王楠 朱曉光 包宇

摘 要：當前我國既處于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也處于社會、資源、環(huán)境的矛盾凸顯期，城市總體規(guī)劃的關注重點也隨之逐步變化，從城市用地布局安排轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)資源保護和社會利益再分配的重要手段。但由于城市總體規(guī)劃的編制和審批方法相對滯后，使其在很多方面難以適應快速城鎮(zhèn)化時期調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源的要求。本文分析了城市總體規(guī)劃面臨的問題成因，提出了城市總體規(guī)劃措施，希望能為相關人員提供理論參考依據(jù)。

關鍵詞：城市總體規(guī)劃；問題；成因；措施

1 城市總體規(guī)劃面臨的問題成因分析

1.1 多樣性導致總規(guī)地位被質(zhì)疑

多樣性主要是指個體需求的多樣和用地類型多樣。這種多樣性不僅會導致規(guī)劃可控性下降，也會導致邊界模糊性增強。當今社會，市場經(jīng)濟占據(jù)重要地位，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展到商業(yè)開發(fā)都受市場規(guī)律的控制與影響。在這種情況下，總規(guī)精確到每一個社區(qū)和地塊，但太過于“細化”和“一刀切”的方法會造成可操作性不強，此外，不確定性因素太多導致總規(guī)頻繁變化也會削弱總規(guī)的法定效力和指導力。多樣性導致邊界模糊性增強，主要表現(xiàn)在在不同規(guī)劃中相同性質(zhì)用地可能會被劃分到不同用地分類中，使已確定規(guī)劃意圖的用地邊界逐漸模糊，隨著模糊性特征的不斷增強，《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GBJ137—90）》等相關規(guī)范的準確性將大幅減弱，總規(guī)的地位被間接動搖，人們對它的指導作用提出質(zhì)疑。

1.2 政績績觀導致功利性

目前個別城市出現(xiàn)“領導換、規(guī)劃變”的惡略現(xiàn)象，招商引資，使重大項目落地成為提高業(yè)績的重要手段，因此，一些地方政府對投資商的用地要求則無條件地滿足，這成為了誘導地方政府修編總規(guī)的重要原因。功利性導致總規(guī)的修訂，不管是對政府還是對公民，都與城市發(fā)展的自我規(guī)律性背道而馳。

1.3 全面性導致研究深度不足

起初，總規(guī)關注并服務于城市的建設和發(fā)展。在隨后的發(fā)展中，總規(guī)拓展了關注面，研究的領域越來越廣泛，其發(fā)展逐漸趨向復合化。如城市基礎設施、歷史文化保護、公眾參與、城市更新、環(huán)境保護、住房規(guī)劃、低碳城市理念、人口結(jié)構也都成了總規(guī)不可避開的話題。這就導致總規(guī)出現(xiàn)研究面廣但研究不深入的現(xiàn)象。事實證明，過多內(nèi)容使總規(guī)很難得到質(zhì)的飛躍，面廣但研究不深入難以發(fā)揮好“戰(zhàn)略規(guī)劃”及“發(fā)展控制性規(guī)劃”的指導作用。

1.4 編制時間久導致低效性

總規(guī)編制周期長，從編制到審查批準，再到發(fā)布實施，少則兩年有余，多則數(shù)年，來回幾經(jīng)協(xié)調(diào)變更，使得總規(guī)指導作用大幅下降，只能是墻上掛掛，沒有實際效用。目前，大多總規(guī)都是主動修改型。在修編過程中，舊版總規(guī)已無實際指導意義，城市政府通常不會按照舊版總規(guī)實施，在新版總規(guī)未審批之前，在城市建設過程中往往受利益的驅(qū)使，當新總規(guī)生效具有法律效應時，時間又過去很久，難以發(fā)揮效用，從而被迫再次修編，形成了一個惡性循環(huán)。

2 城市總體規(guī)劃措施

2.1 落實科學發(fā)展觀

充分把握民生所需，將公眾需求統(tǒng)籌反映在城市總體規(guī)劃之中；強調(diào)資源環(huán)境容量與生態(tài)安全格局前置研究，強調(diào)城市公共安全前置研究；落實保護歷史文化遺產(chǎn)保護要求，強調(diào)空間布局，彰顯城市文化；從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度加強鄉(xiāng)村發(fā)展的合理引導，對城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)空間變化給予必要控制城市總體規(guī)劃應逐步由“技術性規(guī)劃”向“政策性規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，從專業(yè)性的用地規(guī)劃逐步向著綜合性的公共政策發(fā)展，從單純注重物質(zhì)形態(tài)技術為主的有形空間實體規(guī)劃，轉(zhuǎn)向?qū)舱邇?nèi)容的強化。

2.2 明晰規(guī)劃法理、尊重政府事權

明晰規(guī)劃法理。城市總體規(guī)劃作為公共政策的本質(zhì)屬性，要求其以公共利益為主線，從行政主體和行政行為的合法性出發(fā)，通過對規(guī)劃體系、規(guī)劃程序和規(guī)劃內(nèi)容的梳理進一步明晰法理關系，保障其權威性和嚴肅性。在規(guī)劃方法上進一步校核強制性內(nèi)容的合法性和可操作性，同時強化強制性內(nèi)容的法定性要求，對強制性內(nèi)容進行“定性”、“定量”、“定構”或“定坐標”的落實和管理。尊重政府事權。在總體規(guī)劃的縱向事權關系方面，在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，通過明確目標與指標、強制性內(nèi)容等方式減少各層級各部門之間事權邊界的模糊性。在規(guī)劃審批環(huán)節(jié)，在原編制辦法的基礎上，補充規(guī)劃審批辦法，以此界定中央政府（省政府）與城市政府之間的權力邊界和關注重點，明確各級政府審批與監(jiān)督的內(nèi)容和方式。

2.3 推動規(guī)劃體制轉(zhuǎn)型

城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型一方面應與規(guī)劃體系的改革方向聯(lián)動和協(xié)調(diào)。比如，隨著控制性詳細規(guī)劃的逐步覆蓋，以及其作為城市土地市場的法定依據(jù)的法定地位得以鞏固，則可能釋放總體規(guī)劃“事無巨細”的管控壓力，使之更加專注于對城市核心資源的控制和引導。此外，城市總體規(guī)劃作為下層次規(guī)劃編制的指導依據(jù)，是規(guī)劃付諸實施的主要途徑。因此，城市總體規(guī)劃在自身改革和創(chuàng)新的同時，也應重視建立創(chuàng)新內(nèi)容在下層次規(guī)劃中的貫徹和延續(xù)路徑，包括對上強化周邊區(qū)域協(xié)調(diào)研究，落實細化區(qū)域協(xié)調(diào)機制與內(nèi)容，對接省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和其他區(qū)域規(guī)劃；對下通過設立政策分區(qū)、規(guī)劃單元等內(nèi)容，加強對鎮(zhèn)、村規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的指引。

2.4 推動技術方法創(chuàng)新

適應市場經(jīng)濟體制。加快建立與市場經(jīng)濟體制相適應的城市總體規(guī)劃編制和管理實施體系。在規(guī)劃編制中，要合理把握剛性控制的邊界，合理清晰地界定強制內(nèi)容，集中落實資源環(huán)境、社會民生、文化保護、設施保障、公共安全等方面的剛性要求。另一方面，在發(fā)揮政府對市場資源配置的宏觀調(diào)控和引導作用的同時，也應留足市場配置空間資源的彈性。適應存量建設用地規(guī)劃。存量建設用地上已經(jīng)具有復雜的權屬關系，實施規(guī)劃建設時應遵循國家相關政策，充分尊重原有居民的權益。為此，需總結(jié)一套面向存量建設用地的規(guī)劃技術方法，采取公眾參與、有機更新、逐步漸進的規(guī)劃策略，并實現(xiàn)完善公共服務設施、增加綠地與開放空間、改善居住條件、提升城市功能與形象等多方面的綜合效益。

3 結(jié)語

在我國城市規(guī)劃體系中，城市總體規(guī)劃的地位毋庸置疑，它是城市政府在一定規(guī)劃期限內(nèi)，保護和管理城市空間資源的重要手段，引導城市空間發(fā)展的戰(zhàn)略綱領和法定藍圖，調(diào)控和統(tǒng)籌城市各項建設的重要平臺。但是，城市總體規(guī)劃從編制到實施存在的一系列問題，為此，要通過落實科學發(fā)展觀、明晰規(guī)劃法理、尊重政府事權、推動規(guī)劃體制轉(zhuǎn)型、推動技術方法創(chuàng)新等措施，有效解決城市總體規(guī)劃面臨的問題，提升城市總體規(guī)劃水平，促進城市發(fā)展。

參考文獻：

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