劉思思　王怡丹

摘 要：目前我國處于油氣管網(wǎng)發(fā)展的初期階段，參考世界油氣管網(wǎng)的發(fā)展歷程，針對現(xiàn)階段采取油氣開發(fā)與管輸服務(wù)一體化發(fā)展的管理模式所暴露出的各種問題，油氣管網(wǎng)改革勢在必行。

關(guān)鍵詞：油氣；管網(wǎng)；管理模式；改革

管道是油氣運(yùn)輸?shù)闹饕绞?，歐美發(fā)達(dá)國家的油氣管網(wǎng)經(jīng)過多年發(fā)展，呈現(xiàn)出一定的階段性和規(guī)律性，發(fā)展階段不同，政府的政策導(dǎo)向及管網(wǎng)的管理模式需要隨之而調(diào)整?，F(xiàn)今我國油氣管網(wǎng)進(jìn)入快速發(fā)展的階段，逐步形成多元化、網(wǎng)絡(luò)化的特征，對油氣管網(wǎng)管理模式進(jìn)一步提出新的要求。本文歸納世界油氣管網(wǎng)發(fā)展歷程與管理模式，分析比較我國油氣管網(wǎng)現(xiàn)階段特點(diǎn)和問題，以期為我國油氣管網(wǎng)發(fā)展提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 世界油氣管網(wǎng)發(fā)展

1.1 雛形期

最早的第一條外輸管道，或叫做“長輸管道”，它建于1879年5月，從賓州的格里維爾到威廉港，全長 約145千米，管徑6英寸，日輸油能力10000桶（約50萬噸/年）。在此階段管網(wǎng)市場規(guī)模小，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施，市場參與人數(shù)少，法律法規(guī)不健全，風(fēng)險(xiǎn)投資較大。

1.2 發(fā)展期

20世紀(jì)20年代末焊接技術(shù)的誕生，使管道和儲(chǔ)罐建設(shè)進(jìn)入了飛速發(fā)展的時(shí)期。在這一時(shí)期隨著基礎(chǔ)設(shè)施逐步健全，市場參與人數(shù)越來越多，各管網(wǎng)運(yùn)輸公司之間競爭也激烈起來，投資交易風(fēng)險(xiǎn)程度也隨之降低，并且出現(xiàn)了獨(dú)立管道投資商的加入，豐富了油氣管網(wǎng)的體系。

1.3 成熟期

20世紀(jì)50～70年代，世界各地開展了多項(xiàng)大口徑、長距離的管道工程，把管道建設(shè)提高到新的水平。油氣管道運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)入成熟期，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)十分完善，市場頗具規(guī)模，市場參與人數(shù)眾多，供應(yīng)鏈上各個(gè)環(huán)節(jié)的公司競爭激烈。在此階段，油氣供應(yīng)鏈上游環(huán)節(jié)引入競爭模式，油氣供應(yīng)業(yè)務(wù)和管輸業(yè)務(wù)分離開來相互獨(dú)立，管道運(yùn)輸實(shí)行專營。

2 我國油氣管網(wǎng)發(fā)展

縱觀全球，我國的油氣管網(wǎng)里程占全球管道干線總里程的1/20，僅為美國的1/8；天然氣管道干線里程約為美國的1/11，俄羅斯的1/5。此外，歐美等國的油氣管網(wǎng)交叉成網(wǎng)、四通八達(dá)，整體上已經(jīng)形成管道網(wǎng)絡(luò)化、供應(yīng)多元化、地下儲(chǔ)氣庫遍布全國的油氣供應(yīng)格局。我國油氣管網(wǎng)的跨區(qū)域、大規(guī)模調(diào)配發(fā)展較晚。西氣東輸干線管道是我國自行建設(shè)的第一條世界級天然氣輸運(yùn)系統(tǒng)工程，直到2004年該線建成投產(chǎn)，我國才在真正意義上開始探索天然氣長輸管網(wǎng)的運(yùn)營方法。

總體來看，我國的油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理水平還遠(yuǎn)落后于國外發(fā)達(dá)國家，我國的油氣管網(wǎng)建設(shè)雖然增速很快，但是依舊處于管道運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的初期階段。

3 我國油氣管網(wǎng)模式及存在的問題

在我國油氣管網(wǎng)的大發(fā)展時(shí)期，要清醒的認(rèn)識到我國的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸水平仍處于行業(yè)發(fā)展初期階段的現(xiàn)實(shí)，正確面對現(xiàn)階段管道發(fā)展過程中暴露出的各種問題，以把握規(guī)律，理性分析與思考，采取正確的態(tài)度和方法加以解決。

3.1 能源發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策不能適應(yīng)快速發(fā)展的管網(wǎng)需求

近年來，國際金融危機(jī)、日本福島核事故以及美國的頁巖氣革命在不斷地沖擊撼動(dòng)全球能源格局，世界能源市場更加復(fù)雜多變，不確定和不穩(wěn)定性進(jìn)一步增加。但從質(zhì)量和效益看，整個(gè)能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，能源效率不高，能源安全形勢日益嚴(yán)峻。國家能源發(fā)展戰(zhàn)略缺乏總體設(shè)計(jì)，對管道建設(shè)也產(chǎn)生了一定的影響，容易造成管道重復(fù)建設(shè)、無序建設(shè)以及盲目建設(shè)等問題。

3.2 國家油氣管網(wǎng)專項(xiàng)規(guī)劃與管道建設(shè)不同步

國家發(fā)改委發(fā)布的油氣管網(wǎng)五年規(guī)劃是企業(yè)開展油氣管網(wǎng)建設(shè)的主要依據(jù)，但國家規(guī)劃編制實(shí)施延后導(dǎo)致與管道建設(shè)不同步，而且缺乏滾動(dòng)修編的機(jī)制，不能及時(shí)將新項(xiàng)目納入規(guī)劃?！秶姨烊粴獍l(fā)展“十二五”規(guī)劃》2012年10月22日才發(fā)布實(shí)施，《國家原油及成品油管網(wǎng)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》2013年3月才發(fā)布實(shí)施，而“十二五”規(guī)劃期為2011年-2015年，規(guī)劃與油氣管網(wǎng)不同步導(dǎo)致企業(yè)項(xiàng)目不能納入地方的土地、環(huán)保、能源等專項(xiàng)規(guī)劃，嚴(yán)重影響項(xiàng)目核準(zhǔn)和建設(shè)。

國土資源部2012年2月份下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》，要求從2012年4月1日起，凡未列入經(jīng)批準(zhǔn)的新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）的項(xiàng)目，不得通過建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，國土資源部政務(wù)大廳也不得受理。由于國家油氣管網(wǎng)“十二五”發(fā)展規(guī)劃2012年底或2013年3月才發(fā)布，而國土資源部對各省和重點(diǎn)城市的《2006-2020年土地利用總體規(guī)劃》已于2009年、2010年基本批復(fù)，各省對所轄市、縣、鄉(xiāng)土地規(guī)劃也基本完成批復(fù)，致使許多油氣管網(wǎng)項(xiàng)目未納入國家土地利用總體規(guī)劃。

3.3 油氣管網(wǎng)項(xiàng)目程序復(fù)雜時(shí)間過長，降低了項(xiàng)目建設(shè)的速度

油氣管網(wǎng)核準(zhǔn)需辦理用地預(yù)審、規(guī)劃選址、環(huán)境影響評價(jià)、節(jié)能評估和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估等手續(xù)，工作量大，任何一個(gè)環(huán)節(jié)受阻，都將影響全線的核準(zhǔn)工作進(jìn)度，核準(zhǔn)完成時(shí)間無法掌控。而油氣戰(zhàn)略通道的工期往往由政府協(xié)議約定，一旦確定即要求按期完工投產(chǎn)，否則將承擔(dān)“照付不議”的付款義務(wù)或罰款。

以西氣東輸二線為例，管道全長8600多公里，途經(jīng)14個(gè)?。▍^(qū)市）及香港特別行政區(qū)、70多個(gè)地級市、190多個(gè)縣，僅用地預(yù)審即辦理批件2000余件，組織會(huì)議200余次，辦理用地預(yù)審附件耗時(shí)近4年。

3.4 缺少獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管法律法規(guī)

目前，我國政府在油氣行業(yè)的上、中、下游一律沿用傳統(tǒng)的行政管理方式，政府主管部門既是政策制定者也是執(zhí)行者，缺少專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也沒有一套符合現(xiàn)代監(jiān)管要求的法律法規(guī)，能夠?qū)τ蜌庑袠I(yè)進(jìn)行管理的政府部門繁多，而且職能分散、重復(fù)、交叉及缺位并存。

4 針對我國油氣管網(wǎng)發(fā)展的思考

4.1 加快能源領(lǐng)域法律法規(guī)制定

國際上規(guī)范的油氣管網(wǎng)體系中，監(jiān)督管理有著重要的地位，而油氣行業(yè)監(jiān)管需要一個(gè)明確有效的法律法規(guī)去規(guī)范和約束。不僅僅是油氣管道，只有針對整個(gè)油氣行業(yè)乃至整個(gè)能源行業(yè)制定出清晰完備的法律法規(guī)，才能最終完善對油氣管道監(jiān)管。

4.2 必須加快獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)

獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠從理性客觀的角度去執(zhí)行監(jiān)管，在相關(guān)系統(tǒng)法律法規(guī)未完善且不能短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行修改的情況下，從中央到本部應(yīng)有序建立不同部門和不同層次的獨(dú)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，這樣才能做到有效的監(jiān)督和管理。

4.3 鼓勵(lì)多元投資參與項(xiàng)目，形成有效的管理運(yùn)行團(tuán)體

鼓勵(lì)多元投資參與的管道建設(shè)一是對未來的管輸企業(yè)成為具有經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的實(shí)體有很大幫助；二是擴(kuò)大資金來源；三是多元投資在解決矛盾問題時(shí)，具有多元特性，有了投資企業(yè)或者地方政府參與化解矛盾的思維和能力將有所加強(qiáng)，這樣也加快管道建設(shè)及未來的安全保護(hù)。

4.4 統(tǒng)籌兼顧、分步實(shí)施、持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代油氣管道管理模式

我國的油氣管網(wǎng)工程是一個(gè)非常龐大的系統(tǒng)工程，尤其是處于發(fā)展期的管網(wǎng)工程更需要統(tǒng)籌兼并，分步實(shí)施，從全國局面上需要加快建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從油氣行業(yè)上需要做好相應(yīng)的改革，分布有序的實(shí)施。石油企業(yè)應(yīng)繼續(xù)有效的進(jìn)行多元投資的體制改革，盡快發(fā)展成為由眾多供氣、供油主體參與競爭，并按照現(xiàn)代管道運(yùn)行模式運(yùn)作的高效市場。

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