張寅

【摘 要】近年來，基層政府對突發(fā)事件越來越重視，突發(fā)事件應(yīng)急建設(shè)管理工作越來越完善，但還是面臨著不少難題，尤其是新形勢下突發(fā)事件運行機制的構(gòu)建。本文首先分析了突發(fā)事件的相關(guān)概述，介紹了目前我國基層政府應(yīng)對突發(fā)事件的現(xiàn)狀，并提出系列解決對策，以期能夠不斷優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案管理，切實發(fā)揮基層政府應(yīng)急預(yù)案的功能功效。

【關(guān)鍵詞】基層政府；突發(fā)事件；應(yīng)急機制；應(yīng)急預(yù)案管理

近年來，政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力在不斷提升，應(yīng)急運行機制不斷完善，在具體操作實踐中發(fā)揮了重大作用，挽救了人們?nèi)罕姷纳敭a(chǎn)安全，幫助政府樹立了良好形象。然而面對變化莫測的世界局勢，和互聯(lián)網(wǎng)通訊技術(shù)發(fā)展的新情況，作為基層政府如何完善應(yīng)急運行機制，加強應(yīng)急管理工作仍是需要不斷研究和完善的重要課題。

作為應(yīng)急管理最前沿的基層政府，縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，其應(yīng)急機制是否科學合理有效，是否能發(fā)揮應(yīng)有的功能作用，直接關(guān)乎突發(fā)事件應(yīng)急管理的成效乃至成敗。所以要認真總結(jié)應(yīng)急管理經(jīng)驗，完善并且用好應(yīng)急運行機制，進一步提高基層政府應(yīng)急管理能力[1]。

一、突發(fā)事件應(yīng)急運行機制

突發(fā)事件應(yīng)急運行機制是指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)動員社會力量共同參與、共同應(yīng)對，征調(diào)一切可用的人力、物力、財力等資源，以有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的一系列制度化體系的組成。運行好應(yīng)急機制能夠?qū)σ呀?jīng)發(fā)生進行合理控制，縮小突發(fā)事件破壞和影響的范圍，以減少損失的產(chǎn)生，或者對將要發(fā)生的突發(fā)事件做出預(yù)警，把危險消滅在萌芽狀態(tài)，更好地維護人民群眾生命財產(chǎn)安全。應(yīng)急運行機制是應(yīng)急管理系統(tǒng)中的重要組成部分，與應(yīng)急運行體制、法治等相輔相成，相互配合，共同組成了應(yīng)急管理系統(tǒng)。應(yīng)急運行機制為突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)提供了堅實基礎(chǔ)，可以促進應(yīng)急管理系統(tǒng)的健全和有效運轉(zhuǎn)。

二、我國突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)運行機制的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國應(yīng)急預(yù)案編制工作開始于20世紀80年代。2003年的非典事件對我國應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)管理起到巨大推動作用，之后我國快速推進應(yīng)急預(yù)案管理建設(shè)，編制各級各類應(yīng)急預(yù)案，涉及了自然災(zāi)害、安全事故、公關(guān)衛(wèi)生事件等各個領(lǐng)域。并且按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導、分級負責、動態(tài)管理”的原則，在各級政府初步建立起以“總體—專項—部門案—企事業(yè)單位—重大活動”為主線，具有橫向到邊、縱向到底特色的應(yīng)急預(yù)案體系，應(yīng)急預(yù)案管理進一步強化，應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化[2]。而且廣大基層政府應(yīng)急預(yù)案不僅僅是實現(xiàn)了從無到有的跨越，讓應(yīng)急預(yù)案覆蓋至企業(yè)、學校、農(nóng)村、社區(qū)等，更朝著從有到優(yōu)轉(zhuǎn)變，形成部門聯(lián)動、快速反應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)，應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量和實現(xiàn)效果正在逐步提高。

在應(yīng)急運行機制上，經(jīng)過多年的實踐努力，我國初步建立了應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警機制、信息溝通機制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機制、社會動員機制、應(yīng)急資源配置與征用機制、問責機制、獎勵機制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機制、信息溝通披露機制、輿論應(yīng)對機制、國際協(xié)調(diào)機制等應(yīng)急機制。比如信息溝通披露機制，以前多以電視、報紙和廣播等傳統(tǒng)媒體為主，但是很多別有用心的人在網(wǎng)絡(luò)上散布各種圖片視頻，催生各類輿情的產(chǎn)生。為了能讓公眾快速了解真實情況，政府除了利用記者招待會向社會發(fā)布災(zāi)情報告，同時還允許記者前往災(zāi)區(qū)進行采訪和報道，而且也利用微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)新媒體快速傳播真實情況，披露真實信息。國際協(xié)調(diào)機制，加強與國際合作，正所謂人多力量大，也能借助國外的優(yōu)秀做法和先進經(jīng)驗，汶川大地震中，就邀請有豐富經(jīng)驗的外國和境外救援人員參與救災(zāi)，日本，韓國，俄羅斯，新加坡四國都來到汶川進行救援。

同時，我國也通過建立評估機制、監(jiān)督機制、問責機制等配合應(yīng)急管理機制的實行，重視建設(shè)應(yīng)急管理平臺，攻克預(yù)警報警、監(jiān)測監(jiān)控等技術(shù)難關(guān)，輔以應(yīng)急管理機制的建設(shè)，建立起由國家統(tǒng)一指揮、功能全面、反饋迅速、切實有效的應(yīng)急管理體系，為應(yīng)急管理工作系統(tǒng)提供堅實支撐和保障。

三、目前基層政府突發(fā)事件應(yīng)急運行機制存在的問題

（一）地方政府與中央政府應(yīng)急主體錯位

因為突發(fā)事件往往影響深大，給人民生命財產(chǎn)安全的損失較大，所以十分考驗政府部門處理事件的能力，處理不當則會引發(fā)公眾對政府處理能力的質(zhì)疑，影響到政府的公信力，為了更好地解決和處理突發(fā)事件，維護政府形象，所以一般突發(fā)事件應(yīng)急處理中央政府會格外注重，干涉地方突發(fā)事件的處置，尤其是對大型事件，更是直接部署和安排，不僅僅地方政府的功能被削弱，地方政府主動管理應(yīng)急事件的責任感和所以當突發(fā)事件發(fā)生時，地方政府會寄托于中央，希望中央政府能夠統(tǒng)攬全部，承擔全部管理責任，這樣地方政府就能減輕擔負。長期以往，中央政府在地方突發(fā)事件中所占的地位越來越重，地方政府被逐漸忽視和忽略，地方政府參與管理的積極性和主動性也不斷下降，處理能力也日漸得不到提高。中央政府過度參與，不僅造成對突發(fā)事件的過度動員，多度丹櫻，還造成管理成本的浪費，在一定程度上也助長了地方政府過度依賴中央政府的傾向，導致“等、靠、要、看”思想嚴重，束縛了地方政府做好地方突發(fā)事件應(yīng)對工作的手腳[3]。

（二）地方政府應(yīng)急機制逐漸軟化

有的地方政府面對突發(fā)事件處置畏首畏尾，即害怕上級政府的問責，又擔心媒體公眾的指責批評，所以部門不敢站出來面對媒體的采訪和公眾的質(zhì)疑。比如在信息披露制度上和輿情應(yīng)對機制上，有些地方官員在處理突發(fā)事件時不敢發(fā)聲、怕?lián)?，對于可能涉及到其他官員責任的信息披露，也是小心翼翼怕踩過了線。如此一來，有的官員面對記者和群眾的質(zhì)問推脫要先商量還不是很清楚、不了解，有的甚至“一問三不知”。還有些地方官員過于考慮自身政績，把涉及到自己管轄內(nèi)的責任往外推，不想“蹚渾水”，還瞞報虛報遲報謊報相關(guān)信息，以規(guī)避和轉(zhuǎn)嫁風險，這些行為往往導致地方政府錯失最佳的應(yīng)對時機。

四、完善基層政府應(yīng)急運行機制的對策建議

（一）提高認識，加強重視

基層政府要高度認識應(yīng)急運行機制的重要性和緊迫性，使之納入基層政府公共管理的議事日程。要提高對應(yīng)急運行機制的重視程度，機制是應(yīng)急管理系統(tǒng)中的一項重要組成內(nèi)容。而且很多突發(fā)事件都是發(fā)生在基層，如果基層不能有效處理，會讓小事件演變成大事件，甚至發(fā)酵成社會事件。所以要充分做好基層政府的應(yīng)急運行機制，加強基層政府應(yīng)急工作能力。地方政府要完善應(yīng)急處理系列機制。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的認識觀念，適應(yīng)不斷發(fā)展完善的機制要求你，基層政府、部門都要掌握應(yīng)急機制的知識和技能，最大限度降低突發(fā)事件帶來的損失。政府領(lǐng)導要加強對機制的統(tǒng)領(lǐng)和管理，把機制制定作為政府工作日程的重要一項[4]。

（二）主動作為，勇于創(chuàng)新

要強調(diào)基層政府在危機處理應(yīng)對過程中的主要職責和任務(wù)，不能一味由中央政府多度參與過度管理，地方政府要充分發(fā)揮地方政府作用，承擔地方政府應(yīng)該承擔的責任，不論是信息收集還是地方調(diào)度管理，地方政府都當?shù)氐那闆r都比中央更加熟悉，很多操作和指揮才能更加具有可操作性和實用性。這樣才能真正提高地方政府危機處理應(yīng)對能力。中央要鼓勵地方政府在應(yīng)急機制建設(shè)中要擔責擔當，主動作為，只要有利于當?shù)氐恼w發(fā)展，不違背國家利益和法律條例，地方政府都可以大膽創(chuàng)新，將機制改革作為推進應(yīng)急管理體系改革的重點，甚至借鑒先進國家地區(qū)的優(yōu)秀做法與經(jīng)驗，就應(yīng)急機制建設(shè)作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性規(guī)劃。有效的地方應(yīng)急機制還可以由中央在全國上下進行推廣，破除制約應(yīng)急運行的機制障礙。

（三）科學合理，統(tǒng)籌規(guī)劃

應(yīng)急機制要遵循現(xiàn)代管理的科學規(guī)律，從全程管理、全局管控、全面到位的視野和角度來把握應(yīng)急管理機制的內(nèi)容。并且統(tǒng)籌管理應(yīng)急機制的子制度，讓每一項機制能夠有機融合，協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達到效果的最優(yōu)化。比如要把問責機制與領(lǐng)導干部績效考核機制結(jié)合起來，做到賞罰分明，進一步明確各級領(lǐng)導對應(yīng)急預(yù)案的監(jiān)管責任，嚴懲失職瀆職行為，獎勵有功行為，從而保障應(yīng)急機制的有效實施。比如把社會風險評估機制與危機處理機制結(jié)合起來，體現(xiàn)了解事件可能產(chǎn)生的風險，根據(jù)風險的輕重緩解應(yīng)對處理危機，以將危機危害降到最低。

（四）立足實際，因地制宜

每個地方都有自己的特性，要根據(jù)地方實際制定地方應(yīng)急機制，瞄準地方需求，把準地方要脈，真正讓應(yīng)急機制能在地方作出實效，一是賦予各級基層政府部門一定的應(yīng)急機制建設(shè)的決定權(quán)，二是明確各基層政府應(yīng)急機制建設(shè)的總體要求和標準，讓基層工作有章可循，有據(jù)可依，也讓基層政府應(yīng)急工作更加規(guī)范有效，真正讓基層在應(yīng)急機制建設(shè)中找準位置、有所作為。

（五）借助外力，完善機制

要充分利用現(xiàn)代飛速發(fā)展的科技技術(shù)，將互聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控、計算機、熱傳導等技術(shù)融入到應(yīng)急運行機制中來，優(yōu)化機制內(nèi)容。比如計算機技術(shù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等可以形成應(yīng)急管理平臺，對各項數(shù)據(jù)實時監(jiān)控，實施掌握。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對數(shù)據(jù)進行處理分析，得出更加有價值的信息。同時也要優(yōu)化應(yīng)急管理機構(gòu)和組成人員，再優(yōu)秀的機制也需要人的執(zhí)行，人的工作決定了機制運行的效果如何，所以基層政府突發(fā)事件應(yīng)急運行機制也需要技術(shù)、物力、資源以及人才的支撐。

五、總結(jié)

應(yīng)對突發(fā)事件，維持政府形象和社會的穩(wěn)定是政府進行公共管理的重要目標，也是這一時期我國政府所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。要切實提高認識、加強重視，主動作為、勇于創(chuàng)新，科學合理、統(tǒng)籌規(guī)劃，立足實際、因地制宜，借助外力、完善機制，建立其符合基層政府實際，由地方政府主動參與的突發(fā)事件危機應(yīng)對機制，這也是加強基層政府應(yīng)急管理工作的有效途徑。

【參考文獻】

[1]王雅琴.突發(fā)事件與應(yīng)急機制構(gòu)建[J].山西高等學校社會科學學報，2014 （12）：24-28.

[2]李永清.新常態(tài)下地方政府應(yīng)急管理機制重塑的路徑選擇[J].特區(qū)實踐與理論， 2015（3）.

[3]劉勇.基層政府突發(fā)公共事件應(yīng)急管理研究[D].南昌大學，2011.

[4]劉文龍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)急管理機制建設(shè)研究[D].西南政法大學，2015.