摘 要：建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)重要的載體。鄉(xiāng)村的美主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村的田園特色，要發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，就要遵循發(fā)展規(guī)律，尊重鄉(xiāng)村習(xí)俗，充分發(fā)掘和利用好鄉(xiāng)村自身的特色資源，走多元化的旅游發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游；特色田園；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

隨著社會經(jīng)濟(jì)和旅游產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，全國各地都大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，諸如民俗旅游、特色村寨、觀光農(nóng)園、農(nóng)業(yè)主題樂園、郊野田園度假村、度假區(qū)等鄉(xiāng)村旅游形式，形成了良好的發(fā)展勢態(tài)，尤其是對于旅游資源豐富，經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)的廣大農(nóng)村地區(qū)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)不失為一條脫貧致富的捷徑。在《桃花源記》中，陶淵明為世人描述了一副優(yōu)美的田園畫卷，闡述了人們對于田園生活的向往。土地，承載萬物，也是推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)。對土地的精準(zhǔn)把握是鄉(xiāng)村旅游成功與否的關(guān)鍵。如何最大限度的發(fā)揮土地政策作用，更好地促進(jìn)特色田園鄉(xiāng)村發(fā)展，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

1 從土地利用角度正確理解鄉(xiāng)村旅游

鄉(xiāng)村旅游用地是一種新的土地利用方式，即合理的開發(fā)利用鄉(xiāng)村旅游資源和土地資源，以所開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游休閑項(xiàng)目、鄉(xiāng)村配套商業(yè)項(xiàng)目、鄉(xiāng)村休閑地產(chǎn)為核心功能構(gòu)架，整體服務(wù)品質(zhì)較高的鄉(xiāng)村旅游休閑用地。

2 鄉(xiāng)村旅游用地現(xiàn)行政策

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中提到“因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)”，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度中提到“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。”

《土地管理法》里規(guī)定“集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，要按規(guī)定辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征用手續(xù)。因而在農(nóng)村集體土地開發(fā)旅游景點(diǎn)，要改變土地用途和土地利用方向，有些還需改變土地性質(zhì)，因而要辦農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征用手續(xù)。

國務(wù)院2016年中央一號文件：大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，文件強(qiáng)調(diào)，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，采取以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、財(cái)政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式扶持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。

3 推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游急需解決的土地問題

從目前的情況來看，灌云縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展基本實(shí)現(xiàn)了既保耕地又保發(fā)展的目標(biāo)，但這項(xiàng)工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，不同于以往任何一項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)和“三農(nóng)”工作，而是把過去一系列行之有效的抓手和載體融入進(jìn)來，在推進(jìn)過程中還存在一些不容忽視的問題，需引起重視，才能確保灌云縣鄉(xiāng)村旅游建設(shè)按照既定方向科學(xué)推進(jìn)。

3.1 如何對農(nóng)民居住點(diǎn)及各類用地進(jìn)行合理布局，并保持鄉(xiāng)村的原生態(tài)

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，應(yīng)該是鄉(xiāng)村本身文化的挖掘和傳承，不應(yīng)該是全新重建、大拆大建。讓鄉(xiāng)村重歸美好，推倒重建既沒有必要，還會帶來巨大的資金和資源浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣僅完成9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、10個(gè)控制性詳細(xì)規(guī)劃和13個(gè)村莊建設(shè)規(guī)劃，還有1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、289個(gè)村未完成規(guī)劃編制工作。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，一定要尊重鄉(xiāng)村特有的田園景觀、傳統(tǒng)建筑，特別要注重鄉(xiāng)土文化的挖掘和傳承，注重鄉(xiāng)村本身的提升和復(fù)興，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件和鄉(xiāng)村環(huán)境，不能用推翻重建的方式塑造鄉(xiāng)村，更不能因大量新建而造成“建設(shè)性破壞”。

3.2 不改變現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制前提下，如何更好解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題

在新時(shí)期，農(nóng)村土地有發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的使命。只有當(dāng)集體農(nóng)民有自主權(quán)利，將自己的土地朝最高最佳使用原則方向去使用。據(jù)調(diào)查，目前灌云縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有自然村莊1538個(gè)，農(nóng)村常住人口60.28萬，農(nóng)村居民點(diǎn)用地20.3萬畝，人均居住用地224.5m2，是國家標(biāo)準(zhǔn)（人均不超過150m2）的1.5倍，是省標(biāo)準(zhǔn)（人均不超過200m2）的1.1倍。農(nóng)村集體土地只用作于農(nóng)民住房建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能用于旅游業(yè)開發(fā)建設(shè)，這是沒有效益的表現(xiàn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只是規(guī)模上的流轉(zhuǎn)，而并不是真正的產(chǎn)業(yè)升級或者產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.3 如何保持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的可持續(xù)性，避免出現(xiàn)鄉(xiāng)村空心化

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村要宜居要有活力，才能保證鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進(jìn)程中全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。現(xiàn)在，一些地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，存在著一種“大魚吃小魚”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村被小城鎮(zhèn)掏空，小城鎮(zhèn)又被中小城市邊緣化，中小城市則在大城市面前失去了聚集優(yōu)勢資源的能力。我們一定要避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的失衡現(xiàn)象，保持鄉(xiāng)村的吸引力、動力和活力。

3.4 鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要資金，但不能單純的依靠社會資金，淪為商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，需要政府主導(dǎo)，需要發(fā)揮村集體組織和村民的主體作用，也需要社會各方力量共同參與。如果我們的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展完全依靠商業(yè)市場主體來開發(fā)，是不現(xiàn)實(shí)的，也是沒有示范性和生命力的。要眼光長遠(yuǎn)、強(qiáng)化統(tǒng)籌，既形成資金合力，又通過發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自身造血功能，形成增長動力機(jī)制，避免簡單依靠市場主體開發(fā)，避免過度依賴市場資金投入。

4 對于灌云縣發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的對策和建議

去年以來，灌云縣堅(jiān)持把加快旅游業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)小康社會的重中之重，圍繞“伊山伊水伊甸園，真情真意真灌云”工作主題，實(shí)施“一年破題、兩年成形、三年出彩、五年成名”行動計(jì)劃，按照全國一流的標(biāo)準(zhǔn)，率先啟動打造了伊甸園、伊蘆山、潮河灣三大示范景區(qū)，今年4月份成功試開園，伊山鎮(zhèn)川星村、同興鎮(zhèn)伊蘆村、楊集鎮(zhèn)小劉圩村顯現(xiàn)四星級美麗鄉(xiāng)村雛形，旅游業(yè)正在成為灌云富民增收的支柱產(chǎn)業(yè)。因此，要從全局和戰(zhàn)略的高度來充分認(rèn)清發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的重要意義，采取有針對性的措施，有力有序有效地加快推進(jìn)。當(dāng)務(wù)之急，要從以下幾個(gè)方面入手予以重點(diǎn)突破。

4.1 管控源頭，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)

當(dāng)前，灌云縣各部門、各單位的規(guī)劃自成一家，如土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等等，沒有整合形成合力，相互之間沒有銜接甚至有沖突、矛盾。所以，灌云縣當(dāng)務(wù)之急的工作是統(tǒng)籌安排規(guī)劃，科學(xué)編制各類規(guī)劃，積極探索“多規(guī)合一”，以“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”為目標(biāo)，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游建設(shè)規(guī)劃，構(gòu)建協(xié)作、均衡、和諧的規(guī)劃管理體系。充分發(fā)揮規(guī)劃的管控和引領(lǐng)作用，以“控制總量、用好增量、盤活存量、提高質(zhì)量”為原則，對列入市縣重點(diǎn)的美麗鄉(xiāng)村，足額安排用地計(jì)劃指標(biāo)，在控制新增建設(shè)用地總量的同時(shí)，充分考慮美麗鄉(xiāng)村發(fā)展合理用地需求，優(yōu)化建設(shè)用地布局。從實(shí)際出發(fā)，通過精心的規(guī)劃設(shè)計(jì)，切實(shí)提高村莊布局水平、村落規(guī)劃水平和民居設(shè)計(jì)水平，避免把村莊建成“夾皮溝”，把村落建成“軍營式”，把民居建成“火柴盒”。

4.2 轉(zhuǎn)變方式，盤活存量土地

農(nóng)村土地不單單只是承擔(dān)著土地安全和糧食生產(chǎn)的責(zé)任，更需要促使農(nóng)村土地資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，日益凸顯土地的增值收益，讓廣大農(nóng)民群眾更好地享受改革紅利。根據(jù)灌云縣龐大的農(nóng)村存量土地現(xiàn)狀，我們必須通過調(diào)整優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)、盤活利用好這些存量建設(shè)用地，以轉(zhuǎn)變土地利用和管理方式來推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。例如閑置的農(nóng)村宅基地，可在政府的統(tǒng)籌引導(dǎo)下，進(jìn)行整體改造，在統(tǒng)一規(guī)劃下保護(hù)村落原貌，建設(shè)住宿、餐飲等設(shè)施，適度進(jìn)行溫室改造，反季節(jié)創(chuàng)造產(chǎn)品，增加效益?？h鄉(xiāng)政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的前提下，依法使用建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個(gè)人共同舉辦住宿、餐飲、停車場等旅游接待服務(wù)企業(yè)。據(jù)調(diào)查，灌云縣伊甸園景區(qū)所在地的川星村村民潘井亮通過投入7萬余元，搞起了民宿農(nóng)家樂，曾經(jīng)最火的時(shí)候接待了近百人。目前，潘井亮最期待的事就是“伊甸園早日建成迎客，能有持續(xù)的客源”。

4.3 突破理念，創(chuàng)新發(fā)展模式

當(dāng)前灌云縣的鄉(xiāng)村旅游業(yè)用地開發(fā)都是一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營性用地，著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地生態(tài)安全，目前情況下，鄉(xiāng)村旅游業(yè)用地開發(fā)如何擺脫現(xiàn)有成見，就得在用地開發(fā)理念和開發(fā)模式上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。我國正在修改的土地管理法將著力于建立農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市制度，基本思路是將集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地市場交易制度相銜接，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。新的土地管理法對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍、條件等進(jìn)行原則規(guī)定，明確符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用，同時(shí)取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。灌云縣今后的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式，必須試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地招、拍、掛，實(shí)現(xiàn)集體土地經(jīng)營性化，同時(shí)考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的開發(fā)權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟(jì)效益最大化。

4.4 拓寬渠道，引導(dǎo)資金集聚

近年來，在推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展過程中，為了解決資金難題，灌云縣創(chuàng)新投融資機(jī)制，用好政府啟動資金，聚合全縣項(xiàng)目資金，激活民間建設(shè)資金，構(gòu)建起政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、多元投入的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資體系。先后成立了連云港弘大旅游發(fā)展有限公司、灌云恒利旅游開發(fā)有限公司兩大縣級旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資平臺，景區(qū)所在的伊山鎮(zhèn)、楊集鎮(zhèn)、同興鎮(zhèn)和大伊山景區(qū)分別成立了連云港百果園旅游開發(fā)有限公司、連云港潮河灣旅游開發(fā)有限公司、連云港信天游旅游開發(fā)有限公司、江蘇大伊山投資發(fā)展有限公司等投融資平臺，通過融資渠道籌措旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)資金，為旅游項(xiàng)目建設(shè)提供必要的資金支持。在此基礎(chǔ)上，這些融資平臺要繼續(xù)拓寬渠道，創(chuàng)新?lián)C(jī)制和信貸模式，擴(kuò)大對休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體的信貸支持；鼓勵(lì)社會資本依法合規(guī)利用PPP模式、眾籌模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、發(fā)行債券等新型融資模式投資休閑農(nóng)業(yè)。

4.5 綠色發(fā)展，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)

十八大以來，從生態(tài)文明到綠色發(fā)展，一場全新的理念風(fēng)暴，正席卷中國大地。作為五大發(fā)展理念之一，綠色發(fā)展是對傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思與創(chuàng)新，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會的方方面面，堪稱是一場全方位、系統(tǒng)性的深刻變革。從中央到地方，各級政府貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，牢固樹立新發(fā)展理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。灌云縣的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，不但要金山銀山，更要留住綠水青山，持續(xù)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)。在一些地方的農(nóng)村，環(huán)境污染久治不愈，致使生態(tài)越來越脆弱。我們要清醒認(rèn)識到加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理、保護(hù)綠水青山的緊迫性和艱巨性，尊重自然、順應(yīng)自然、守護(hù)自然，加強(qiáng)監(jiān)管、保持高壓、嚴(yán)格執(zhí)法，下大力氣把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)好。要按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，在大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的同時(shí)，開展環(huán)境保護(hù)、治理污染和節(jié)約資源活動，使青山常在、綠水長流、空氣常新；加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)群眾節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成人人崇尚生態(tài)文明的社會新風(fēng)。

5 結(jié)束語

建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游，關(guān)系著鄉(xiāng)村的發(fā)展和復(fù)興，關(guān)系灌云縣的長遠(yuǎn)和未來，是促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平的有力措施。我們要按照縣委十二屆二次全會提出的工作思路，勇挑重?fù)?dān)，敢于擔(dān)當(dāng)，擼起袖子加油干，為灌云縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展大計(jì)添磚加瓦！

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：

封士明（1965-），男，籍貫：江蘇連云港，民族：漢族，職稱：土地專業(yè)工程師、經(jīng)濟(jì)師、土地登記代理人、土地招標(biāo)拍賣掛牌主持人，學(xué)歷：大學(xué)，研究方向：土地利用管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃。