張曉靜
中國的財稅改革歷經(jīng)30余年探索和實踐,已取得重大成就,但隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展, 現(xiàn)行財稅體制暴露出許多不足之處,我國財稅體制面臨著重大挑戰(zhàn),加速改革財稅體制勢在必行。本文主要結(jié)合國家級開發(fā)區(qū)-遼東灣新區(qū)實際狀況,分析新區(qū)財稅體制改革過程中遇到的困難和問題,進而對其提出初淺的對策和建議,以供參考。
中國的財稅改革于1978年作為市場化改革宏觀層面的突破口率先啟動,歷經(jīng)30余年探索和實踐,積累了許多寶貴經(jīng)驗。同時也要看到,現(xiàn)行財稅體制仍存在許多不足之處。下面以國家級開發(fā)區(qū)-盤錦遼東灣新區(qū)為例,簡要分析近年來財稅體制改革過程中存在的主要問題及困難,并從財政預算管理體制改革、緩解收支矛盾、爭取財稅政策扶持、稅收征管改革等方面研究深化遼東灣新區(qū)財稅體制改革的對策思路。
一、遼東灣新區(qū)深化財稅體制改革的背景
2018年是中國改革開放40周年,中國財稅體制改革與整個改革開放事業(yè)如影隨形,也步入了不惑之年。迄今的中國財稅體制改革實踐總體上是成功的,它在國家整體改革之路上起到了重要的推動作用,為現(xiàn)代財政制度的建設取得了重要的階段性成果。
中共十九大明確了加快建立現(xiàn)代財政制度的重要部署,政府工作報告提出進一步深化財稅體制改革的工作要求,加快改革步伐,完善體制機制,更好地發(fā)揮財政職能作用是國家深化改革的必然趨勢。我們只有站在國家深化改革的大棋盤上,順勢而為,充分利用深化財稅體制改革的重要契機,才能推動遼東灣新區(qū)經(jīng)濟不斷實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。
二、遼東灣新區(qū)現(xiàn)行財稅體制現(xiàn)狀
(一)預算管理體制情況
遼東灣新區(qū)已經(jīng)實行了全口徑預算,將一般預算收入、政府性基金預算收入全部納入了預算收支管理。采用零基預算的預算編制方法,主要是以當年財力為資金分配基礎,以當年社會經(jīng)濟和各項事業(yè)發(fā)展的實際需要為分配依據(jù),尚未編制與發(fā)展規(guī)劃配套的中長期預算和重大項目的滾動預算。
(二)稅收體制情況
遼東灣新區(qū)稅收收入中消費稅全部繳入中央庫,增值稅(含營業(yè)稅)中央與地方分成比例為5:5;企業(yè)所得稅和個人所得稅中央和地方分成比例為6:4,除了中央共享部分外,增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅五大共享稅種的34.2%需上解省財力,環(huán)境保護稅省和市分成比例2:8。作為國家級開發(fā)區(qū),稅收體制的管理與其他縣區(qū)沒有本質(zhì)上的區(qū)別。
(三)縣鄉(xiāng)財稅管理體制情況
遼東灣新區(qū)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行兩級財稅體制,新區(qū)每年根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際收支情況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移支付, 明確財政事權范圍和支出責任,新區(qū)安排需跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)作完成的事項,縣鄉(xiāng)共同承擔事權,按責任大小確定縣鄉(xiāng)資金分擔比例。
(四)上級補助情況
按照現(xiàn)行財政管理體制下,中央財政對新區(qū)財政的轉(zhuǎn)移支付補助主要包括以下四類:一是返還性補助8,076萬元,二是一般性轉(zhuǎn)移支付19,087萬元,三是專項轉(zhuǎn)移支付12,533萬元。
(五)體制上解情況
遼東灣新區(qū)上解上級支出主要包括三大類,一是體制上解支出33,376萬元,二是出口退稅專項上解支出350萬元,三是專項上解支出4,918萬元。
三、遼東灣新區(qū)現(xiàn)行財稅體制存在的主要困難與問題
(一)預算管理體系不完善,缺乏中長期預算
一是預算編制與績效管理銜接不夠緊密;其二、在預算執(zhí)行時, 隨意調(diào)整預算的情況頻頻發(fā)生,嚴重影響到財政預算的嚴肅性、規(guī)范性和執(zhí)行效果;其三、財政預算與新區(qū)年度計劃、中長期規(guī)劃缺乏必要的銜接,重大項目缺乏滾動預算,使得財政預算與新區(qū)發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)出脫節(jié)的狀態(tài);其四、預算編制存在的科學性和完整性不足。
(二)支出壓力不斷增大,財政收支矛盾突出
一是隨著國家各項支出政策的不斷出臺,工資、運轉(zhuǎn)、基本民生等剛性支出均按國家標準執(zhí)行,新增“三?!敝С黾捌淇偭坎粩嗯噬?,尤其是民生保障支出增長迅猛;二是政府債務負擔尤其沉重。新區(qū)各項債務已進入還款期,償還本金及利息,給遼東灣新區(qū)財政帶來巨大壓力,隨著債務壓力的逐年加大,財政收支平衡矛盾異常突出。
(三)稅收結(jié)構(gòu)不合理,稅源比較單一
根據(jù)2018年1-7月份的收入數(shù)據(jù)分析來看,增值稅完成51,351萬元,占已完成一般預算收入的30.7%;城鎮(zhèn)土地使用稅完成38,326萬元,占已完成一般預算收入的22.9%,土地使用稅和增值稅成為收入的半壁江山,收入結(jié)構(gòu)不平衡現(xiàn)象十分明顯。從稅源角度分析,全區(qū)入庫額排名前五位的企業(yè)中只有盤錦北方瀝青燃料有限公司稅收收入超過7億元外,其他四家均未超過1億元,稅源結(jié)構(gòu)非常單一。
(四)自身財力有限,稅負較高。
受財政收入中央與地方分成制度的影響,目前新區(qū)的增值稅中央分成50%、所得稅分成60%后,仍需將地方留成部分上解省34.2%,新區(qū)土地出讓金收益提取的教育基金、水利基金、保障房基金也需上解省財力,經(jīng)初步測算,2018年需向省上解4億元,2019年需向省上解4.8億元,2020年需向省上解5.8億元,2021年需向省上解7.1億元。
(五)爭取到的國家和地方級財稅優(yōu)惠政策有限,與同類開發(fā)區(qū)相比,還有很大差距。
通過與我國其他同類開發(fā)區(qū),尤其是與沈北新區(qū)所享受的國家、省給予的政策扶持相比,遼東灣新區(qū)無論是在享受開發(fā)區(qū)的相關扶持政策,還是本區(qū)入住企業(yè)享受的相關政策在數(shù)量上和力度上都存在著明顯的差距。新區(qū)的發(fā)展離不開國家的支持,更離不開省市的扶持,在探索如何用足用好國家對開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策的道路上,新區(qū)還需更深入地分析研究,因地制宜,在加強項目建設的基礎上,進一步加大向上爭取的力度。
四、深化遼東灣新區(qū)財稅體制改革的對策建議
(一)提高預算編制質(zhì)量,建立統(tǒng)籌規(guī)劃長效機制
深化預算編制改革,進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu);不斷強化預算約束,健全預算執(zhí)行監(jiān)管體系;深化預算管理制度改革,增強預算編制的科學性;增強預算編制的系統(tǒng)性,探索制定中長期預算和重大項目滾動預算,在編制2018年預算時,同步試編2018年至2020年財政規(guī)劃,選取2家管理基礎較好的預算單位,推進部門編制三年滾動規(guī)劃試點;增加預算編制范圍,將政府債務全面納入預算管理。
(二)大力增收減支,從自身入手緩解收支矛盾
一是按照“穩(wěn)固壯大基礎財源、培育做強新興財源、強化收入征收管理”的思路,明確“十三五”期間15%的年均增長速度,確保償債資金有穩(wěn)定的財力保證;二是大力壓減一般性項目支出,嚴格控制新增債務規(guī)模。從嚴控制經(jīng)費類支出,保障續(xù)建和民生項目資金需求,壓減城市建設類項目支出預算,杜絕樓堂管所等一般項目支出預算安排;三是新增財力優(yōu)先保障清償?shù)狡趥鶆眨瑴p少新增債務融資規(guī)模,逐步消化存量債務。
(三)加大財稅政策爭取力度,助推遼東灣新區(qū)建設
1.爭取支持遼東灣新區(qū)建設的中央財政政策
一是充分利用中央財政專項資金。上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、海西經(jīng)濟區(qū)的建設,中央均給予了專項補助。新區(qū)要借鑒這些地區(qū)爭取中央財政專項資金的經(jīng)驗,通過適當方式獲得中央財政支持。二是鑒于目前分稅制體制形成的稅收比重過大(消費稅100%、增值稅50%、所得稅60%),嚴重影響地方財力的實際,建議國家盡快調(diào)整稅收分配政策,將稅收大頭留給地方,考慮企業(yè)和個人收入受市場不確定性影響較大的實際,建議將所得稅中央所占比重比例調(diào)整為50%,并取消“兩稅”基數(shù)返還辦法。三是建議賦予盤錦先行先試的機會,重點支持遼東灣新區(qū)建設國家級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制以支持遼東灣新區(qū)的開發(fā)和建設。
2.爭取支持遼東灣新區(qū)建設的地方財政政策
在爭取中央政策支持的基礎上,積極爭取遼寧省政策扶持。一是省財力在統(tǒng)籌全省支出基礎上,比照沈撫新區(qū)連續(xù)3年安排一定資金重點支持遼東灣新區(qū)建設;二是以2016年為基期,從2017年開始連續(xù)5年,除中央分享的稅收外,新區(qū)新增的地方財政一般預算收入金額全額留存;2018至2022年遼東灣新區(qū)比照沈北新區(qū),環(huán)境保護稅收入全部留存,省不參與分享;土地收益提取上解省部分的教育基金、水利基金、保障房基金,不再上解,用于支持遼東灣新區(qū)建設;三是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。減少專項轉(zhuǎn)移支付比重,提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重;四是對遼東灣新區(qū)用海項目繳納的海域使用金和用海項目漁業(yè)資源損失補償費,除上繳國家部分外,其余部分由新區(qū)負責征收。五是對于債務系統(tǒng)內(nèi)已置換成地方政府債和未置換完成的存量債務產(chǎn)生的利息,省財政每年給予一定比例的貼息。
(四)深化稅收征管改革
1.適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài),合理調(diào)整收入增長預期,拓寬稅收來源,優(yōu)化收入結(jié)構(gòu),降低非稅比例,提高稅收占比。
2.落實稅收法定原則,推進稅收征管科學化精細化便利化,完善稅源分級分類管理,重點稅源專人負責、精細化管理,一般稅源劃分行業(yè)、專業(yè)化管理,零散稅源源頭管控、社會化管理。
3.推進國地稅機構(gòu)合并,以現(xiàn)代化信息技術為依托,以精細化管理為著力點,提高征管效能,努力構(gòu)建集約高效的現(xiàn)代稅收征管方式。開展“上門服務至少一次”活動,把為企業(yè)服務作為活動的重要內(nèi)容,建立健全以問題為導向的組織收入調(diào)研機制。加強對重點行業(yè)及稅源的分析、預測,深挖稅收增收潛力,引導項目建設充分享受稅收優(yōu)惠,釋放政策紅利降低企業(yè)投資成本。(作者單位為盤錦市遼東灣新區(qū)財政金融局)