呂昱江

經(jīng)濟新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的結合與平衡變得更加重要，這就為經(jīng)濟性規(guī)制1提出了新的挑戰(zhàn)。同時，經(jīng)濟性規(guī)制及其制約機制的完善，也與轉變政府職能、深化行政體制和機構改革有密切聯(lián)系。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟性規(guī)制的弊端在實踐中逐漸凸顯，需要改革，從命令型規(guī)制轉向激勵型規(guī)制。但在缺乏制約的情況下，激勵型規(guī)制更有可能會失效、失敗?？梢娂訌妼?jīng)濟規(guī)制的監(jiān)督非常重要，然而我國在制約經(jīng)濟性規(guī)制方面，面臨著規(guī)制機構不獨立等不足。

應將分散于各政府職能部門中的各種經(jīng)濟規(guī)制職能優(yōu)化組合成統(tǒng)一的規(guī)制機構，直屬于中央政府保持相對獨立，政府相關部門與規(guī)制機構“監(jiān)管”分離，政府相關部門主要設定規(guī)制政策框架，并對規(guī)制機構進行監(jiān)督。另外，大眾傳媒也要在輿論監(jiān)督方面，起到相應的積極作用。

新常態(tài)下經(jīng)濟性規(guī)制及其制約機制

經(jīng)濟性規(guī)制及其制約機制的完善，不僅是經(jīng)濟新常態(tài)下，平衡產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的重要任務，也是政府加快轉變職能的必然要求。

（一）新常態(tài)為經(jīng)濟性規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)

探索完善宏觀調控體系，是經(jīng)濟新常態(tài)下宏觀調控新作為的一個方面。不僅得靈活地應用規(guī)劃、計劃、財政、貨幣、消費、投資、產(chǎn)業(yè)和價格等政策，還得注重加強這些調控措施之間的協(xié)調配合。其中，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策結合，是非常重要的一環(huán)。

競爭政策是為了維護競爭性的市場結構，避免壟斷企業(yè)或者占市場支配地位的企業(yè)濫用市場優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)政策則是從加強產(chǎn)業(yè)的競爭力出發(fā)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構升級。然而，產(chǎn)業(yè)政策往往會導致對市場現(xiàn)存結構的改變，影響市場競爭。國際國內長期的產(chǎn)業(yè)政策實踐表明，政府和私人部門之間的信息不對稱，可能導致產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)偏差。

特別是當前，經(jīng)濟新常態(tài)的幾個方面，體現(xiàn)在市場競爭特點方面，就是統(tǒng)一全國市場、提高資源配置效率是經(jīng)濟發(fā)展的內生性要求，必須形成統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場環(huán)境。表現(xiàn)在生產(chǎn)能力和產(chǎn)業(yè)組織方式方面，就是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)供給能力大幅超出需求，產(chǎn)業(yè)結構必須優(yōu)化升級，企業(yè)兼并重組、生產(chǎn)相對集中不可避免。產(chǎn)業(yè)政策依然會對包括公用事業(yè)等自然壟斷行業(yè)在內的產(chǎn)業(yè)積極扶持，我國政府早就明確，要把增加公共產(chǎn)品、公共服務打造為中國經(jīng)濟提質增效升級的“雙引擎”之一。

如何平衡二者之間的關系，正是經(jīng)濟性規(guī)制所要解決的問題，經(jīng)濟新常態(tài)為經(jīng)濟規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）規(guī)制的制約機制和政府職能的轉變

要保證規(guī)制的有效性，理論上至少要有三個相對獨立的主體，即規(guī)制對象、規(guī)制的實施者和規(guī)制的確立者。就我國的現(xiàn)狀來看，經(jīng)濟性規(guī)制的實施者和確立者通常由政府同時兼任，尤其是在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制上，二者經(jīng)常合一。

我國的經(jīng)濟性規(guī)制中，尚缺乏一個相對制衡的、具有約束力的制約機制，嚴重影響經(jīng)濟性規(guī)制的完善與發(fā)展。這樣的模式還混雜著政府界限模糊等相關情形，容易造成監(jiān)管缺位、監(jiān)管不到位、監(jiān)管越位等問題，還會導致監(jiān)管部門自我約束軟化，無法監(jiān)督規(guī)制者等問題。

因此，經(jīng)濟性規(guī)制制約機制的完善，也是加快轉變政府職能、深化行政體制和機構改革、提高治理水平的內在要求。

規(guī)制方式轉型與規(guī)制制約機制缺失之間的矛盾

經(jīng)濟性規(guī)制從命令型轉向激勵型是重要的趨勢，但在缺乏制約的情況下，激勵型規(guī)制更有可能會失效、失敗。

（一）經(jīng)濟性規(guī)制方式的轉型

市場失靈是政府規(guī)制的必要條件，但規(guī)制并非能盡善盡美，在缺少良好的機制設計和監(jiān)督機制制衡下，規(guī)制也會失靈。一方面是被規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的低效率，另一方面是規(guī)制機構的運行效率低下、規(guī)制成本高昂，傳統(tǒng)的經(jīng)濟性規(guī)制的弊端在實踐中逐漸凸顯。

傳統(tǒng)的規(guī)制方式，包括理想定價規(guī)制和投資收益率規(guī)制，基本都屬于命令型規(guī)制。所謂命令型規(guī)制，是指規(guī)制機制直接以行政命令的方式對被規(guī)制企業(yè)的市場進入、定價方式等行為進行規(guī)制，規(guī)制設計不考慮被規(guī)制企業(yè)的策略性反應，規(guī)制的動機在于替代競爭、阻止競爭，規(guī)制與競爭是互相排斥的。

為克服傳統(tǒng)規(guī)制的弊端，規(guī)制方式需要改革，從命令型規(guī)制轉向激勵型規(guī)制2。激勵型規(guī)制則是規(guī)制機構通過設計誘使企業(yè)說真話的激勵合同，以提高規(guī)制效率，規(guī)制的動機在于通過模擬市場競爭的方式來促進競爭。

（二）必須對經(jīng)濟性規(guī)制進行監(jiān)督和制約的原因

只有考慮到各方面的利益訴求，為消費者、壟斷企業(yè)集團提供必要的對等的談判空間，規(guī)制政策選擇才能體現(xiàn)各方利益。但規(guī)制機構不可能代表所有群體的利益，也不會獨立的承擔所有的風險成本。

傳統(tǒng)的規(guī)制（比如投資收益率規(guī)制）比較機械，規(guī)制機構回旋余地小，規(guī)制機構的決策對企業(yè)利益的影響也就很小。所以，規(guī)制機構為被規(guī)制企業(yè)所“俘獲”的可能性，相對來講比較小。

但是，在激勵型規(guī)制中，規(guī)制機構相對來講就比較容易受到規(guī)制俘獲威脅的影響，特別是在規(guī)制缺乏監(jiān)督的情況下。

1.委托—代理機制弱化

在缺乏監(jiān)督機制的情況下，規(guī)制機構可會能根據(jù)自己的利益需要，基于利益最大化的追求，而出現(xiàn)道德風險行為，機動地調整已有的規(guī)制政策，隨機地改變承諾。

萊文、斯騰特和褚亞思認為，從電信業(yè)的規(guī)制歷史來看，公眾與規(guī)制機構之間實際上存在著的“委托—代理”機制的作用十分有限，規(guī)制俘獲理論表明了激勵性規(guī)制有可能失去作用。巴羅斯認為，從委托—代理機制來看，如何控制那些代表所有者形勢規(guī)制權力的代理人（即規(guī)制機構）的行為，是一個普遍的難題，有可能出現(xiàn)個人利益代替公共利益的情況，導致低效率和浪費的出現(xiàn)。

規(guī)制者有可能忽視規(guī)制成本而只關注規(guī)制的行為結果，如強行關閉小煤窯而忽視小煤窯關閉之后的成本支出。規(guī)制者也有足夠的空間去模糊具體規(guī)制的內容和標的，以加大自由裁量權，如大量使用定性標準而減少使用定量標準。這一現(xiàn)象在文化產(chǎn)業(yè)相對較為突出。

2.信息不對稱

根據(jù)拉豐和梯諾爾3的研究，在激勵型規(guī)制過程中，規(guī)制機構往往比公眾具有較多的信息優(yōu)勢，因而規(guī)制機構對規(guī)制合同的簽訂和執(zhí)行具有較大的相機抉擇的權力。被規(guī)制企業(yè)可能會俘獲規(guī)制機構，而形成經(jīng)濟學中所謂的“合謀”，規(guī)制機構的自由裁量權會使經(jīng)濟性規(guī)制被扭曲。

拉豐和梯諾爾認為，規(guī)制機構有可能沒有充分的動力去收集被規(guī)制企業(yè)在成本、質量等方面的信息；或者即使掌握了這些方面的充分信息，也有可能策略性地運用所掌握的信息以便達到自己的目的，也有可能為了被規(guī)制企業(yè)的利益，濫用自己的信息優(yōu)勢和規(guī)制權力。

因此，拉豐和梯諾爾指出，采用高效能的激勵政策，必須與可以減輕規(guī)制俘獲問題的行政和官僚制度聯(lián)系在一起?？梢?，政府對經(jīng)濟性規(guī)制進行有效的監(jiān)督十分重要。

我國在監(jiān)督經(jīng)濟性規(guī)制方面的困難

對經(jīng)濟性規(guī)制加強監(jiān)督非常重要性，然而我國在制約經(jīng)濟規(guī)制方面有許多不足，主要是經(jīng)濟性規(guī)制機構不獨立、相關法律不健全。

（一）規(guī)制機構不獨立

缺乏相對獨立的規(guī)制機構是長期以來我國經(jīng)濟性規(guī)制實踐中突出的問題，目前可列舉的明確的規(guī)制機構屈指可數(shù)，而政府部門與規(guī)制機構之間的權力交疊、政府部門直接干預規(guī)制機構的行為屢見不鮮，“從中央到地方的幾乎所有政府機關都有規(guī)制權力”4。而且政府部門之間職能交叉現(xiàn)象比較嚴重。

“政出多門”“多頭執(zhí)法”，不僅會加大監(jiān)管成本、降低監(jiān)管效率，而且還會降低監(jiān)管機構的權威性，此外，還會在很大程度上把規(guī)制的“委托—代理”關系的鏈條復雜化，從而增大了道德風險，削弱規(guī)制的有效性。

以自來水、天然氣等行業(yè)的監(jiān)管為例，一般情況下，企業(yè)要經(jīng)過城市建設管理部門的資質資格審查，工商行政管理部門注冊登記后，才能從事經(jīng)營活動，還必須取得衛(wèi)生管理部門簽發(fā)的許可證，才能向消費者提供自來水等公共產(chǎn)品。同時，許多其他的監(jiān)管工作由城市公用事業(yè)管理部門和物價管理部門負責。而物價部門制定管制價格，本身卻并不參與需求管理、企業(yè)經(jīng)營成本的監(jiān)控等規(guī)制活動。

在多家監(jiān)管的情況下，由于監(jiān)管邊界模糊，而且存在一因多果、一果多因等復雜關系，造成各監(jiān)管機構職責不清，相互間協(xié)調成本高。更為嚴重的是，一旦出現(xiàn)問題和矛盾，可能會出現(xiàn)各部門之間相互推諉責任、無人問責，責任主體缺位。

由于規(guī)制機構有權無責，這容易導致權力膨脹。各個規(guī)制機構在規(guī)制程度、方式等方面存在差別，容易為被規(guī)制對象各個擊破，影響整體監(jiān)管的效果。

（二）相關法律不健全

我國迄今為止僅依靠《立法法》對規(guī)制機構的規(guī)章制定權限予以制約，規(guī)制過程中最重要的調查程序、聽證程序和決策程序無法可依，對規(guī)制機構的監(jiān)督和制衡機制僅限于行政規(guī)章意義上的問責制，尚沒有形成成文的法律規(guī)定。

法律讓渡于政府政令和規(guī)章，使得規(guī)制的法律地位降低。關于標準、質量、數(shù)量和體系化等方面，法律缺少具體行文規(guī)定，而是通過政府及規(guī)制機構出臺具體命令、規(guī)章等方式得以實施，確立了眾多并且具體的審批環(huán)節(jié)，實施以“以批代管”的模式，其結果是行政審批的供給遠遠大于社會需要。因而，規(guī)制制度的供求關系發(fā)生了扭曲，立法供給成為形式，行政審批突破了規(guī)制的嚴肅性，最終在很多具體事物上，“重審批輕監(jiān)管”“以批代管”成為規(guī)制管理方法的主體。

規(guī)制制約機制的完善

（一）相對獨立和統(tǒng)一的規(guī)制機構

規(guī)制機構的統(tǒng)一和獨立是保證經(jīng)濟規(guī)制高效和權威的前提。應將分散于各政府職能部門中的各種規(guī)制職能剝離出來，優(yōu)化組合成相對獨立和統(tǒng)一的各有關行業(yè)的規(guī)制機構。規(guī)制政策制定程序和執(zhí)行過程的相分離，有利于保證規(guī)制政策制定和執(zhí)行的規(guī)范性和公平、公正；統(tǒng)一的規(guī)制機構，有利于保證規(guī)制政策的執(zhí)行力、規(guī)制改革的連續(xù)性。

（二）政府部門加強監(jiān)督

在當前條件下建立完全獨立的經(jīng)濟規(guī)制機構是不現(xiàn)實的，也是不可取的。一方面，從我國政府職能轉變一直在進行中和政府干預型經(jīng)濟發(fā)展模式的路徑依賴來看，另一方面，考慮到人大權力機關對規(guī)制機構的監(jiān)督存在著信息不對稱等問題而比較薄弱，而規(guī)制的司法審查制度還沒有真正建立起來。經(jīng)濟規(guī)制機構的獨立性建設應該是一個漸進的過程。

根據(jù)我國的實際情況，也借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，當前適宜的選擇是：經(jīng)濟性規(guī)制機構直屬于中央政府保持相對獨立，同時，政府相關部門與經(jīng)濟規(guī)制機構“監(jiān)管”分離。即政府相關部門設定政策框架，并進行監(jiān)督；規(guī)制機構在設定的政策框架內行事，并接受監(jiān)督。

許多國家都設立了規(guī)制的監(jiān)督機構。比如美國的行政管理和預算辦公室、英國的內閣辦公室規(guī)制影響部、澳大利亞的規(guī)制評估辦公室。在我國，國家發(fā)展改革委等部門應起到相對應的作用。

（三）大眾傳媒的作用

大眾傳媒應起的主要作用是將經(jīng)濟規(guī)制中的不合法、不合理的問題揭示給政府和社會大眾。報紙、雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡等大眾媒介的報道，有利于推動經(jīng)濟規(guī)制中公眾參與的廣泛實現(xiàn)。近些年來，對一些行業(yè)的價格規(guī)制、進入規(guī)制中暴露出的問題，很多都是由于新聞記者的調查，上級政府和大眾才得以知曉詳情，并促使問題得到有效解決的。作為大眾傳媒，要勇于將經(jīng)濟規(guī)制中各種隱藏的信息披露出來，要對出現(xiàn)的不公開、假公開問題及時曝光。

注釋：

1“規(guī)制”，有時也被稱為“監(jiān)管”“管制”“調控”，這是regulation的不同譯法，除了經(jīng)濟規(guī)制，還有社會規(guī)制和行政規(guī)制。本文所提到的“規(guī)制”，都是經(jīng)濟性規(guī)制。

2激勵型規(guī)制表現(xiàn)在定價上，采取具有高激勵強度的“價格上限”規(guī)制；表現(xiàn)在市場進入上，采取競爭性進入規(guī)制，主要包括“特許投標”和“標尺競爭”，但要指出的是競爭性進入規(guī)制，在中國運用的并不多見。

3梯諾爾因相關研究獲得2014年諾貝爾經(jīng)濟學獎。

4王俊豪 著：《管制經(jīng)濟學原理》，第27頁，北京，高等教育出版社，2007年版。