招投標(biāo)是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高采購、選商效率，倡導(dǎo)公平競爭開展的一種經(jīng)營管理活動(dòng)。近年來，由企業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)引發(fā)的問題層出不窮，對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一、拆分合同，化整為零，規(guī)避招標(biāo)

問題簡述：《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在我國境內(nèi)進(jìn)行的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，使用國有資金投資或國家融資的工程建設(shè)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)。相對(duì)于直接發(fā)包指定勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位和供應(yīng)商而言，通過招標(biāo)進(jìn)行采購，過程復(fù)雜，監(jiān)督嚴(yán)密，把采購過程置于陽光之下，規(guī)避了某些小利益團(tuán)體或個(gè)人的權(quán)力尋租。為繞開和逃避監(jiān)管，部分建設(shè)單位把一個(gè)項(xiàng)目分拆成若干小項(xiàng)目，把每個(gè)小項(xiàng)目金額控制在招標(biāo)規(guī)定金額以下，從而達(dá)到自行發(fā)包，指定施工單位或供應(yīng)商的目的。

審計(jì)策略：審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)時(shí)，應(yīng)對(duì)相關(guān)聯(lián)的工程項(xiàng)目和商品采購進(jìn)行關(guān)注，將審計(jì)期間所有工程和采購事項(xiàng)進(jìn)行比對(duì)，關(guān)注實(shí)施時(shí)間相近、標(biāo)的相同或相近的工程是否為同一項(xiàng)工程，關(guān)注實(shí)施時(shí)間相近、標(biāo)的相同或相近的物質(zhì)采購是否為同一宗采購，對(duì)關(guān)聯(lián)信息進(jìn)行整理篩選，即可發(fā)現(xiàn)拆分合同的蛛絲馬跡。如審計(jì)國有企業(yè)A時(shí)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)同一期間有“宿舍樓衛(wèi)生間及用電器具更換安裝”“宿舍樓裝修材料更換安裝”兩個(gè)工程項(xiàng)目，合同金額分別為195萬元和165萬元，兩個(gè)項(xiàng)目均未達(dá)招標(biāo)限額，未進(jìn)行招標(biāo)。經(jīng)進(jìn)一步核實(shí)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)A擬投資360萬元對(duì)培訓(xùn)中心學(xué)員宿舍樓進(jìn)行裝修，該宿舍樓裝修項(xiàng)目實(shí)為一項(xiàng)整體工程，該單位為免于招標(biāo)，人為將工程項(xiàng)目分拆為兩個(gè)招標(biāo)限額以下項(xiàng)目，以達(dá)到直接確定施工單位的目的。

二、假借應(yīng)急和保密之名，規(guī)避招標(biāo)

問題簡述：為了增強(qiáng)政策的適用性，《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定，項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜或有特殊要求，或者受自然地域環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇等情形，可采用邀請(qǐng)招標(biāo)。規(guī)定涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)、施工采用不可替代的專利或者專有技術(shù)、在建工程追加的附屬小型工程等不適宜招標(biāo)的項(xiàng)目可以免于招標(biāo)?；砻庹呤菫榱藵M足實(shí)際工作中的各種現(xiàn)實(shí)需求，但往往有一些“愛動(dòng)腦筋”的人總想利用豁免政策為自己找借口、謀私利，將應(yīng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目改為邀請(qǐng)招標(biāo)項(xiàng)目，不發(fā)布招標(biāo)公告，只邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ膶?duì)象參加投標(biāo)，限制排斥其他競爭對(duì)手，為少數(shù)投標(biāo)人減輕了競爭壓力、增加了中標(biāo)機(jī)會(huì)；通過直接談判簽約，將與在建工程無關(guān)聯(lián)的工程項(xiàng)目直接交由原施工方施工。

審計(jì)策略：審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)時(shí)，要對(duì)應(yīng)招標(biāo)而未招標(biāo)項(xiàng)目的形成原因進(jìn)行關(guān)注，通過審核項(xiàng)目談判會(huì)議記錄、項(xiàng)目合同、工程竣工驗(yàn)收等資料，現(xiàn)場勘察項(xiàng)目狀況等，了解工程項(xiàng)目實(shí)際內(nèi)容、決策過程、施工和使用狀態(tài)；通過查閱資料了解未公開招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)，審查其“保密”和“緊急”的真實(shí)性，審查新建工程與原建工程的關(guān)聯(lián)性和投資規(guī)模的適當(dāng)性，以勘破魚目混珠的假豁免項(xiàng)。如有的項(xiàng)目業(yè)主單位以人防指揮、環(huán)?？蒲械让x修建辦公樓，以工程需要保密為由上下協(xié)調(diào)，被相關(guān)部門審批為“保密工程”，然后以保密工程為由邀請(qǐng)?zhí)囟▽?duì)象發(fā)包，從而規(guī)避工程招標(biāo)；或以“緊急安全隱患治理項(xiàng)目”的名義，未經(jīng)招標(biāo)直接指定施工單位實(shí)施，但工程完工后遲遲未交付使用；還有的項(xiàng)目在原在建工程外增加投資大于原在建工程數(shù)倍的新項(xiàng)目，未經(jīng)招標(biāo)，直接交由原施工單位施工。

三、先簽約施工，后招標(biāo)，虛假招標(biāo)

問題簡述：實(shí)施《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的初衷之一，在于使選商、用商“陽光化”“透明化”，令權(quán)力尋租無處遁形。部分小利益團(tuán)體或個(gè)人不敢公然違法違規(guī)，玩起了陽奉陰違、暗箱操作的把戲，有的工程在招標(biāo)前已經(jīng)確定了施工單位。更有甚者，項(xiàng)目已經(jīng)開始正式施工或幾近完工，出于應(yīng)付監(jiān)管的目的，在形式上再進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)結(jié)果其實(shí)早已內(nèi)定，招標(biāo)活動(dòng)完全是走過場。

審計(jì)策略：審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)時(shí)，應(yīng)審查與工程相關(guān)的合同、開工報(bào)告、監(jiān)理日志、付款記錄等資料，比對(duì)合同的簽訂時(shí)間與招投標(biāo)時(shí)間，審查其是否存在先簽訂合同后招標(biāo)的情況；比對(duì)開工報(bào)告、監(jiān)理日志標(biāo)注的時(shí)間與招投標(biāo)時(shí)間，審查其是否存在先施工后招標(biāo)的情況；比對(duì)合同的付款時(shí)間與招標(biāo)時(shí)間，審查其是否存在先支付工程款項(xiàng)后招標(biāo)的現(xiàn)象。如在對(duì)某國有企業(yè)辦公樓改造裝修工程審計(jì)中，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)，該工程的開工報(bào)告記載日期為2015年5月6日，監(jiān)理日志的記錄起始時(shí)間同為2015年5月6日，首筆工程款的撥付日期為2015年6月3日，而中標(biāo)通知書顯示該工程于2015年10月11日開標(biāo)。從上述資料可以看出，該工程開工日期和首筆付款日期均早于中標(biāo)日期，該工程項(xiàng)目施工和付款在先，招標(biāo)在后，屬于虛假招標(biāo)行為。

四、合同與投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書不一致

問題簡述：招標(biāo)是特殊的要約邀請(qǐng)，投標(biāo)是要約，中標(biāo)是承諾，招投標(biāo)過程就是要約和承諾的過程，也是合同成立的過程，中標(biāo)后依據(jù)招標(biāo)文件、投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書簽訂的合同是對(duì)建設(shè)工程合同的書面確認(rèn)?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。由于管理上的松懈，部分企業(yè)重場內(nèi)管理、輕后續(xù)監(jiān)督，導(dǎo)致合同簽訂過程中的一些違法違規(guī)行為未被發(fā)現(xiàn)和查處。部分人為了不法牟利、便于日后違規(guī)操作，未將工程質(zhì)量要求、工期（交貨期）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、售后服務(wù)等實(shí)質(zhì)性條款寫入合同，或擅自改動(dòng)合同主要條款，使其與招投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書有實(shí)質(zhì)性差異。

審計(jì)策略：審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)時(shí)，應(yīng)關(guān)注工程合同是否按招標(biāo)結(jié)果簽訂，并延伸至合同是否按照投標(biāo)文件、中標(biāo)結(jié)果和合同履行，審核合同簽訂日期、簽訂對(duì)象以及合同內(nèi)容，合同的主要條款是否與招標(biāo)文件中的主要條款一致，有無實(shí)質(zhì)性變更，特別是結(jié)算條款的變更和工程質(zhì)量及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如審計(jì)人員在對(duì)某國有企業(yè)審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，某工程的中標(biāo)通知書顯示中標(biāo)單位為B工程公司，但最終與該國有企業(yè)簽訂合同的為C工程公司。經(jīng)審查，C工程公司系借用B工程公司一級(jí)建筑工程施工總承包資質(zhì)參加投標(biāo)，中標(biāo)后與業(yè)主單位經(jīng)辦人私自協(xié)商變通簽訂合同。又如，在另一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目中，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)業(yè)主與施工單位簽訂的施工合同金額大于中標(biāo)價(jià)（固定總價(jià)合同）。經(jīng)審查，該施工單位系低價(jià)中標(biāo)，后與招標(biāo)單位串通抬高實(shí)際簽約價(jià)格，使最終簽訂的合同價(jià)格高于中標(biāo)價(jià)。

五、借用資質(zhì)參加投標(biāo)

問題簡述：《中華人民共和國建筑法》規(guī)定，承包建筑工程的單位應(yīng)當(dāng)持有依法取得的資質(zhì)證書，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承攬工程；禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍或者以任何形式用其他建筑施工企業(yè)的名義承攬工程。借用資質(zhì)，就是投標(biāo)人自己不具備或沒有投標(biāo)資質(zhì)，借用符合準(zhǔn)入條件的資質(zhì)證明材料，以正規(guī)合格身份參與投標(biāo)的行為。實(shí)際上，在招投標(biāo)資格審查過程中，“李鬼”和“李逵”很難區(qū)分，借用資質(zhì)或者掛靠單位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

審計(jì)策略：審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注投標(biāo)人的營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、保證金出票單位、投標(biāo)文件印章、建造師證書中所涉單位名稱是否一致，審查投標(biāo)人繳納投標(biāo)保證金和約定退還投標(biāo)保證金是否均采用現(xiàn)金方式，審查招標(biāo)人是否對(duì)投標(biāo)參加人及項(xiàng)目部成員身份的勞動(dòng)合同和社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明進(jìn)行了核實(shí)和留存，招標(biāo)人是否建立了中標(biāo)單位項(xiàng)目部人員現(xiàn)場檢查制度和常規(guī)考勤制度并付諸實(shí)施。如審計(jì)國有企業(yè)D時(shí)，發(fā)現(xiàn)其存在一起訴訟糾紛，該訴訟的主要內(nèi)容為岳某（自然人）與E工程公司約定岳某以E公司名義及資質(zhì)接洽工程，之后，岳某以E公司名義參加D企業(yè)工程投標(biāo)，中標(biāo)后簽訂2，000余萬元合同，D企業(yè)按照合同約定將款項(xiàng)付給E公司，但E公司未按約定轉(zhuǎn)付給岳某，岳某就款項(xiàng)糾紛提起訴訟，同時(shí)追加D企業(yè)為第三人。通過這起訴訟案件，岳某借用資質(zhì)參加投標(biāo)的事件浮出水面，審計(jì)人員據(jù)此追查，發(fā)現(xiàn)在招標(biāo)過程中，D企業(yè)未對(duì)該投標(biāo)資料中的項(xiàng)目組成員身份進(jìn)行核實(shí)，也未對(duì)項(xiàng)目部人員進(jìn)行檢查和常規(guī)考勤。

六、投標(biāo)單位通過串標(biāo)、陪標(biāo)干預(yù)投標(biāo)

問題簡述：串標(biāo)是指投標(biāo)單位之間或投標(biāo)單位與招標(biāo)單位相互串通騙取中標(biāo)。投標(biāo)人之間串標(biāo)，先在投標(biāo)人之間“競價(jià)”，內(nèi)定中標(biāo)人后再參加投標(biāo)。投標(biāo)單位與招標(biāo)單位串標(biāo)，招標(biāo)人在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件，將投標(biāo)情況告知投標(biāo)人，協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件、更改報(bào)價(jià)，向投標(biāo)人泄露標(biāo)底。陪標(biāo)是在某項(xiàng)目進(jìn)入招投標(biāo)程序前，招標(biāo)單位已經(jīng)確定了意向單位，然后由意向單位根據(jù)投標(biāo)程序要求，聯(lián)系關(guān)系單位參加邀標(biāo)，以便確保意向單位達(dá)到中標(biāo)目的。無論是串標(biāo)，還是陪標(biāo)，其目的都是在貌似客觀公允的市場競爭環(huán)境下使既定對(duì)象以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)勝出，使招投標(biāo)成為徒具形式的空殼。

審計(jì)策略：串標(biāo)和陪標(biāo)行為比較隱蔽，但是通過蛛絲馬跡也能查出端倪。審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)時(shí)，應(yīng)關(guān)注不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件是否由同一單位或個(gè)人編制，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件是否異常一致或投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件是否相互混裝，是否存在投標(biāo)人為其他投標(biāo)人墊付保證金的情況。如審計(jì)人員在對(duì)F企業(yè)某工程招標(biāo)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某項(xiàng)邀請(qǐng)招標(biāo)共有G、H、I三家施工企業(yè)參加投標(biāo)，三家投標(biāo)單位的投標(biāo)文件內(nèi)容幾乎一樣，審計(jì)人員以此異?，F(xiàn)象作為審計(jì)突破口，經(jīng)進(jìn)一步核實(shí)，發(fā)現(xiàn)G企業(yè)和H企業(yè)的實(shí)際控制人為同一自然人，H企業(yè)和I企業(yè)的大股東為父子關(guān)系，該投標(biāo)系違法串標(biāo)行為。

七、投標(biāo)單位中標(biāo)后私自違法轉(zhuǎn)分包給無資質(zhì)單位

問題簡述：《中華人民共和國建筑法》規(guī)定，禁止承包單位將其承包的全部建筑工程轉(zhuǎn)包給他人；《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，中標(biāo)人可將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成，接受分包的人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，并不得再次分包。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，在實(shí)際工作中，建設(shè)項(xiàng)目違規(guī)層層轉(zhuǎn)分包問題較為普遍。違法轉(zhuǎn)分包擾亂了建筑市場秩序，可能會(huì)將工程交給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工人承建，且在轉(zhuǎn)分包過程中，中間人層層剝皮，最終工程成本受擠壓，“豆腐渣工程”在所難免，為工程質(zhì)量埋下安全隱患，還易因拖欠工程款影響社會(huì)穩(wěn)定。

審計(jì)策略：違法轉(zhuǎn)分包隱蔽性強(qiáng)，查出有相當(dāng)?shù)碾y度，審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)時(shí)，應(yīng)從合同、資金和人員背景幾方面予以關(guān)注。審計(jì)人員應(yīng)審查轉(zhuǎn)分包合同是否包含了承包商承攬的全部工程量，轉(zhuǎn)分包合同單價(jià)是否等于或略低于承包合同單價(jià)，合同里是否單獨(dú)約定了管理費(fèi)；應(yīng)審查承包商是否只得到了管理費(fèi)，其他工程款均流向了轉(zhuǎn)包方；應(yīng)通過審查項(xiàng)目部人員的人事檔案、社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明、執(zhí)業(yè)證書等資料以及審查施工機(jī)械設(shè)備的來源確認(rèn)其歸屬單位。如審計(jì)人員在對(duì)某工程竣工決算審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，該公司將220KV電力接入系統(tǒng)工程項(xiàng)目PC總承包給某電業(yè)管理局送變電工程公司，該電業(yè)管理局送變電工程公司未經(jīng)業(yè)主方同意，擅自將主控樓、兩臺(tái)主變及電纜溝、隧道的土建工程分包給某建筑公司，隨后，該建筑公司將工程轉(zhuǎn)包給不具備資質(zhì)的個(gè)人建筑工程隊(duì)。個(gè)人建筑工程隊(duì)分包工程概算金額為2，400余萬元，實(shí)際工程造價(jià)僅1，100余萬元，工程造價(jià)不足概算的一半。

除了以上列舉的典型招投標(biāo)問題外，在招投標(biāo)管理過程中還存在以下問題：投標(biāo)人偽造業(yè)績、無訴訟證明函、財(cái)務(wù)報(bào)告；招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人資格審核不嚴(yán)；投標(biāo)產(chǎn)品報(bào)價(jià)高于市場報(bào)價(jià)；投標(biāo)人不同標(biāo)段同一產(chǎn)品價(jià)格差異較大；評(píng)標(biāo)專家專業(yè)能力不夠或違反職業(yè)道德；業(yè)主指定分包單位等?？傊?，招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)已經(jīng)成為內(nèi)部審計(jì)的重要工作內(nèi)容，通過內(nèi)部審計(jì)工作對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)全過程進(jìn)行監(jiān)督，可及時(shí)糾正招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法、違規(guī)現(xiàn)象，預(yù)防腐敗問題發(fā)生，提高資金的使用效益，確保招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)在遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則的前提下有序開展。