蔣來(lái)用

[摘要]派駐機(jī)構(gòu)改革持續(xù)不斷推進(jìn)，尤其是黨的十八大以來(lái)，以領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督覆蓋范圍為重點(diǎn)，派駐機(jī)構(gòu)改革發(fā)生“雙重領(lǐng)導(dǎo)”到“系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)”及“部分覆蓋”到“全面覆蓋”兩大根本性的變化，同時(shí)衍生出單獨(dú)派駐為主轉(zhuǎn)向綜合派駐為主、協(xié)助抓黨風(fēng)廉政建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)Ｋ颈O(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)兩項(xiàng)管理上的變革。派駐機(jī)構(gòu)改革取得了較大的成效，扭轉(zhuǎn)了派駐機(jī)構(gòu)矮化成為駐在部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)，但改革也遇到了派駐機(jī)構(gòu)“不會(huì)為”、機(jī)構(gòu)人員忙閑不均、于部缺乏歸屬感、考核體系不完善、履行職責(zé)缺少手段等問(wèn)題。下一步需提升派駐干部能力素質(zhì)，優(yōu)化配置紀(jì)檢監(jiān)察力量，根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，向基層紀(jì)委監(jiān)委下放權(quán)力，加大對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的保障、管理、服務(wù)和輪崗交流力度，完善派駐機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)和方法，實(shí)行派駐機(jī)構(gòu)和紀(jì)委機(jī)關(guān)雙向考核，使派駐機(jī)構(gòu)可以更多地獨(dú)立使用監(jiān)督手段。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察，紀(jì)委，派駐機(jī)構(gòu)，派駐監(jiān)督，廉政建設(shè)，反腐敗

[中圖分類號(hào)]D262.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4175（2018）05-0042-07

派駐紀(jì)檢監(jiān)察組（以下簡(jiǎn)稱“派駐機(jī)構(gòu)”）在全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中占有重要地位。派駐監(jiān)督特指派駐機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)所發(fā)揮的作用，與巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等共同構(gòu)成黨和國(guó)家監(jiān)督體系有機(jī)整體。派駐機(jī)構(gòu)改革開啟時(shí)間早，持續(xù)的時(shí)間較長(zhǎng)，但作用發(fā)揮并不十分理想。黨的十八大以來(lái)，圍繞統(tǒng)一管理和全覆蓋兩個(gè)方向，派駐機(jī)構(gòu)改革迅速推進(jìn)，在發(fā)揮“派”的優(yōu)勢(shì)和“駐”的權(quán)威方面取得比較明顯的成效，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派駐機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)督職責(zé)方面仍然面臨不少困難，一些機(jī)制性障礙迫切需要解決，派駐監(jiān)督的作用仍有較大的提升空間。

一、派駐監(jiān)督的歷史變遷及特點(diǎn)

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要分為“塊塊”和“條條”兩大部分。中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委員和地方紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有紀(jì)委沒(méi)有設(shè)監(jiān)委）負(fù)責(zé)對(duì)“塊塊”的監(jiān)督。派駐機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)橫向?qū)唧w的部門和單位（俗稱“條條”）的監(jiān)督。派駐機(jī)構(gòu)最初是黨內(nèi)的機(jī)構(gòu)，設(shè)立的時(shí)間可追溯到1962年9月。當(dāng)時(shí)毛澤東主持召開黨的八屆十中全會(huì)，作出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》。中央監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)務(wù)院40多個(gè)部門先后建立常駐監(jiān)察組，實(shí)行有重點(diǎn)的派駐，之后派駐機(jī)構(gòu)隨著紀(jì)委、監(jiān)察部門的撤銷而取消。改革開放后，紀(jì)委恢復(fù)重建，派駐監(jiān)督亦重新設(shè)立。1982年黨的十二大通過(guò)的黨章第43條第4款對(duì)派駐機(jī)構(gòu)專門作了規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，只有中央紀(jì)委才可以在中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立派駐紀(jì)檢組或紀(jì)律檢查員，地方各級(jí)紀(jì)委都沒(méi)有這個(gè)權(quán)力。當(dāng)時(shí)黨章賦予派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督手段非常少，只明確了列席駐在單位會(huì)議這一項(xiàng)內(nèi)容。正是因?yàn)楸O(jiān)督職權(quán)和手段措施十分有限，派駐機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮比較有限。影響派駐監(jiān)督作用發(fā)揮的一個(gè)重要因素是紀(jì)委和黨委的關(guān)系。新中國(guó)成立以來(lái)，紀(jì)委和黨委關(guān)系根據(jù)新的形勢(shì)任務(wù)不斷進(jìn)行調(diào)整，紀(jì)委最初只是黨委的一個(gè)工作部門，完全由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，后來(lái)變成同級(jí)黨委和上一級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)。這一領(lǐng)導(dǎo)體制一直持續(xù)至今，但方式方法和內(nèi)容不斷微調(diào)。紀(jì)委和黨委關(guān)系的調(diào)整變化必然影響權(quán)力結(jié)構(gòu)和配置，從而帶動(dòng)包括派駐機(jī)構(gòu)在內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)察體制的相應(yīng)變革。派駐機(jī)構(gòu)的改革一直就沒(méi)有停歇，基本反映了紀(jì)委和黨委關(guān)系調(diào)整變化的過(guò)程、特點(diǎn)及其規(guī)律?？v觀近40年派駐機(jī)構(gòu)改革的歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)改革主要是以調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)體制和擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋范圍為重點(diǎn)進(jìn)行，產(chǎn)生兩大根本性的變化，同時(shí)衍生了兩項(xiàng)管理上的變革。

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了由“雙重領(lǐng)導(dǎo)”到“系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)”的變化。派駐機(jī)構(gòu)位處駐在部門和派出紀(jì)委之間，它們之間的關(guān)系比較微妙。1982年黨章其實(shí)規(guī)定了單一領(lǐng)導(dǎo)的體制，中央紀(jì)委可以根據(jù)工作需要派駐紀(jì)檢組或紀(jì)律檢查員。誰(shuí)派出，誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)，既然是中央紀(jì)委派出來(lái)的，就應(yīng)由中央紀(jì)委管理和領(lǐng)導(dǎo)。也正因?yàn)榇?，黨章規(guī)定中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)組織必須支持派駐紀(jì)檢組或紀(jì)律檢查員。但在實(shí)踐中，派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在部門的依賴過(guò)多，單一體制事實(shí)上并沒(méi)有真正落實(shí)，逐漸變成了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。目前可以找到的最早關(guān)于派駐機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制公開的文件是1993年5月中央紀(jì)委監(jiān)察部頒發(fā)的《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)》。這個(gè)文件明確規(guī)定：“派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行中央紀(jì)委監(jiān)察部和所在部門黨組、行政領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)以中央紀(jì)委監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主”。這種領(lǐng)導(dǎo)體制俗稱為“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”。由于派駐機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物等管理權(quán)受駐在部門左右，雖然業(yè)務(wù)上強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主，但實(shí)際上“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”也難以落實(shí)，在很多部門事實(shí)上變成了以駐在部門黨組領(lǐng)導(dǎo)為主，派駐機(jī)構(gòu)成了駐在部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，派駐監(jiān)督低效乏力。這種狀況持續(xù)的時(shí)間較長(zhǎng)，難以得到改變。到2000年9月，中央紀(jì)委監(jiān)察部、中央組織部、中編辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》，明確提出派駐機(jī)構(gòu)是中央紀(jì)委監(jiān)察部的組成部分，仍強(qiáng)調(diào)“雙重領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)為主”的模式。但由于沒(méi)有觸及派駐干部任免、考核、薪酬福利等要害問(wèn)題，解決不了派駐機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，此類文件發(fā)揮的作用十分有限，難以根本改變派駐監(jiān)督的尷尬狀態(tài)。

2001年以后，派駐機(jī)構(gòu)改革淡化“雙重領(lǐng)導(dǎo)”“為主”等詞，突出強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一管理”，方向非常明確，就是讓派出機(jī)構(gòu)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，著力要解決領(lǐng)導(dǎo)體制不順的問(wèn)題?！敖y(tǒng)一管理”一詞體現(xiàn)出改革理念和思路作了重大調(diào)整。開始將派駐機(jī)構(gòu)真正作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“組成部分”對(duì)待，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制廢止不再提及，開始討論紀(jì)委如何統(tǒng)一管理的問(wèn)題，而不再討論歸誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)，以誰(shuí)為主。2001年9月，對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理正式出現(xiàn)在黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)的決定之中。但中央布置的這項(xiàng)協(xié)調(diào)難度系數(shù)很高的任務(wù)，當(dāng)時(shí)卻是由中央紀(jì)委監(jiān)察部來(lái)推動(dòng)實(shí)施的。中央紀(jì)委監(jiān)察部為完成中央的決策部署，作了不少工作和努力。例如2002年中央紀(jì)委監(jiān)察部在衛(wèi)生部等8個(gè)部門進(jìn)行派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理試點(diǎn)。2004年4月，中央紀(jì)委監(jiān)察部聯(lián)合中央組織部、中央編辦頒布《關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理的實(shí)施意見(jiàn)》，派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理全面實(shí)行，但主要側(cè)重于業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，如對(duì)監(jiān)督和查辦案件工作進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，重要情況和問(wèn)題直接向中央紀(jì)委監(jiān)察部請(qǐng)示報(bào)告，但并未對(duì)人事任免、編制、工資福利等進(jìn)行統(tǒng)一管理。2005年9月9日，中央紀(jì)委監(jiān)察部召開派駐機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理工作動(dòng)員和部署會(huì)議，會(huì)上宣讀了《關(guān)于中共中央紀(jì)委監(jiān)察部單派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理的實(shí)施意見(jiàn)》。2008年，中央紀(jì)委監(jiān)察部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)派駐機(jī)構(gòu)工作的若干意見(jiàn)》（中紀(jì)發(fā)[2008]39號(hào)）。中央紀(jì)委向56個(gè)部門派駐了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其中36個(gè)部門同時(shí)派駐了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)（即雙派駐機(jī)構(gòu)），向20個(gè)部門派駐了紀(jì)檢或監(jiān)察機(jī)構(gòu)（即單派駐機(jī)構(gòu)），統(tǒng)一管理改革需要協(xié)調(diào)解決的具體問(wèn)題非常多，并且不同部門和派駐機(jī)構(gòu)情況各不相同，需要解決的問(wèn)題較多，因而改革推進(jìn)緩慢，并未達(dá)到理想目標(biāo)。2012年11月8日，黨的十八大報(bào)告再次提出要完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。這次派駐機(jī)構(gòu)改革雖然仍由中央紀(jì)委牽頭實(shí)施，但改革領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生了很大的變化。十八大之后，在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，派駐機(jī)構(gòu)改革納入全面深化改革規(guī)劃設(shè)計(jì)并由最高決策層戰(zhàn)略部署。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)了紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組，層次規(guī)格高，推動(dòng)力度非同一般。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在黨的十八屆三中全會(huì)上獲得通過(guò)，派駐機(jī)構(gòu)定位清晰，就是對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)履行監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)調(diào)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋，要求統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下，包括派駐機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的紀(jì)律檢查體制改革路線圖和時(shí)間表很快繪制完成。2014年6月，中共中央政治局審議通過(guò)《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，布下了紀(jì)檢體制改革的大棋局。2015年3月，中央辦公廳印發(fā)《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)提名考察辦法（試行）》。這是派駐機(jī)構(gòu)改革歷史上具有里程碑意義的重要文件。自此之后，派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的人選由紀(jì)委會(huì)同組織部提名考察，派駐監(jiān)督在人事管理上強(qiáng)化了系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。隨著派出機(jī)構(gòu)對(duì)派駐干部的編制、人事關(guān)系、考核、獎(jiǎng)懲、任免等進(jìn)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一管理任務(wù)迅速完成，雙重領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧o(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)，派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門變成了監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系。地方的派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理改革亦迅速推進(jìn)，到目前大多數(shù)地方已基本完成。

（二）派駐監(jiān)督由“部分覆蓋”到“全面覆蓋”。黨的十八大之前，派駐機(jī)構(gòu)只覆蓋一些重點(diǎn)部門和機(jī)構(gòu)，黨的工作部門、人大、政協(xié)機(jī)關(guān)和部分群團(tuán)沒(méi)有派駐紀(jì)檢組。在中央層面，中央紀(jì)委監(jiān)察部的派駐機(jī)構(gòu)只有56個(gè)，覆蓋面不到50%0 2013年之后，擴(kuò)大派駐監(jiān)督的覆蓋面成為改革的重要方向和內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)?！敝泄仓醒胝尉謺?huì)議2014年6月30日審議通過(guò)《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，再次重申“實(shí)現(xiàn)向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋”。2014年12月31日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》，圍繞派駐監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)，從大局出發(fā)，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)改革作了具體部署。2015年1月12日，十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)對(duì)中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的全面派駐，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒(méi)有空白”。會(huì)議之后不久，中央紀(jì)委就在中央辦公廳等7家單位新設(shè)派駐機(jī)構(gòu)，隨后中央紀(jì)委又增加8家。到2015年底，中央紀(jì)委在中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)共設(shè)置47家派駐紀(jì)檢組，對(duì)139家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)督的全覆蓋。派駐監(jiān)督全覆蓋是自上而下逐級(jí)推進(jìn)的，在中央一級(jí)實(shí)現(xiàn)全覆蓋之后，然后到省市區(qū)一級(jí)，再到市縣區(qū)一級(jí)。到目前為止，全國(guó)大部分縣（區(qū)）實(shí)現(xiàn)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)覆蓋到黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、群眾團(tuán)體、事業(yè)單位等部門和單位，做到了派駐監(jiān)督組織上、制度上、工作上的全面覆蓋。

為了實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)，派駐機(jī)構(gòu)管理體制機(jī)制衍生出了兩大變化。一是派駐方式上，單獨(dú)派駐為主轉(zhuǎn)向綜合派駐為主。原來(lái)的派駐都是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的單獨(dú)派駐，一個(gè)紀(jì)檢組負(fù)責(zé)監(jiān)督一個(gè)部門或單位。在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員編制基本不變的情況下，依靠單獨(dú)派駐的方式難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)。有的地方紀(jì)委為了盡量擴(kuò)大派駐監(jiān)督的覆蓋面，一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)一個(gè)編制，雖然達(dá)到了全覆蓋的要求，但力量過(guò)度分散，監(jiān)督效果并不理想。因此，改變單獨(dú)派駐方式是被全覆蓋倒逼出來(lái)的。各級(jí)紀(jì)委充分利用現(xiàn)有派駐機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)等編制資源，把有限的人員集中起來(lái)，統(tǒng)籌安排，采用了綜合派駐和單獨(dú)派駐兩種方式。中央紀(jì)委在中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置了27家綜合派駐機(jī)構(gòu)，占到派駐機(jī)構(gòu)總數(shù)的60%，負(fù)責(zé)監(jiān)督119家單位，另外20家為單獨(dú)派駐。地方根據(jù)實(shí)際情況也采取了相同的派駐模式。如D市E區(qū)對(duì)7個(gè)系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對(duì)象多的部門，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人力社保、民政、國(guó)資、法院、檢察院等實(shí)行單獨(dú)派駐，人員編制數(shù)共41名；但對(duì)業(yè)務(wù)相近或監(jiān)督對(duì)象少、系統(tǒng)規(guī)模小的部門則實(shí)行綜合派駐，共巧家，編制數(shù)74名，但負(fù)責(zé)65個(gè)部門和單位。22個(gè)派駐機(jī)構(gòu)，編制1巧名，負(fù)責(zé)監(jiān)督72個(gè)部門和單位（見(jiàn)表1）。

因?yàn)楸O(jiān)督范圍和對(duì)象大幅擴(kuò)展，派駐機(jī)構(gòu)工作職能也不得不發(fā)生轉(zhuǎn)變，由協(xié)助抓黨風(fēng)廉政建設(shè)為主轉(zhuǎn)向?qū)Ｋ颈O(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。派駐監(jiān)督定位管黨治黨和黨的紀(jì)律執(zhí)行情況的監(jiān)督，不是對(duì)駐在部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督，不替代駐在部門履行主體責(zé)任和職責(zé)。派駐機(jī)構(gòu)盯住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，讓領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法紀(jì)、講規(guī)矩，監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象聚焦駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員而不是普通干部，有別于內(nèi)設(shè)紀(jì)委的監(jiān)督。派駐機(jī)構(gòu)督促駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，“協(xié)助抓”轉(zhuǎn)變成“督促抓”，不僅僅當(dāng)“探頭探針”，還發(fā)揮“鞭子”作用，加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)力度，切實(shí)維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)肅性。

黨的十八大以來(lái)，派駐機(jī)構(gòu)改革的效果非常明顯。改革節(jié)奏加快，落實(shí)中央決策部署的執(zhí)行力明顯增強(qiáng)。實(shí)踐證明，黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是決定改革進(jìn)度和成敗的關(guān)鍵因素。派駐機(jī)構(gòu)改革涉及多個(gè)部門的協(xié)調(diào)，僅靠紀(jì)委推動(dòng)十分艱難。只有在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方，才能破除改革障礙，迅速取得改革的成效。黨的十八大之后，派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，紀(jì)檢組“腰桿子”比以前更硬，比以前更敢監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，“成績(jī)單”非常不錯(cuò)。例如中央紀(jì)委47家派駐機(jī)構(gòu)2016年立案780件，給予紀(jì)律處分730人，分別比2015年增長(zhǎng)38%、56%。[1]地方紀(jì)委也同樣出現(xiàn)了這樣的變化。立案、紀(jì)律處分是衡量派駐機(jī)構(gòu)是否履職盡責(zé)的關(guān)鍵指標(biāo)，兩項(xiàng)指標(biāo)快速上升，在腐敗存量仍然較多的情況下，表明派駐機(jī)構(gòu)查處力度進(jìn)一步加大，作用得到了發(fā)揮。派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，某種程度通過(guò)各部門、各單位黨委（黨組）主體責(zé)任落實(shí)狀況體現(xiàn)出來(lái)。在黨中央的示范引領(lǐng)作用下，壓力向下傳導(dǎo)，派駐監(jiān)督、巡視、審計(jì)、曝光、審查、問(wèn)責(zé)等多種強(qiáng)有力手段不斷運(yùn)用，各部門黨委（黨組）主體責(zé)任得到更好落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。

二、派駐監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)困難與問(wèn)題

以“統(tǒng)一管理”“全覆蓋”為方向的派駐機(jī)構(gòu)改革取得了較大的成效，扭轉(zhuǎn)了派駐機(jī)構(gòu)矮化成為駐在部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)，避免了派駐監(jiān)督事實(shí)上演變成為同體監(jiān)督而功能弱化的體制弊端。黨的十八大以來(lái)的派駐機(jī)構(gòu)改革之所以推進(jìn)迅速，主要原因在于黨中央直接指揮和領(lǐng)導(dǎo)。中央做好了頂層設(shè)計(jì)，各部門和地方嚴(yán)格按照中央設(shè)定的時(shí)間表、路線圖施工。這種自上而下的改革在解決派駐機(jī)構(gòu)體制性障礙方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。但我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距等問(wèn)題比較突出，派駐機(jī)構(gòu)改革中遇到的一些機(jī)制性困難難以通過(guò)自上而下的方式來(lái)統(tǒng)一解決，這些困難一定程度影響了派駐監(jiān)督優(yōu)勢(shì)和權(quán)威的充分釋放。

（一）監(jiān)督依據(jù)難把握“不會(huì)為”。派駐機(jī)構(gòu)設(shè)立，人員配備齊整，僅僅解決了派駐監(jiān)督的基本條件。全覆蓋的體制改革要求必須落實(shí)到具體的工作過(guò)程中，轉(zhuǎn)化為有效監(jiān)督，才算基本完成。但一些派駐機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督工作的依據(jù)比較粗糙模糊，一些制度規(guī)定針對(duì)性不夠、可操作性不強(qiáng)。如培訓(xùn)的講課費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確，年輕干部拓展訓(xùn)練是否合規(guī)不清楚。“三重一大”是派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督的重點(diǎn)，但在具體執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)該如何把握，派駐機(jī)構(gòu)人員也說(shuō)不清楚。派駐機(jī)構(gòu)想為、敢為，但因?yàn)椴恢朗址诺侥模安粫?huì)為”現(xiàn)象比較普遍地存在。遇到行為標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，紀(jì)委機(jī)關(guān)一般沒(méi)有解釋權(quán)，需要業(yè)務(wù)部門解釋。有的業(yè)務(wù)干部認(rèn)為派駐干部“不懂業(yè)務(wù)”“增加了不少事”。隨著懲處力度的加大，非常明顯、一查就準(zhǔn)的違紀(jì)違法現(xiàn)象大量減少，派駐機(jī)構(gòu)面臨的大量是“模糊地帶”和“打擦邊球”的問(wèn)題。由于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)模糊，深入有效開展監(jiān)督就會(huì)遇到困難。派駐機(jī)構(gòu)“不會(huì)為”問(wèn)題是多方面原因造成的，既有干部選派的問(wèn)題，一些派駐干部來(lái)自紀(jì)委、組織等黨務(wù)部門，對(duì)政府、人大、政協(xié)、企事業(yè)單位等業(yè)務(wù)不熟悉不了解。派駐機(jī)構(gòu)人員要加強(qiáng)輪崗交流，但過(guò)于頻繁的輪崗交流也會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題，會(huì)增加干部適應(yīng)新業(yè)務(wù)的困難。培訓(xùn)安排也是一個(gè)重要的方面，導(dǎo)致派駐機(jī)構(gòu)人員了解和熟悉駐在單位業(yè)務(wù)、提高自身素質(zhì)存在客觀困難。目前的業(yè)務(wù)培訓(xùn)都是由各系統(tǒng)組織，派駐機(jī)構(gòu)干部主要參加紀(jì)委的培訓(xùn)。派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，雖然都從事監(jiān)督工作，但監(jiān)督對(duì)象和工作性質(zhì)差別較大，紀(jì)委組織的培訓(xùn)不能滿足所有派駐機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)需要，不能解決所有派駐機(jī)構(gòu)遇到的實(shí)際問(wèn)題。不少紀(jì)委培訓(xùn)強(qiáng)調(diào)政治性宣教，對(duì)財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律等業(yè)務(wù)培訓(xùn)內(nèi)容安排較少。派駐機(jī)構(gòu)往往從駐在單位了解新要求新規(guī)定，從紀(jì)委系統(tǒng)得到具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助比較難。紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要是組織人事、考核、紀(jì)律審查等方面的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)上存在供給不足的問(wèn)題。在業(yè)務(wù)知識(shí)的獲取上，派駐機(jī)構(gòu)還依賴于改革之前的方式。綜合派駐對(duì)多個(gè)部門和單位進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督輻射面寬，對(duì)干部素質(zhì)要求更高，要求掌握的知識(shí)更多更全面，但事實(shí)上很難讓所有派駐干部對(duì)所有監(jiān)督范圍內(nèi)的部門和單位制度規(guī)定和信息都熟悉和了解。在全覆蓋的要求下，派駐機(jī)構(gòu)人員比較有限，人員素質(zhì)與任務(wù)很難適應(yīng)或不匹配，派駐監(jiān)督以參會(huì)或聽取匯報(bào)為主，基層延伸不夠，監(jiān)督容易表面化。黨的十八大后法律規(guī)定和政策制度更新很快，黨規(guī)黨紀(jì)不斷修訂完善，業(yè)務(wù)部門也不斷出臺(tái)新制度，黨員干部要迅速對(duì)新的政策規(guī)定準(zhǔn)確把握到位較難，實(shí)踐中常常存在認(rèn)識(shí)和理解的分歧。紀(jì)委認(rèn)為業(yè)務(wù)上的制度規(guī)定應(yīng)由業(yè)務(wù)部門解釋。但監(jiān)督過(guò)程中，被監(jiān)督單位和干部經(jīng)常來(lái)派駐機(jī)構(gòu)或紀(jì)委詢問(wèn)，事實(shí)上以紀(jì)檢系統(tǒng)的答復(fù)為權(quán)威，這就給從事監(jiān)督的干部提高了工作要求和標(biāo)準(zhǔn)。如果不能及時(shí)有效地提供合適的解釋，派駐監(jiān)督就可能出現(xiàn)不會(huì)為的問(wèn)題。

（二）人員配置不合理造成忙閑不均。實(shí)行全覆蓋，監(jiān)督延伸到所有黨政機(jī)關(guān)和部門，所有權(quán)力都要受監(jiān)督，全覆蓋理念上是正確的，現(xiàn)實(shí)也是必須的。但現(xiàn)在采用機(jī)構(gòu)入門的方式全覆蓋，事實(shí)上造成監(jiān)督力量的分散和弱化。有的地方尤其是縣區(qū)基層，一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)一個(gè)編制，派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量很多，人員編制總數(shù)很多，現(xiàn)有的派駐機(jī)構(gòu)干部占紀(jì)委系統(tǒng)干部隊(duì)伍人數(shù)的50%以上，但大家都覺(jué)得派駐紀(jì)檢組力量仍顯單薄，大部分派駐紀(jì)檢組人數(shù)較少[2]。有的派駐機(jī)構(gòu)一年到頭沒(méi)有信訪舉報(bào)和問(wèn)題線索，但為了落實(shí)全覆蓋的要求，必須得設(shè)立機(jī)構(gòu)，配備人員。這種從上到下“一刀切”的做法有利于政策很快落實(shí)到位，但存在的弊病就是政策實(shí)施容易與實(shí)際脫節(jié)，帶來(lái)一些負(fù)面影響。忙閑不均就是其中一個(gè)突出問(wèn)題，派出單位與派駐機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)量存在較大差異，派駐機(jī)構(gòu)之間也存在業(yè)務(wù)量之間差別很大的問(wèn)題。這種業(yè)務(wù)量之間的差別會(huì)引發(fā)管理上的困難和問(wèn)題。一個(gè)直接的影響就是作為派出機(jī)構(gòu)的紀(jì)委為了解決人手不足問(wèn)題，向派駐機(jī)構(gòu)和下級(jí)紀(jì)委大量借調(diào)人員，導(dǎo)致被借調(diào)單位正常監(jiān)督工作受到影響，例如，筆者2015年7月曾在A縣調(diào)研了解到，該縣紀(jì)委編制31人，在職人員30人，省紀(jì)委和市紀(jì)委長(zhǎng)期抽調(diào)8名骨干，導(dǎo)致該縣紀(jì)委舉步維艱，根本忙不過(guò)來(lái)。A縣紀(jì)委不得不從檢察院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委抽調(diào)人員辦案，又造成被借調(diào)單位人員不足。最后越到基層，人手就越緊張和短缺，事實(shí)上給基層增加了壓力和負(fù)擔(dān)。這種現(xiàn)象還會(huì)帶來(lái)考核難的問(wèn)題。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)考核的一個(gè)重要指標(biāo)就是看信訪舉報(bào)的數(shù)量。一般而言，信訪舉報(bào)量多，初核、立案、處分等數(shù)量就會(huì)相對(duì)多，工作量就大。一年到頭沒(méi)有信訪舉報(bào)的單位會(huì)對(duì)這項(xiàng)指標(biāo)首先提出質(zhì)疑，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為沒(méi)有信訪舉報(bào)，證明預(yù)防到位，工作有效。上級(jí)考核單位不得不考慮這些意見(jiàn)而調(diào)整考核指標(biāo)和方法，從而影響考核導(dǎo)向，造成很大影響。工作量不均還會(huì)影響干部成長(zhǎng)，這也是很多派駐機(jī)構(gòu)較為關(guān)心的問(wèn)題。按照選人用人的標(biāo)準(zhǔn)，有為才有位，完成的工作任務(wù)越多，得到提拔重用的機(jī)會(huì)就應(yīng)越多。如此一來(lái)，工作量少的派駐機(jī)構(gòu)就可能在考核、干部選用中被邊緣化。

（三）派駐機(jī)構(gòu)干部歸屬感不強(qiáng)。派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生巨大變化，不再是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。紀(jì)委與派出紀(jì)檢監(jiān)察組已經(jīng)變成了上下級(jí)關(guān)系，但一些派駐機(jī)構(gòu)干部仍覺(jué)得缺乏歸屬感。這主要有幾個(gè)方面的原因，首先派駐機(jī)構(gòu)與駐在部門仍然存在“藕斷絲連”的關(guān)系。派駐機(jī)構(gòu)雖然由紀(jì)委統(tǒng)一管理，但駐在部門仍然為派駐機(jī)構(gòu)提供辦公室、車輛等具體保障，派駐機(jī)構(gòu)干部黨組織關(guān)系仍然在駐在部門，有的派駐機(jī)構(gòu)還享受駐在部門的福利待遇，事實(shí)上派駐機(jī)構(gòu)在很多地方仍然“有求于”駐在部門。另一方面，紀(jì)委作為后盾幫助派駐機(jī)構(gòu)解決困難的能力和服務(wù)意識(shí)跟不上。有的派駐機(jī)構(gòu)提供的材料得不到紀(jì)委及時(shí)有力支持，如有的派駐機(jī)構(gòu)報(bào)送的初核件耽擱時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。如前所述，有的派駐機(jī)構(gòu)遇到業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)把握上的困惑，紀(jì)委作為派出機(jī)構(gòu)很難給出解釋或提供依據(jù)。國(guó)家監(jiān)察體制改革和派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理之后，紀(jì)委直接管理的人員大幅增多，頭緒復(fù)雜，難度增大，人員磨合還不到位。紀(jì)委機(jī)關(guān)的幾個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室要分管幾個(gè)甚至十幾個(gè)派駐機(jī)構(gòu)，力量不足。由于人手短缺，紀(jì)委機(jī)關(guān)管理服務(wù)工作暫時(shí)跟不上，加上紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)和職能部門人員頻繁變動(dòng)，有的派駐機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了有“娘”但找不到“家”的感覺(jué)。例如，原來(lái)管理的人員少，紀(jì)委對(duì)立案把關(guān)、指導(dǎo)到位?，F(xiàn)在人員多、業(yè)務(wù)多，對(duì)二次函詢發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較嚴(yán)重轉(zhuǎn)初核等問(wèn)題，有的紀(jì)委機(jī)關(guān)不再把關(guān)、指導(dǎo)不到位，某種意義而言對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上是削弱而不是增強(qiáng)了。有的紀(jì)委將派駐機(jī)構(gòu)看成是下級(jí)，少數(shù)機(jī)關(guān)干部存在優(yōu)越感，服務(wù)意識(shí)淡薄，有的還存在嚴(yán)重的官僚衙門作風(fēng)，上門服務(wù)意識(shí)和主動(dòng)精神缺乏。派駐機(jī)構(gòu)曾較長(zhǎng)時(shí)期存在被派出機(jī)構(gòu)和駐在部門雙重“邊緣化”的問(wèn)題，原來(lái)社會(huì)普遍認(rèn)為被安排到派駐機(jī)構(gòu)工作的要么是退休的干部，要么是不被重用的干部，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)形成負(fù)面的刻板印象，一些派駐干部也自覺(jué)低人一等。相對(duì)于紀(jì)委機(jī)關(guān)干部而言，派駐干部成長(zhǎng)慢、交流少、出口窄，這種社會(huì)事實(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)的刻板印象和派駐干部被邊緣化的心理。派駐干部的工作性質(zhì)具有特殊性，紀(jì)委機(jī)關(guān)干部與監(jiān)督對(duì)象相對(duì)有一定的空間距離，但派駐干部與監(jiān)督對(duì)象辦公室門對(duì)門，天天面對(duì)面，抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，彼此都非常熟悉。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格后，要瞪大眼睛、豎起耳朵敢于監(jiān)督，真正紅紅臉、出出汗，就必然會(huì)得罪人，要面臨來(lái)自各方面的壓力，時(shí)間久了就會(huì)孤獨(dú)和苦惱，精神得不到纖解，身心疾病不少。但目前對(duì)處在一線紀(jì)檢監(jiān)察干部的心理和精神問(wèn)題關(guān)注較少，派駐干部得到派出機(jī)構(gòu)的關(guān)心不夠。

（四）派駐機(jī)構(gòu)考核體系還不完善。派駐機(jī)構(gòu)工作性質(zhì)完全不同，要對(duì)這些派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核客觀存在難度，當(dāng)前要拿出一套令所有機(jī)構(gòu)和干部滿意的考核體系和方法來(lái)是非常困難的。相對(duì)于政府部門而言，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的考核起步較晚，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支撐和檢驗(yàn)，考核指標(biāo)體系和指標(biāo)不完善。很多地方對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的考核尚處于摸索階段，有的考核體系設(shè)計(jì)缺乏深入調(diào)研，考核指標(biāo)不符合實(shí)際，有的過(guò)于偏重紀(jì)律審查指標(biāo)，對(duì)預(yù)防工作做得好問(wèn)題線索少的單位不公平；有的考核內(nèi)容不合理，落實(shí)主體責(zé)任情況考核派駐機(jī)構(gòu)；有的考核方法不科學(xué)，沒(méi)有考慮考核對(duì)象的差異性和工作的復(fù)雜性，體現(xiàn)不出工作量、工作成績(jī)和工作難度；有的考核結(jié)果得不到充分運(yùn)用，問(wèn)責(zé)情形不具體不明確，任意性和隨意性過(guò)大；有的考核程序復(fù)雜，需要填報(bào)的表格材料多，存在形式主義；有的考核體系出臺(tái)時(shí)間不合理，年底推出的年底馬上就考核，讓考核對(duì)象難以適應(yīng)。另外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能職責(zé)頻繁調(diào)整，上級(jí)單位對(duì)下級(jí)單位進(jìn)行考核標(biāo)準(zhǔn)不得不相應(yīng)頻繁變動(dòng)，導(dǎo)致考核的公信力不足，影響考核指標(biāo)體系導(dǎo)向作用的發(fā)揮。

（五）派駐機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的手段缺乏。派駐機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的手段和措施很少，監(jiān)督手段單一，沒(méi)有什么好辦法，缺乏監(jiān)督的有效性。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，作為一級(jí)組織，監(jiān)察委員會(huì)享有的12種監(jiān)督手段和措施，紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)能使用。但實(shí)際工作中，這些措施，尤其是留置等監(jiān)督措施，派駐機(jī)構(gòu)并不完全擁有這項(xiàng)權(quán)力。派駐機(jī)構(gòu)要行使重要的監(jiān)督職責(zé)和權(quán)限都要“經(jīng)批準(zhǔn)”，不能直接采用。如有的地方規(guī)定，只有經(jīng)批準(zhǔn)，派駐機(jī)構(gòu)才能初步核實(shí)反映駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及干部的問(wèn)題線索，參與調(diào)查這些對(duì)象違犯黨紀(jì)的案件也同樣要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。查閱或者復(fù)制駐在部門的有關(guān)材料、查閱和調(diào)查核實(shí)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料同樣也要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。正因?yàn)楸O(jiān)督執(zhí)紀(jì)手段措施使用上存在諸多限制和約束，因此派駐機(jī)構(gòu)查辦案件程序啟動(dòng)難、查辦案件措施使用難、查辦案件證據(jù)收集難、查辦案件組織協(xié)調(diào)難、條件保障難[3]。不用批準(zhǔn)的職責(zé)和權(quán)限其實(shí)都是表面上的監(jiān)督，派駐機(jī)構(gòu)并無(wú)“權(quán)”與“威”，很難發(fā)揮什么作用，如督促駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)主體責(zé)任，對(duì)駐在部門各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子提出問(wèn)責(zé)建議，參加或者列席駐在部門會(huì)議，約談駐在部門管理的干部，提出書面意見(jiàn)和建議等。中央紀(jì)委提出轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)要求后，派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)不分管具體業(yè)務(wù)，僅通過(guò)督促、參會(huì)、約談、檢查、看材料、建議這些手段難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法讓派駐機(jī)構(gòu)發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢(shì)和“派”的威力。派駐機(jī)構(gòu)大量的精力在于參會(huì)等細(xì)瑣的程序性監(jiān)督環(huán)節(jié)，停留在面上而無(wú)關(guān)痛癢。有職權(quán)職責(zé)但沒(méi)有相應(yīng)的措施和手段，讓派駐機(jī)構(gòu)難以有效發(fā)揮作用。因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督的手段和措施，派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)了一些與手段不相稱的職責(zé)，讓其處在一個(gè)比較尷尬的地位，如對(duì)干部廉潔情況提出書面意見(jiàn)等職責(zé)。在缺乏監(jiān)督手段的情況下，很多資料和文件見(jiàn)不到，沒(méi)有辦法檢查被監(jiān)督單位財(cái)務(wù)等事項(xiàng)，很多派駐機(jī)構(gòu)因而出具了“未收到關(guān)于某某同志的信訪舉報(bào)”“未發(fā)現(xiàn)違反黨風(fēng)廉政建設(shè)制度的問(wèn)題”之類非常靈活含糊以后不會(huì)被問(wèn)責(zé)追責(zé)的表述，書面意見(jiàn)基本上是形式上的背書，監(jiān)督作用和意義并不大。

三、解決派駐監(jiān)督困難的思路

目前，自上而下的“全覆蓋”改革已經(jīng)全部完成，紀(jì)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理也迅速推進(jìn)，基本完成任務(wù)。機(jī)構(gòu)調(diào)整釋放了監(jiān)督新成效，但同時(shí)也帶來(lái)了新問(wèn)題，下一步應(yīng)該瞄準(zhǔn)問(wèn)題，深入推進(jìn)派駐監(jiān)督機(jī)制改革，讓派駐監(jiān)督進(jìn)一步發(fā)揮更大的作用。

（一）提升派駐干部能力素質(zhì)。派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)除了要解決主觀上不想為、不敢為的問(wèn)題，同時(shí)還要提高能力素質(zhì)解決“不會(huì)為”的問(wèn)題。紀(jì)委要針對(duì)日常監(jiān)督經(jīng)常遇到的問(wèn)題，牽頭梳理常用的制度規(guī)定，編印制度規(guī)定匯編，提高監(jiān)督執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)的清晰度，盡量減少“模糊地帶”，防止“打擦邊球”現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)駐在部門和單位“三重一大”（重要干部任免、重大問(wèn)題決策、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用）開展有效監(jiān)督，要求派駐干部有非常專業(yè)的知識(shí)和能力，對(duì)駐在部門和單位制度規(guī)定有專業(yè)性的見(jiàn)地[4]。因此，有必要調(diào)整派駐機(jī)構(gòu)培訓(xùn)方式和內(nèi)容，紀(jì)委組織的培訓(xùn)學(xué)習(xí)要增加業(yè)務(wù)制度的內(nèi)容，通過(guò)專題培訓(xùn)、以案代訓(xùn)、案例教學(xué)等方式，提高培訓(xùn)的實(shí)效性和針對(duì)性。支持和鼓勵(lì)派駐機(jī)構(gòu)干部參加駐在部門的相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓其懂得駐在部門財(cái)務(wù)、人事、基建等管理制度和流程，知曉最新項(xiàng)目、資金、人事等變動(dòng)信息，除政治素質(zhì)過(guò)硬之外，業(yè)務(wù)也要熟練、全面、過(guò)硬。派駐機(jī)構(gòu)干部選用上要堅(jiān)持搞“五湖四?！?，不僅要加強(qiáng)紀(jì)委機(jī)關(guān)與派駐機(jī)構(gòu)之間干部的交流輪崗，同時(shí)也要嚴(yán)把干部進(jìn)出關(guān)口，從業(yè)務(wù)部門選調(diào)干部，讓干部活起來(lái)、動(dòng)起來(lái)，產(chǎn)生內(nèi)生動(dòng)力。要經(jīng)常組織派駐機(jī)構(gòu)干部開展業(yè)務(wù)比武，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織法律紀(jì)律知識(shí)考試，幫助派駐干部拓寬視野，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，培養(yǎng)綜合素質(zhì)和能力，為干部交流打基礎(chǔ)。派出機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一制作警示教育片，為派駐機(jī)構(gòu)提供警示教育素材，統(tǒng)一部署開展警示教育活動(dòng)，建立常態(tài)化機(jī)制，用身邊案例教育身邊人。要?jiǎng)?chuàng)造條件調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與監(jiān)督，一方面是派駐機(jī)構(gòu)要推動(dòng)駐在部門公開透明，讓社會(huì)監(jiān)督有機(jī)會(huì)和空間，對(duì)于社會(huì)公眾反映的問(wèn)題，實(shí)行精準(zhǔn)監(jiān)督；另一方面則是與財(cái)務(wù)、審計(jì)、律師事務(wù)所等專業(yè)性中介機(jī)構(gòu)合作，組織科研機(jī)構(gòu)、高校等第三方開展風(fēng)險(xiǎn)績(jī)效評(píng)估，運(yùn)用業(yè)務(wù)外包等形式進(jìn)行監(jiān)督。

（二）優(yōu)化配置紀(jì)檢監(jiān)察力量。要根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)以及派駐的方式，資金項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)多的單位可以設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，其他單位可以采用派駐機(jī)構(gòu)與巡視組合并的方式，用巡視的方式代替派駐監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的隨機(jī)性和全覆蓋，改變?nèi)碎T式的駐進(jìn)方式，豐富派駐監(jiān)督模式。改革執(zhí)紀(jì)方式，加大派駐機(jī)構(gòu)之間的溝通聯(lián)系，組織派駐機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)活動(dòng)，解決監(jiān)督力量不足和執(zhí)紀(jì)“拉不下臉”的問(wèn)題。將部分派駐機(jī)構(gòu)的人員集中到紀(jì)委機(jī)關(guān)，增強(qiáng)紀(jì)委機(jī)關(guān)的力量，嚴(yán)格限制向下級(jí)單位抽調(diào)人員。向下級(jí)黨委和紀(jì)委下放派駐機(jī)構(gòu)的撤并權(quán)限，給基層紀(jì)委和監(jiān)委足夠的自主權(quán)，市縣一級(jí)黨委或紀(jì)委在紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)總的人員編制、機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不變的情況下，根據(jù)需要確定派駐機(jī)構(gòu)是否設(shè)立以及人員編制數(shù)量，結(jié)果報(bào)上一級(jí)紀(jì)委備案即可，根據(jù)全面從嚴(yán)治黨工作難易程度、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)任務(wù)輕重合理安排和調(diào)配力量，增強(qiáng)基層紀(jì)委和監(jiān)委工作的積極性、創(chuàng)造性、有效性。按照黨務(wù)公開條例和政務(wù)公開條例的規(guī)定，派駐機(jī)構(gòu)要公開人員、編制、經(jīng)費(fèi)、工作職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等信息，讓社會(huì)更多了解派駐機(jī)構(gòu)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）加快改革，提升派駐干部歸屬感。業(yè)務(wù)管理上紀(jì)委機(jī)關(guān)要給派駐機(jī)構(gòu)更多支持，搜集各派駐機(jī)構(gòu)反映的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行研究處理，與相關(guān)部門和單位協(xié)商會(huì)診，對(duì)共性問(wèn)題，通過(guò)下發(fā)文件的方式集中解決，對(duì)個(gè)性問(wèn)題單獨(dú)進(jìn)行解決，提高解決業(yè)務(wù)問(wèn)題的效率。加大對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的保障力度，在用車、用房、辦公經(jīng)費(fèi)、福利待遇等方面由紀(jì)委協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位統(tǒng)一解決，提供充分保障，讓派駐機(jī)構(gòu)無(wú)后顧之憂，能放開手腳進(jìn)行監(jiān)督。加大派駐機(jī)構(gòu)干部績(jī)效管理考核和輪崗交流，對(duì)機(jī)關(guān)和派駐干部實(shí)行“一盤棋”統(tǒng)一管理，紀(jì)委機(jī)關(guān)和紀(jì)檢組干部雙向交流，輪崗、掛職、提職、評(píng)優(yōu)、培訓(xùn)等方面統(tǒng)一安排，增強(qiáng)透明度。繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革，通過(guò)教育培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流、知識(shí)競(jìng)賽等方式加快紀(jì)檢干部和檢察院轉(zhuǎn)隸干部的磨合，對(duì)工作流程和程序進(jìn)行改革，刪除沒(méi)有必要的環(huán)節(jié)，提高工作效率和質(zhì)量。派出機(jī)構(gòu)要提高服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)工作作風(fēng)，幫助派駐機(jī)構(gòu)解決困難。重視派駐干部心理健康，組織心理專家提供心理培訓(xùn)和服務(wù)，組織上多關(guān)心和愛(ài)護(hù)。

（四）完善派駐機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)和方法。雖然目前考核體系還不健全完善，但要堅(jiān)持每年對(duì)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，不斷積累和豐富考核經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步完善考核指標(biāo)，多到基層單位調(diào)研，匯集各單位對(duì)考核指標(biāo)體系的意見(jiàn)和建議，及時(shí)有針對(duì)性進(jìn)行調(diào)整。合理安排部署考核工作，年初公布考核方法和指標(biāo)，讓被考核單位和個(gè)人有充分準(zhǔn)備和合理預(yù)期，使考核指標(biāo)發(fā)揮工作“指南針”作用?？茖W(xué)設(shè)置辦案指標(biāo)的權(quán)重，既要讓考核體現(xiàn)工作難度和工作量，又要充分考慮因預(yù)防到位導(dǎo)致信訪舉報(bào)為零的客觀效果。將派駐機(jī)構(gòu)分為不同類型進(jìn)行考核，性質(zhì)相同或相近的單位適用同一套考核指標(biāo)和方法?？己艘\(yùn)用信息化手段，盡量少報(bào)書面材料。要注重日常搜集考核材料，把工作做在平常。將考核與大數(shù)據(jù)管理結(jié)合，全面掌握考核對(duì)象的資料信息。要鼓勵(lì)和允許各紀(jì)檢組探索，只考核“規(guī)定動(dòng)作”，但鼓勵(lì)支持“自選動(dòng)作”。增加考核結(jié)果的運(yùn)用效果，細(xì)化問(wèn)責(zé)情形和標(biāo)準(zhǔn)，加大問(wèn)責(zé)追責(zé)力度。為了防止紀(jì)委中滋長(zhǎng)官僚主義，改進(jìn)工作作風(fēng)，推行雙向考核，紀(jì)委機(jī)關(guān)考核紀(jì)檢監(jiān)察組，派駐機(jī)構(gòu)也對(duì)紀(jì)委機(jī)關(guān)服務(wù)態(tài)度、主動(dòng)意識(shí)、干部作風(fēng)、工作效率、辦事效果進(jìn)行測(cè)評(píng)打分，將測(cè)評(píng)結(jié)果作為機(jī)關(guān)部門和人員考核的依據(jù)。

（五）調(diào)整派駐機(jī)構(gòu)職能或定位。派駐機(jī)構(gòu)因?yàn)槿狈Κ?dú)立使用執(zhí)紀(jì)審查的一些手段，如留置權(quán)、搜查權(quán)等硬性權(quán)力。如果要使用這些手段，派駐機(jī)構(gòu)必須要經(jīng)過(guò)繁瑣和復(fù)雜的審批程序。作為一級(jí)紀(jì)律監(jiān)察組織，派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)限其實(shí)是不完整的，因?yàn)槭侄未胧┤狈?，履行監(jiān)督職責(zé)也就難以到位。這是制約和限制派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能充分發(fā)揮的一個(gè)重要因素。未來(lái)的改革有兩個(gè)方向可以選擇，一是向派駐機(jī)構(gòu)授權(quán)，讓其擁有更多獨(dú)立使用的權(quán)限和手段。最好的辦法就是讓其成為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，具有完整的獨(dú)立調(diào)查權(quán)，保障其獨(dú)立使用法律授予的措施手段，讓權(quán)責(zé)對(duì)等。另一個(gè)方向就是修改派駐機(jī)構(gòu)的定位，根據(jù)其現(xiàn)在可以獨(dú)立使用的手段權(quán)限，修改派駐機(jī)構(gòu)的職能。按照目前可以使用的手段而言，尤其對(duì)省以下基層派駐機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，派駐機(jī)構(gòu)其實(shí)應(yīng)定位為預(yù)防機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠淇梢元?dú)立使用的手段主要是預(yù)防性措施，懲處違紀(jì)違法行為的手段非常有限。對(duì)于紀(jì)律審查等懲處性職能，可以根據(jù)一案一授權(quán)原則進(jìn)行，讓其只是配合派出機(jī)構(gòu)查處重大違紀(jì)違法行為，而不是獨(dú)立地履行此項(xiàng)職責(zé)。

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