蘇彬彬

摘 要：為了應對地方政府性債務不斷積累帶來的風險，一些地區(qū)建立了區(qū)域性債務公開機制，由于公開范圍有限、公開渠道不暢、內(nèi)容不夠豐富，債務公開仍面臨較大的挑戰(zhàn)。實現(xiàn)隱性債務陽光化，拓寬債務公開渠道，完善債務公開的體制機制，借助大數(shù)據(jù)技術建立信息共享平臺，將是防范和化解地方政府性債務的努力方向。

關鍵詞：政府性債務 地方政府 債務公開 風險防范

作為推進國家治理現(xiàn)代化、提高政府治理能力的重要機制，地方政府性債務信息的有效公開，關乎地方財政透明度和財政治理效率提升。為加強地方政府債務管理，有效防范化解地方債風險，財政部就推進地方政府債務領域信息公開作出了要求，然而由于顯性債務受限額約束，部分地方政府通過融資平臺公司等方式違法違規(guī)或變相舉債問題仍然突出，隱性債務規(guī)模不斷增大，風險隱患逐步累積。在強化財政治理框架下，從債務公開的視角剖析地方政府性債務風險并提出建設性意見，對預防和化解地方債風險具有顯著的必要性和緊迫性。

一、地方政府性債務成因

地方政府性債務是地方政府負有直接償還責任、擔保責任和道義救濟的債務。近年來，盡管地方政府舉債機制已初步成形，債務規(guī)模得到嚴格控制，但諸如違法違規(guī)提供擔保、變相舉債等隱性負債行為仍然存在，背后的原因多種多樣。

（一）彌補財政缺口

盡管中央政府三令五申不讓地方政府隨意舉債，但是地方政府受到經(jīng)濟增長的壓力以及地方財政捉襟見肘的制約，只有通過變相舉債才能獲得一定規(guī)模和速度的經(jīng)濟增長并且取得資金在轄區(qū)內(nèi)進行項目投資。地方政府通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金等違規(guī)或者變相舉債屢禁不止，原因并非財政部門的防控政策力度不夠大，而是在現(xiàn)行體制下地方主體稅種的缺失所帶來的財政收入的缺口。

（二）滿足投資需要

目前，地方政府推進新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化需要增加政府投資，雖然中央對地方債務融資開啟了“開前門、堵后門”、疏堵結合的管理制度，但由于地方政府債券的發(fā)行規(guī)模受到嚴格約束，地方政府內(nèi)源資金規(guī)模不足以支撐實際投資需求，不得不依賴外源融資渠道獲取資金。而政府承擔的投資大都是公益性項目，其收益無法吸引足夠的私人資本，因此產(chǎn)生了諸如項目最低收益擔保的激勵，不僅造成地方隱性債務，而且加劇了風險累積。

二、政府債務公開的效果及面臨的問題

地方債務公開，在防范化解債務風險方面具有極其重要的作用，其目的在于通過債務公開及其審計，擴大政府債務信息公開廣度和深度，有利于形成地方債務良性監(jiān)督，強化政府債務管理；加強審計制度和審計力量在債務監(jiān)督中的作用，控制債務規(guī)模，把控債務管理過程中的風險環(huán)節(jié)，更為有效地防控地方政府債務風險。

（一）取得的成效

1.初步建立了區(qū)域性債務公開機制。近年來，我國不少地方政府在債務公開和審計工作上做了大量工作，例如一些地區(qū)的人大預算委員會負責審議政府部門提交的債務審計報告，同時，政府財政部門也需要定期向人大預算委員會報告當?shù)卣詡鶆盏倪M展情況，包括債務的構成、總量、期限、償債來源等等。因此，總體而言，地方政府的債務公開和審計工作還是進展順利的。

2.加大了地方政府債券的信息披露力度。我國地方政府債務公開和審計工作開展情況取得了長足的進步。地方政府債券按照一般債券和專項債券納入全口徑預算管理中，經(jīng)本級人大按照實際情況確定債務限額，嚴格控制債券發(fā)行規(guī)模，并且債券形式、發(fā)行額度、債券期限、票面利率、利息支付形式等債券要件通過網(wǎng)絡平臺和傳媒渠道，以發(fā)行公告方式向全社會公開，接受全社會的監(jiān)督，而全國性的審計工作也于2011年、2013年上半年和下半年開展了三次。

（二）存在的不足

1.公開范圍有限，對監(jiān)督影響不大。政府債務公開以及審計在防范化解債務風險的過程中只是邁出了重要的一步，但并不是說，債務公開了，審計工作也有進展了，債務風險的化解就萬事大吉了。政府性債務公開只是向人大預算委員會公開，一般民眾還是不了解，而即使民眾都知道了債務結構、規(guī)模，也不一定有感覺，因為債務問題是專業(yè)性比較強的問題，一般市民會認為與他們?nèi)粘Ｉ顭o關。另外，即使公眾當中有專業(yè)人士提出質疑，也不一定會引起共鳴，因此，公眾監(jiān)督是否能夠通過人大預算委員會的渠道對政府的債務管理產(chǎn)生一定的影響是存在一定不確定性的，另外，地方的債務審計報告也向人大預算委員會公開了，可是審計報告不一定向社會公眾公開，也弱化了公眾監(jiān)督的影響力。目前來看，地方政府債務公開和審計在防范化解債務風險中應該扮演更重要的角色，但前提是要解決向誰公開，如何公開，以及公開了以后怎么辦等問題。

2.公開渠道不暢，內(nèi)容不夠豐富。在債務公開方面：一是信息公開不充分，目前公開的債務信息對債券用途、使用績效、償債資金來源等實質性問題基本不涉及；二是信息公開渠道不暢通，債務公開形式多為專題報道，缺乏長期追蹤，在互聯(lián)網(wǎng)信息時代下信息傳播的優(yōu)勢無法體現(xiàn)；三是信息公開標準不統(tǒng)一，絕大多數(shù)省份公開了地方政府性債務總規(guī)模、債券利息、利息給付方式等信息，少部分省份僅公布債務總規(guī)模，其他債務信息并不完全公開，個別省政府對地方政府性債務具體信息鮮有涉及。在審計工作開展方面：地方政府審計工作采用事后審計而不是跟蹤審計，停留在債務資金使用環(huán)節(jié)，地方債務審計力度不夠，無法形成審計常態(tài)化，難以全面推行舉債資金的績效審計辦法。

三、推進政府性債務公開化的努力方向

（一）隱性債務陽光化

隱性債務陽光化是政府債務公開化的大方向，隱性債務難以公開和監(jiān)管的原因源于利益沖突和體制因素。隱性債務陽光化，首先是健全地方審計制度，推動建立審計人員輪崗制度，提高審計機關的獨立性。其次是加快健全政府預算會計制度，落實以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告制度，以完整反映政府債務情況，將地方政府隱性債務規(guī)模向全社會披露。再次是完善中央對地方官員的晉升激勵機制，通過劃分債務償還責任和公共事權的責任范圍，明確各個主體的風險責任，消除地方隱匿和瞞報隱性債務規(guī)模的動機。最后是建立地方債務規(guī)模披露的獎懲機制，統(tǒng)一地方債務規(guī)模披露標準，對披露情況完整的地方政府給予適當財政返還獎勵，同時將債務規(guī)模連同披露制度作為一項官員政績標準，推動地方債務規(guī)模的主動披露。

（二）拓寬債務公開渠道

首先，實行分類管理、分類施策的原則。如針對PPP項目，需要從全生命周期角度，對隱性債務進行全盤把握。其次，加強預算管理，完善隱性債務風險的應對措施，實現(xiàn)預算制度與隱性債務管理的對接。第三，通過隱性債務公開化陽光化，努力實現(xiàn)隱性債務信息的顯性化，提高監(jiān)管信息的對稱性。如針對PPP項目，應合理界定全生命周期內(nèi)政府和社會資本的風險邊界，并實行債務風險的公開制度，提高債務風險的技術監(jiān)控水平。第四，在合理界定風險的基礎上，加強隱性債務管理的法制化，并盡可能將風險管理納入法制化框架，提高風險管理能力。

（三）完善債務公開的體制機制

一是健全地方政府財務報告制度，以權責發(fā)生制代替收付實現(xiàn)制，同時要將隱性債務納入報告范圍，拓寬預算管理口徑，全面反映地方政府債務信息；二是提升和維護審計機關的獨立性，確保審計工作有效開展，同時加強審計人員隊伍素質建設，提高審計人員專業(yè)能力；三是推進地方政府債務審計工作常態(tài)化。目前我國僅開展全國性審計工作三次，并且審計質量難以保證，僅停留在對地方債務的事后審計，地方債務審計常態(tài)化機制能夠有效彌補突擊性審計的不足，及時防范潛在地方債務風險隱患；四是推進地方政府債務審計與經(jīng)濟責任、績效責任、預算執(zhí)行審計形成審計合力，增強領導干部防范地方政府性債務風險的意識，提高地方政府債務管理水平。

（四）借助大數(shù)據(jù)技術建立信息共享平臺

一是建立政府部門信息共享平臺，加快審計機關數(shù)據(jù)平臺與其余政府部門整合，破除信息“灰色地帶”，不斷提高審計機關審計效率；二是加快推動“金審工程”建設，依托大數(shù)據(jù)和人工智能等技術，通過編程模擬實驗，結合我國經(jīng)濟運行實際情況，合理確定我國地方政府債務風險等級的臨界值，建立健全完善的審計預警、審計評價和審計修復機制。

參考文獻：

[1]王禎陽.公用設施投資中的地方債務支出效率研究[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2018（14）.

[2]武靖州.社會主要矛盾與風險變化下的財政政策[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2018（11）.

[3]喻迎春.芻議優(yōu)化我國政府債務管理的政策建議[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2018（1）.

[4]朱立新.完善地方政府融資平臺管理的思考[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊，2017（17）.

[5]羅鳴令，祝心怡，朱筱茜.地方政府性債務信息公開存在問題與對策探析[J].情報理論與實踐，2017（5）.