吐孫古·達(dá)毛拉

【摘 要】社會(huì)福利是為了增加多數(shù)社會(huì)成員“適存度”和針對(duì)特殊人群提供物質(zhì)與精神幫助的制度安排

【關(guān)鍵詞】福利起源；福利制度；福利結(jié)構(gòu)；福利體系

一、引言

2015年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求和發(fā)展理念。從“堅(jiān)持共享發(fā)展，增進(jìn)人民福祉”方面，提出要增加公共服務(wù)供給、實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，縮小收入差距等宏偉目標(biāo)?！笆濉睍r(shí)期，國(guó)家在社會(huì)救濟(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利領(lǐng)域再度加大投入并采取多種推進(jìn)措施，人民群眾在就業(yè)，教育，文化，社保，醫(yī)療，住房等方面得到更多實(shí)惠，生活水平和生活質(zhì)量穩(wěn)步提高。但是，由于某些因素社會(huì)福利在調(diào)節(jié)收入分配，縮小收入差距和改善民生狀況方面的作用依然十分有限，甚至可能在局部產(chǎn)生了某些扭曲效果。

二、我國(guó)當(dāng)前社會(huì)福利結(jié)構(gòu)的社會(huì)效應(yīng)及其局限

隨著社會(huì)的巨大轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)交換成為經(jīng)濟(jì)資源配置的主要方式。社會(huì)福利的本質(zhì)功能已經(jīng)發(fā)生了很大變化。社會(huì)福利體系除了為個(gè)人和家庭的生存提供最基本的保護(hù)功能之外，在提高社會(huì)成員生存質(zhì)量方面的改善功能越來越突出。各種福利內(nèi)容在很大程度上成為一種正常生活之上的“疊加部分”，也是市場(chǎng)分配方式之外轉(zhuǎn)移給個(gè)人和家庭的重要財(cái)富。

（一）地方疊加福利形成替代性收入

基于地方政府財(cái)力的地方疊加福利形成替代性收入，放大了區(qū)域之間的貧富差異。如果用地方財(cái)政一般預(yù)算收入、地方財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出和城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入分別作為衡量地方政府財(cái)力、地方疊加福利水平和居民福利性收入的替代指標(biāo)，可以比較直觀的揭示出地方政府財(cái)力、地方社會(huì)福利水平與當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐黾又g的正向相關(guān)性。

以北京、陜西為例，從2010年到2014年北京市的地方財(cái)政一般預(yù)算收入從2353.93億元連年遞增到4027.16億元，地方財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出也從275.90億元逐年連續(xù)增長(zhǎng)到509.01億元，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入也實(shí)現(xiàn)了“三級(jí)跳”，分別從2010年8434.80元躍升到2011年的10075.20元和2012 年的10993.50元。同期，陜西的地方財(cái)政一般預(yù)算收入從958.21億元遞增到1890.46億元時(shí)，地方財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出也從315.61億元遞增到54140.40億元，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入從4225.80元遞增到5907.10元。顯然，地方財(cái)力越強(qiáng)大，地方提供的社會(huì)保障力度越大，城鎮(zhèn)居民獲得的轉(zhuǎn)移性收入也隨之加大。地方疊加福利無形當(dāng)中成為居民貧富差異的“放大器”。

（二）“多龍治水”和“制度分割”的社會(huì)福利體制

“多龍治水”和“制度分割”的社會(huì)福利體制，削弱了社會(huì)福利在扶貧中的綜合效益。在現(xiàn)行社會(huì)福利管理體制中，民政部門負(fù)責(zé)宏觀層面的福利管理，涉及城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、優(yōu)撫安置、殘疾人福利、老年人福利、兒童福利和災(zāi)民救濟(jì)等。人力資源和社會(huì)保障部門管理職業(yè)福利，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。衛(wèi)生部門主管新型農(nóng)村合作醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務(wù)。住房和建設(shè)部門主管保障性住房和房公積金制度。教育部門負(fù)責(zé)教育福利，主管教育福利和教育救助。婦聯(lián)、工會(huì)、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體又各自負(fù)責(zé)某一特定群體的福利。部門之間相互封閉且銜接性較差，體系內(nèi)部時(shí)常存在著掣肘、內(nèi)耗甚至選擇性執(zhí)行，嚴(yán)重削弱了社會(huì)福利的對(duì)口性、對(duì)應(yīng)性和專業(yè)性。

三、我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中的社會(huì)福利體系改革路徑

我國(guó)在改革之前和之后的一段時(shí)間實(shí)施的政府高度干預(yù)社會(huì)、小政府責(zé)任的補(bǔ)缺型社會(huì)福利，是一種典型的工業(yè)主義范式。隨著中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程加速，工業(yè)主義范式的社會(huì)福利體系在一定時(shí)期內(nèi)必將逐步轉(zhuǎn)向公民權(quán)利范式，形成一種組合式普惠型社會(huì)福利制度。

（一）工業(yè)化前期按照現(xiàn)行的“小福利”模式

工業(yè)化前期按照現(xiàn)行的“小福利”模式，形成政府、職業(yè)機(jī)構(gòu)和家庭共同支撐，職業(yè)福利、社會(huì)福利及個(gè)人和家庭儲(chǔ)蓄相結(jié)合的福利結(jié)構(gòu)。作為個(gè)人的“社會(huì)保護(hù)傘”，政府主要對(duì)窮人和有特殊需求者承擔(dān)社會(huì)保障和社會(huì)救助責(zé)任，幫助其維持最低限度生活需求。職業(yè)機(jī)構(gòu)提供年金等福利，使得雇員能夠“勞有所得”并為更高的生活目標(biāo)而努力工作。個(gè)人和家庭在經(jīng)濟(jì)條件許可的前提下為退休之后的舒適生活再做努力。

（二）工業(yè)化中后期借鑒經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家在福利體系建設(shè)

工業(yè)化中后期借鑒經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家在福利體系建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，兼顧養(yǎng)老制度的廣覆蓋性和可持續(xù)性、福利的成本效益，將社會(huì)保障視作一種投資。按照“富人群體靠自己，中間群體靠社會(huì)，弱勢(shì)群體靠政府”的權(quán)責(zé)機(jī)制，建立起公平、可持續(xù)的組合式普惠型社會(huì)福利體系（圖3）。這種組合式普惠型社會(huì)福利體系，總體上以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，以增進(jìn)公共福利（社會(huì)福利的同義語）和私人福利為行動(dòng)目標(biāo)，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上形成社會(huì)福利、職業(yè)福利和個(gè)人福利共同疊加的格局。鼓勵(lì)個(gè)人和企事業(yè)單位積極參與社會(huì)福利事業(yè)并為增進(jìn)私人福利采取行動(dòng)，同政府共同促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、生產(chǎn)活動(dòng)、住房保障、退休養(yǎng)老及其他領(lǐng)域的福利形成。公共福利為私人福利提供基礎(chǔ)平臺(tái)，公共福利擴(kuò)展帶動(dòng)私人福利空間的不斷增大。

四、政策建議與結(jié)論

（一）在頂層設(shè)計(jì)上，重視福利體系的整合性

努力實(shí)現(xiàn)“十個(gè)整合”，即社會(huì)福利管理整合、社會(huì)福利制度整合、社會(huì)福利政策整合、社會(huì)福利類型整合、社會(huì)福利主體整合、社會(huì)福利機(jī)制整合、社會(huì)福利經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整合、社會(huì)保障信息系統(tǒng)整合、社會(huì)福利體系城鄉(xiāng)整合以及社會(huì)福利監(jiān)控機(jī)制整合等。

（二）在福利結(jié)構(gòu)上，發(fā)揮個(gè)人福利、職業(yè)福利和社會(huì)福利的疊加效應(yīng)

盡可能增加國(guó)家基本福利，減少地方疊加福利，慎用人群疊加福利。針對(duì)不同階層的特點(diǎn)，采取不同的制度安排，形成富人在制度安排下自己解決，窮人在制度安排下由政府解決，一般人在制度安排下由政府和其他社會(huì)力量解決的機(jī)制。確定中央財(cái)政對(duì)國(guó)家基本福利的支出責(zé)任，減少由于地方貧富差距和投入不足帶來的發(fā)展水平差異。引導(dǎo)和幫助窮人進(jìn)行資產(chǎn)積累和“資產(chǎn)建設(shè)”，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展走出貧困境地。

（三）在推進(jìn)措施上，提高保障項(xiàng)目的精準(zhǔn)性

考慮因地制宜、因時(shí)制宜確定具體社會(huì)福利項(xiàng)目的實(shí)施順序，“摒棄簡(jiǎn)單的類比和直接的模仿，注意觀察社會(huì)福利項(xiàng)目背后的人口的、地理的、自然環(huán)境的、文化的、歷史的、經(jīng)濟(jì)的、政治的、社會(huì)的等多種制約因素?！崩?，在人口流動(dòng)量大的地區(qū)，優(yōu)先考慮為就業(yè)者提供居住便利，優(yōu)先發(fā)展公共住房保障，改善生活條件。在老、少、邊、窮地區(qū)，優(yōu)先安排社會(huì)投資項(xiàng)目，優(yōu)先發(fā)展教育和培訓(xùn)，增加居民人力資本投資。

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