營(yíng)資本的參與程度率不高,與國(guó)家政策鼓勵(lì)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與公共服務(wù)的期望還有一定的差距。主要是水污染防治PPP項(xiàng)目往往屬于公益性質(zhì),存在前期手續(xù)復(fù)雜,投資規(guī)模大,回報(bào)周期長(zhǎng),收益率偏低的特點(diǎn),民營(yíng)資本對(duì)收益率的追求和受自身資金限制,參與的積極性不高。

        3 廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式對(duì)策建議

        3.1 樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展理念

        通過(guò)加強(qiáng)宣傳、教育,進(jìn)一步深化對(duì)水污染防治項(xiàng)目PPP模式的認(rèn)識(shí),樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展理念,指導(dǎo)實(shí)際工作,使社會(huì)資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域,不僅能夠有效緩解地方財(cái)政困局,同時(shí)在水污染防治產(chǎn)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的過(guò)程中,將優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)的資本、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)等方面的管理經(jīng)驗(yàn)吸引進(jìn)來(lái)。通過(guò)舉辦相關(guān)培訓(xùn),加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策的學(xué)習(xí),提高相關(guān)工作人員理論政策水平和實(shí)際操作能力。

        3.2 健全投資規(guī)劃?rùn)C(jī)制

        從使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、模式創(chuàng)新四個(gè)方面來(lái)完善健全投資規(guī)劃?rùn)C(jī)制,來(lái)保障各相關(guān)方利益。各地市按照國(guó)務(wù)院總體部署和國(guó)家相關(guān)部委關(guān)于推進(jìn)水污染防治項(xiàng)目PPP模式工作的具體要求,結(jié)合實(shí)際情況,在水污染防治項(xiàng)目PPP模式收益率保障等方面制定切實(shí)可行、具體可操作的措施意見(jiàn),強(qiáng)化績(jī)效考核,探索制定明確細(xì)化的分行業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收績(jī)效指標(biāo)體系,覆蓋水污染防治PPP項(xiàng)目全生命周期,確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗(yàn)收,為水污染防治PPP項(xiàng)目落地提供制度保障。

        3.3 加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃

        統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和可用財(cái)力情況,認(rèn)真謀劃一批社會(huì)需求大、行業(yè)前景好的水污染防治項(xiàng)目實(shí)施PPP模式,促進(jìn)PPP項(xiàng)目在水污染防治行業(yè)領(lǐng)域多元化,擴(kuò)大PPP模式覆蓋范圍。切實(shí)做好項(xiàng)目前期工作。抓緊項(xiàng)目的規(guī)劃、可研、立項(xiàng)、環(huán)評(píng)等前期準(zhǔn)備工作,政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的同時(shí),充分發(fā)揮現(xiàn)有的水污染防治PPP示范項(xiàng)目的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用,推動(dòng)PPP模式在水污染防治領(lǐng)域的推廣。

        3.4 鼓勵(lì)模式創(chuàng)新

        鼓勵(lì)捆綁經(jīng)營(yíng)與組合開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新,大力推進(jìn)資源組合開(kāi)發(fā)等盈利模式創(chuàng)新,保障社會(huì)資本的收益率,調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入的積極性、主動(dòng)性。進(jìn)一步加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作,探索和建立水污染防治PPP項(xiàng)目融資保障機(jī)制,拓寬融資渠道,增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)與水污染防治PPP項(xiàng)目相關(guān)的金融產(chǎn)品,引導(dǎo)資金對(duì)水污染防治PPP項(xiàng)目的投入,激發(fā)社會(huì)資本投資熱情。

        4 結(jié) 語(yǔ)

        水環(huán)境質(zhì)量,水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展,PPP模式作為一種減少政府財(cái)政壓力,減輕企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)的新時(shí)期與時(shí)俱進(jìn)的融資模式,是提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇,水污染防治項(xiàng)目采用PPP模式日益增多,通過(guò)分析目前廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式存在的問(wèn)題,對(duì)開(kāi)展廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式探索及研究,并提出相關(guān)建議,對(duì)推進(jìn)廣西水污染防治PPP項(xiàng)目起到推進(jìn)的作用。

        參考文獻(xiàn)

        [1]孫萍萍.生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施PPP模式研究.中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué).

        [2]張 玉.PPP模式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用研究.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.

        [3]趙寶慶.水污染防治項(xiàng)目PPP模式研究.山東財(cái)經(jīng)大學(xué).

        收稿日期:2018-6-20

        作者簡(jiǎn)介:梁 靜(1980-),女,中級(jí)工程師,本科,主要從事環(huán)境保護(hù)方面的工作。

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