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        我國失地農(nóng)民問題研究綜述

        2018-10-19 09:11:24張雯茜
        西部論叢 2018年11期

        摘 要:隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,失地農(nóng)民規(guī)模不斷擴(kuò)大。失地農(nóng)民問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題,更是政治問題和社會問題,它關(guān)系著農(nóng)民的切身利益、社會的和諧穩(wěn)定和社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。本文對國內(nèi)外關(guān)于失地農(nóng)民問題的研究進(jìn)行了歸納梳理,總結(jié)了失地農(nóng)民權(quán)益保障制度等方面的研究進(jìn)展,并結(jié)合新形勢下的服務(wù)型政府構(gòu)建對失地農(nóng)民問題解決提出建議,對未來的研究進(jìn)行了展望。

        關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民 權(quán)益保障 服務(wù)型政府

        中國作為農(nóng)業(yè)大國有著千年的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)歷史,農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不可撼動。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的牢固與否,關(guān)系到人民的切身利益、社會的和諧穩(wěn)定和社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在十九大報告中,習(xí)近平總書記表示,農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民這“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題,解決好“三農(nóng)”問題依舊是我國工作的重中之重。

        “三農(nóng)”問題歸根到底還是土地問題。農(nóng)民的很多切身利益與土地密不可分。但是,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快,城市用地不斷增長,導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)用地被占用。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,全國失地農(nóng)民數(shù)量約5000多萬,且每年以200萬人的速度遞增。如果按絕對數(shù)每年征地300萬畝,全國農(nóng)村人均耕地2.5畝測算,每年增加失地農(nóng)民大約120萬人左右。[1]根據(jù)國土資源部統(tǒng)計,從1987年到2001年,全國非農(nóng)建設(shè)占用了3300多萬畝耕地。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》,2000-2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝,這也意味這失地農(nóng)民的規(guī)模將不斷擴(kuò)大。[2]喪失土地后,農(nóng)民喪失的不僅是土地權(quán)利,還有與土地相關(guān)的一系列權(quán)益。因此,失地農(nóng)民的問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題,更是政治問題和社會問題。在這種情況下,失地農(nóng)民的問題成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的重要課題,政府部門和學(xué)者對這個問題都給予了大量關(guān)注。因此,本文對國內(nèi)關(guān)于失地農(nóng)民的研究進(jìn)行綜述探討,并結(jié)合新形勢下的服務(wù)型政府構(gòu)建對解決失地農(nóng)民問題提出建議。

        二、國內(nèi)研究綜述

        (一)失地農(nóng)民規(guī)?,F(xiàn)狀的研究綜述

        在失地農(nóng)民規(guī)模數(shù)量方面,葉繼紅(2008)在研究中寫到,根據(jù)國土資源部統(tǒng)計,從1987年到2001年,全國非農(nóng)建設(shè)占用了3300多萬畝耕地。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》,2000-2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝,這也意味這失地農(nóng)民的規(guī)模將不斷擴(kuò)大。據(jù)預(yù)測,到2030年我國失地農(nóng)民將有現(xiàn)在的4000多萬人增加到1.1億人。王曉剛(2016)指出,全國失地農(nóng)民數(shù)量約5000多萬,且每年以200萬人的速度遞增。如果按絕對數(shù)每年征地300萬畝,全國農(nóng)村人均耕地2.5畝測算,每年增加失地農(nóng)民大約120萬人左右;

        在失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀方面,廖小軍(2005)指出,失地農(nóng)民是現(xiàn)代社會城市化和工業(yè)化的最大受損者,失去土地對農(nóng)民來說不僅是失去了一筆家庭財富,還失去了最基本的就業(yè)崗位、低成本的生活方式和發(fā)展方式、生存和發(fā)展的保障基礎(chǔ),因此許多農(nóng)民在失去土地后生活說破明顯下降,成為新的社會弱勢群體;瞿年祥、項光勤(2015)指出由于政府安置能力有限、社會環(huán)境因素影響和農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)缺乏等因素失地農(nóng)民的再就業(yè)情況不容樂觀,目前相當(dāng)一部分失地農(nóng)民處于失業(yè)或者半失業(yè)狀態(tài),是無地、無業(yè)、無保障的“三無農(nóng)民”;文維(2014)認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)益受損、心理期待落失、子女受教育權(quán)利受歧視、就業(yè)權(quán)利缺失和社會保障不到位是失地農(nóng)民現(xiàn)實生活所面臨的狀況。通過學(xué)術(shù)界對于失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及規(guī)模的研究可以看出,失地農(nóng)民的問題日益突出已經(jīng)成為大家普遍重視的社會問題。

        (二)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償措施研究

        王曉剛(2016)通過歸納整理,將當(dāng)前學(xué)者研究的失地農(nóng)民主要安置方式歸納為以下六種:貨幣補(bǔ)償安置、留地安置、農(nóng)轉(zhuǎn)工就業(yè)安置、土地置換社會保障、土地入股型安置、異地移民安置。王曉剛(2016)通過對比各種安置補(bǔ)償方式,對每一種方式的利弊進(jìn)行了分析??傮w而言,一些安置方式雖成效突出,如廈門“金包銀”的留地安置方式,還有廣東南海的土地入股型安置方式,都取得了比較好的反響,但是很多安置方式對地區(qū)的適用性差異十分明顯,對于大多數(shù)地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)無法適用。一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞饺允钱?dāng)前國內(nèi)大部分地區(qū)所采用的安置方式。

        (三)失地農(nóng)民社會保障與權(quán)益保障的研究綜述

        1.失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容和存在問題

        廖小軍(2005)陳亞東(2008)嚴(yán)新明(2008)陳紹軍(2010)等眾多學(xué)者在失地農(nóng)民社會保障內(nèi)容的研究中,都提到了失地農(nóng)民住房保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和就業(yè)保障等方面,因此,關(guān)于失地農(nóng)民的社會保障內(nèi)容,根據(jù)其它學(xué)者的研究可歸納為基本生存保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和個人發(fā)展保障。明確了社會保障的內(nèi)容,很多學(xué)者對當(dāng)前失地農(nóng)民社會保障中存在的問題進(jìn)行了研究。嚴(yán)新明(2008)提出了當(dāng)前失地農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益缺失的問題。他提出征地過程中只對土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費和地上附著物補(bǔ)償費做出說明,但對土地發(fā)展權(quán)的問題并未涉及,因此失地農(nóng)民補(bǔ)償中農(nóng)地發(fā)展權(quán)益的缺失時有發(fā)生;陳玉蘭(2016)認(rèn)為法律法規(guī)的缺失與空白、政治權(quán)利的越位與缺位和利益驅(qū)動致使失地農(nóng)民無法得到完善的社會保障;江秋鳳(2017)提出農(nóng)村土地制度不健全、失地農(nóng)民社會保障體系不完善和保障內(nèi)容不全面是失地農(nóng)民權(quán)益保障中存在的主要問題。

        2.失地農(nóng)民權(quán)益保障實踐探索

        目前學(xué)術(shù)界關(guān)于失地農(nóng)民權(quán)益保障的實踐探索成果頗為豐富。一是探討設(shè)計失地農(nóng)民權(quán)益保障體系。郭玲霞(2014)基于失地農(nóng)民可持續(xù)生計模式探討,提出構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的模式,實現(xiàn)補(bǔ)償安置、就業(yè)養(yǎng)老制度相統(tǒng)一的權(quán)益保障體系; 杜偉、黃善明(2009)以土地產(chǎn)權(quán)制度作為前提制度,以征地及補(bǔ)償制度作為核心制度,以社會保障制度作為基礎(chǔ)制度研究建立失地農(nóng)民權(quán)益保障體系。二是對各地失地農(nóng)民社會保障制度進(jìn)行實證研究,在分析制度政策的基礎(chǔ)上提出完善路徑。陳亞東(2008)以重慶為例,在對重慶失地農(nóng)民的產(chǎn)生和影響進(jìn)行探討的基礎(chǔ)上,對失地農(nóng)民的土地保障制度、養(yǎng)老保障制度、就業(yè)保障制度、共識保險制度和社會救助制度的構(gòu)建進(jìn)行了研究;金晶、張兵(2010)基于江蘇省16縣320戶失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式的調(diào)查分析,剖析不同社會保障模式存在的差異,最后提出結(jié)合失地農(nóng)民意愿需求,構(gòu)建多元化安置補(bǔ)償模式;李小靜(2016)探討了工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展落后的西部少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障問題,并給出相關(guān)建議。三是有針對性的對失地農(nóng)民社會保障中的某一權(quán)益進(jìn)行具體論證,如就業(yè)保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等。袁斌、陳樹文(2008)認(rèn)為建立合理的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度是失地農(nóng)民可持續(xù)生計的重要保障,并對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度提出建議;葛陸地(2015)認(rèn)為自主創(chuàng)業(yè)為解決失地農(nóng)民弱勢地位提供了新的思路,因此,從服務(wù)型政府理念視域下提出兩項策略——建立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基地,提供專業(yè)化的創(chuàng)業(yè)服務(wù)和完善我國失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)體系;四是從法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科對失地農(nóng)民的社會保障問題進(jìn)行研究。林樂芬、葛楊(2010)從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對失地農(nóng)民補(bǔ)償問題進(jìn)行理論分析,在對比分析三個樣本村失地農(nóng)民對補(bǔ)償政策滿意度、就業(yè)及適用情況和自我認(rèn)知度的基礎(chǔ)上,提出要從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度解決失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題;趙淑蘭(2016)主張在征地過程中引入社會工作以此促進(jìn)征地的合理公平公正,并就社會工作介入征地過程可能的途經(jīng)進(jìn)行了探討??梢钥闯?,目前很多學(xué)者關(guān)于失地農(nóng)民保障多側(cè)重于社會保障的實施探索,關(guān)于失地農(nóng)民的權(quán)益保障也是基于社會保障的內(nèi)容所提出的,完善的社會保障是失地農(nóng)民權(quán)益保障的基礎(chǔ),但權(quán)益保障不僅僅限于社會保障的內(nèi)容,失地農(nóng)民權(quán)益保障,除了社會保障所保護(hù)的基本生存權(quán)益保障、就業(yè)和養(yǎng)老權(quán)益保障,還包括附著在土地之上的政治權(quán)益、居住生活權(quán)益和發(fā)展權(quán)益等。因此,探究農(nóng)民權(quán)益保障問題,除了構(gòu)建完善的社會保障制度以外,還要關(guān)注農(nóng)民的其它權(quán)益問題。

        三、研究文獻(xiàn)述評

        國內(nèi)學(xué)術(shù)界對失地農(nóng)民問題具有大量的研究,涉及面廣泛,其中不乏一些真知灼見并在一定程度上取得了進(jìn)展,但是仍然存在一定的問題。從整體來看,失地農(nóng)民的權(quán)益保障工作仍無突破性的進(jìn)展,政府在施政過程中更多側(cè)重政治職能和管理職能,普遍存在保障水平低、保障內(nèi)容不全面、對失地農(nóng)民的基本權(quán)益缺乏重視等特點,這是政策失靈的體現(xiàn)。因此,建立一個行之有效的失地農(nóng)民權(quán)益保障體系,政府的定位和角色十分重要。

        在黨的十九大報告提到,“在中國特色社會主義新時代,要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?!薄叭嗣駶M意”和“服務(wù)型”成為政府行政改革的基本方向,也為解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題提供了有效途經(jīng)。因此,解決失地農(nóng)民問題應(yīng)當(dāng)從服務(wù)型政府視域出發(fā),以建立人民滿意的服務(wù)型政府做為核心價值和基本導(dǎo)向去解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題,政府在履行政治職能和管理職能的同時,更加突出政府的服務(wù)型職能,使政府由失地政策的管理實施者變?yōu)闄?quán)益保障服務(wù)者,為失地農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),從而保障失地農(nóng)民的權(quán)益;同時建立有效的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給機(jī)制,消除地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和群體差距,使失地農(nóng)民共享社會發(fā)展成果;最后,政府作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給主體,必須以公民本位、社會本位的價值觀念為取向完善農(nóng)村農(nóng)民權(quán)益保障體系,根據(jù)失地農(nóng)民的多元化需求調(diào)整和增加自身的公共服務(wù)供給,保證公共服務(wù)供給與失地農(nóng)民需求之間的平衡,解決由于失地所帶來的社會矛盾。

        參考文獻(xiàn):

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        作者簡介:張雯茜(1993- ),女,漢族,甘肅武威人,陜西師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。

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