□ 劉 燕

公務員能力建設是一個動態(tài)的過程，具有動態(tài)性﹑戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性。作為國家執(zhí)政意志和主張的具體執(zhí)行者，公務員所應具備的能力要素與當下宏觀行政環(huán)境有著緊密聯(lián)系。公務員能力標準體系﹑能力指標內(nèi)涵會隨著時代發(fā)展﹑現(xiàn)實演變發(fā)生微調(diào)，現(xiàn)實會對公務員能力提出新要求。已有文獻對公務員能力指標體系﹑公務員能力框架有了較為翔實的研究，但仍存在以下不足：一是對能力建設主體，即公務員的主體性地位突出不夠，對公務員的特征定性把握和定量分析不足，對其內(nèi)在訴求缺乏深入了解，導致公務員能力建設出現(xiàn)供需不平衡現(xiàn)象；二是對能力建設意愿，即公務員能力建設的正向激勵機制和反向約束機制研究不足，未解決公務員能力建設積極性的問題；三是對能力建設的作用機制，即外在各種形式的能力建設如何促進內(nèi)在能力提升，缺乏準確把握。本文認為，公務員能力建設必須突出公務員主體地位，最大限度縮小公務員自身能力提升的需求與公務員主管部門開展的能力建設工作之間的“離合”。實證研究公務員能力及能力建設的現(xiàn)狀，分析存在的問題，為提升公務員能力提出對策思考。

一、南通市公務員能力建設的問卷調(diào)查

本次調(diào)查采用非概率抽樣方法，通過南通市公務員主管部門的管理平臺面向全市市級機關(guān)公務員進行自填式問卷調(diào)查，共回收有效問卷500份，數(shù)據(jù)錄入及分析通過Stata軟件完成。

（一）問卷設計

當前公務員能力建設管理邏輯如圖1所示：公務員能力建設必須首先摸清公務員隊伍能力底子如何，再結(jié)合組織需求﹑崗位需求和個人需求弄清應建設何種能力，最后設計如何對公務員開展能力建設。具體到實踐工作中，招考錄用決定公務員隊伍能力底子如何，是基礎(chǔ)；考核評價驅(qū)動并引領(lǐng)公務員能力建設，是指揮棒； 教育培訓提升公務員能力素質(zhì)，是主要途徑。按此實踐邏輯，本研究將問卷分為受訪者基礎(chǔ)信息﹑能力認知﹑考核評價和教育培訓四部分，最終回收有效問卷500份。其中，用基礎(chǔ)信息和能力認知的結(jié)合來作為公務員能力基礎(chǔ)，解決了直接按招考錄用信息來分析的滯后性與偏差，提高了問卷結(jié)果與當下事實的匹配度。

圖1 現(xiàn)有公務員能力建設實踐邏輯

（二）樣本采集

截至2016年12月31日，南通市公務員總數(shù)為26606人，占總?cè)丝?.64‰，平均每10萬人有364個公務員。性別上，女性僅為6207人（23.33%），而男性公務員則為20399人（76.67%）；年齡上，最小年齡為21歲，最大年齡為62歲，全市公務員平均年齡為42歲，“90后”公務員2623人（9.86%），“80后”公務員6430人（24.17%），“70后”公務員7848人（29.50%），“60后”公務員8470人（31.83%），“50后”公務員為1235人（4.64%）；學歷上，全市大專以上學歷公務員為21080人（79.23%），其中，本科學歷公務員占比71.36%，碩士研究生僅為7.87%，博士研究生只有1.3‰，每1000個公務員中僅有1個為博士研究生學歷。

500份有效調(diào)查樣本的工作單位涵蓋全市所有市級機關(guān)，職務包括處級領(lǐng)導職務﹑處級非領(lǐng)導職務﹑科級領(lǐng)導職務﹑科級非領(lǐng)導職務和科員。性別上，男性326人（65.2%），女性174人（34.8%）；年齡上，樣本最小年齡為25歲，最大年齡為60歲；受教育程度上，不含博士研究生；職務上，科級領(lǐng)導職務占比最大（50.6%）。具體信息如表1所示。

表1 有效樣本基礎(chǔ)信息（N=500）

二、公務員能力建設問卷調(diào)查結(jié)果分析

圍繞能力認知﹑考核評價和教育培訓這三個維度，深入分析南通市公務員能力建設后，發(fā)現(xiàn)當前南通市公務員能力建設現(xiàn)存主要問題中，“能力差異較大﹑分布不均衡，工作勝任度自評低于期望值”是基礎(chǔ)現(xiàn)實； “能力提升動力不足，能力與激勵對接不夠”是內(nèi)在根本；“教育培訓機會不均，培訓內(nèi)容無法滿足實際需要”是外力條件。

（一）能力差異較大、分布不均衡，工作勝任度自評低于期望值

雖然公務員隊伍通過考試錄用等方式一直在吸取新鮮血液，公務員隊伍年齡結(jié)構(gòu)得到較大改善，已有一部分能力強﹑知識廣﹑思想活的青年干部走上了領(lǐng)導崗位，但機關(guān)內(nèi)部年齡結(jié)構(gòu)偏大的問題仍然突出，年輕公務員儲備不足，少數(shù)單位甚至出現(xiàn)了嚴重的年齡斷層。此外，公務員隊伍中?？譬p函授等畢業(yè)生人數(shù)多，研究生尤其是博士研究生人才較少，年輕的專業(yè)人才和高學歷的人才相繼流失現(xiàn)象時有出現(xiàn)；基礎(chǔ)性學科專業(yè)的公務員人數(shù)較多，高新技術(shù)和現(xiàn)代管理學科專業(yè)人數(shù)較少?！暗鬃硬蛔悖?jīng)驗來湊，資歷熬夠”類情況仍存在。

設置5分為能力滿分進行能力自評時，500名公務員中86.8%給自己打分為4分或5分，但還有13.2%自評不足4分，甚至將近1%認為自己能力只能得1分或者2分。同時，將近90% 認為自身能力足以勝任現(xiàn)在所處崗位，其中，5.6%認為自身能力比崗位所需高很多，27.4%認為自身能力比崗位所需高一些，56.8%認為自身能力與崗位所需相符。但是，仍有10%多認為自身能力不夠匹配現(xiàn)任崗位。打分低或認為能力不能夠勝任崗位可能是謙虛所致，不過，這并不能排除公務員對自己的能力水平信心不足和實際能力不足的可能（見表2）。

表2 公務員能力素質(zhì)自我評價（N=500）

（二）能力提升動力不足，能力與激勵對接不夠

職業(yè)上升通道狹窄﹑考核激勵機制不健全﹑缺乏職業(yè)生涯指引和缺乏成長平臺分別被52.2%﹑42%﹑27%和20.2%的人認為是制約公務員能力建設的主要因素。在現(xiàn)代化治理體系中，考核機制應與考核獎勵和職務晉升緊密聯(lián)系。但不少地方現(xiàn)行考核制度往往并非通過職務晉升來獎勵考核成績較高的公務員，只是通過不能晉升來懲罰考核成績較低的公務員，未能起到激勵作用。

考核結(jié)果與能力素質(zhì)的對應性方面。僅有不到一半（48.6%）認為現(xiàn)有公務員考核機制十分能（5.4%）或比較能（43.2%）真實反映公務員能力，11%認為部分不能（7%）或完全不能（4%）反映。在實際操作中，業(yè)務目標可以被客觀地量化評價，但公共目標的完成情況由于沒有進行指標細化和評定量化分值，無論是從內(nèi)容上，還是從形式上都只能是一種綜合性的定性描述，易流于形式。考核機制與激勵效果的一致性方面。僅有8.6%的人認為現(xiàn)有公務員考核機制對激勵公務員加強能力建設很有效，認為激勵效果一般或效果不大甚至基本沒有效果的比重高達43.4%。在少數(shù)部門，公務員年度考核變成 “年底評優(yōu)”，民主測評變成 “以票取人”，等次評定變成 “輪流坐莊”。 公務員選拔任用時，論資排輩﹑選拔任用存在個人感情因素﹑對公務員個人的實際業(yè)績和動態(tài)發(fā)展關(guān)注不夠等現(xiàn)象仍在一定范圍內(nèi)存在。能力建設與考核激勵機制相對脫節(jié)，公務員能力建設的內(nèi)生動力有較大程度不足。考核機制與能力提升預測性方面。對于自身能力提升后是否能獲得比較理想的考核結(jié)果，32.4%的人選擇不確定或者應該不能甚至肯定不能。由于考核結(jié)果在一定程度上未能真實反映實際能力素質(zhì)，同時，考核機制并未對公務員提升能力素質(zhì)形成有效激勵，直接導致部分公務員認為，能力的提升不能通過考核機制得以體現(xiàn)。

表3 公務員對現(xiàn)有考核機制的評價（N=500）

（三）教育培訓機會不均，培訓內(nèi)容無法滿足實際需要

在機會方面，“培訓機會太少”和“急切渴望提升能力但由于工作任務重無法協(xié)調(diào)時間參加培訓”分別被285人和186人認為是當前公務員培訓對能力提升存在的主要不足（見圖2）。部分單位確定培訓人員時對重要崗位公務員不愿放手，真正需要學習的公務員難以抽調(diào)，非重要崗位公務員成為“培訓專業(yè)戶”。從參加培訓情況統(tǒng)計均值來看，平均每位公務員工作后共參加全脫產(chǎn)培訓4.25次﹑共45.47天；最近一次參加全脫產(chǎn)培訓大約在19天前，共持續(xù)13.41天；最近一次在崗學習約在8天前，共持續(xù)3.14天。調(diào)查所得數(shù)據(jù)距離《公務員培訓規(guī)定（試行）》中給定的標準有較大差距，培訓欠賬較多。從參加培訓情況統(tǒng)計方差來看，公務員個體參加培訓情況差異太大，不少公務員從未參加過全脫產(chǎn)培訓或最近一次全脫產(chǎn)培訓是在5年前。培訓著重“一把手”和領(lǐng)導干部，對一般公務員，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)﹑街道（社區(qū)）﹑行政執(zhí)法一線的公務員培訓較少。

在內(nèi)容方面，“培訓形式單一﹑沒創(chuàng)新﹑沒吸引力”“針對性不強﹑對工作幫助不大”和“培訓缺乏系統(tǒng)性”是目前公務員教育培訓存在的主要不足之處（見圖2）。如圖3所示，崗位所需專業(yè)技術(shù)、法律法規(guī)、領(lǐng)導力及領(lǐng)導藝術(shù)、發(fā)展經(jīng)驗介紹和金融經(jīng)濟是公務員最期盼和需要的五項培訓主題，但是目前培訓主要集中在理論教育，與公務員實際工作脫軌較嚴重。此外，輪崗交流（64.2%）、掛職鍛煉（52.4%）和教育培訓（51.2%）被超過半數(shù)的公務員認為是公務員提高能力素質(zhì)的三項最有效途徑。

圖2 教育培訓存在的不足

圖3 最期待、最需要的培訓主題和內(nèi)容

三、關(guān)于公務員能力建設的對策建議

公務員能力建設是一項復雜而多層次的系統(tǒng)工程。在上述問題中，“能力差異較大﹑分布不均衡，工作勝任度自評低于期望值”是基本現(xiàn)實，“能力提升動力不足，能力與激勵對接不夠”是內(nèi)在根本，“教育培訓機會不均，培訓內(nèi)容無法滿足實際需要”是外力條件。提升公務員能力必須立足基本現(xiàn)實，抓住根本不放開，通過創(chuàng)新考核機制﹑按需開展培訓和加強交流鍛煉，“由內(nèi)而外”地對癥下藥，實現(xiàn)公務員能力建設高質(zhì)量。

（一）創(chuàng)新考核機制，實現(xiàn)能力激勵實效化

創(chuàng)新采用能績評定方法，能績評定包括能級管理和績效考核兩部分。能級原本是物理學概念，在管理學中指的是組織成員在一定條件下，能對實現(xiàn)組織目標起作用的各種能力之和的差別，即能力也有級數(shù)，將不同能級的人放在各自合適的職位上，使組織成員的能級結(jié)構(gòu)與管理系統(tǒng)的組織管理相適應。這一理念在管理中的運用既增加了對“能”的重視，又解決了一直以來“能”無法被量化的問題，使得能力提升有考核抓手。目前，能級管理理念已經(jīng)在多地區(qū)（湖北﹑浙江等）和單位（如國稅﹑地稅系統(tǒng)等）運用并取得實效，打破了按部就班“熬臺階”的保守用人觀念，為人才的選拔和培訓，探索了一條捷徑，從而為防止和解決較高管理層次“老化”，達到了制度化的保障。部分學者（梁志琴[16]，2005）也已經(jīng)對能級管理進行了研究。

通過能績評定，考核結(jié)果從以往單獨由績效決定轉(zhuǎn)變?yōu)橛赡芗壓涂冃Ч餐瑳Q定。也就是說，既注重公務員潛在能力的培養(yǎng)和開發(fā)，又重視公務員實際工作能力，給不斷進步﹑有實干能力的公務員更多激勵。將 “能”和“績”都劃分級別和等次，共分多少個級以及每級包含多少等次由公務員主管部門根據(jù)實際情況決定。能績評定的主體內(nèi)容含職業(yè)基礎(chǔ)評價﹑通用能力評價﹑崗位績效評價和能績負面評價這四個部分。其中，職業(yè)基礎(chǔ)評價主要根據(jù)公務員職務職級確定初始能績級別，并對任職年限﹑教育背景等進行量化評分；通用能力評價標準參照《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，歸納為責任擔當能力（包括政治鑒別能力﹑依法行政能力和創(chuàng)新能力）﹑學習調(diào)研能力（包括學習能力﹑調(diào)查研究能力和公共服務能力）和組織協(xié)調(diào)能力（包括溝通協(xié)調(diào)能力﹑應對突發(fā)事件能力和心理調(diào)適能力）三項能力要素，并將這三項能力要素進行量化評分；崗位績效評價主要根據(jù)公務員崗位履職情況，對公務員能力素質(zhì)體現(xiàn)出來的工作績效進行綜合評價，一般直接運用平時考核﹑年度考核等考核結(jié)果；能績負面評價主要對通用能力和崗位績效評價評議情況較差的或受處分情況等進行衡量，問題嚴重的可一次性扣減到相應職級層次的起始分重新開始累積。通過初次能績評定等次和累計能績評定等次的變化情況來決定公務員晉級或降級，改變“論資排輩”的現(xiàn)象﹑破除機關(guān)熬資歷﹑欠活力現(xiàn)狀。

確保能績評定切實發(fā)揮激勵作用的關(guān)鍵在于讓考核起實效。因此，公務員能績評定的結(jié)果要做到四掛鉤。一是與年度綜合績效獎金掛鉤。公務員能績級別達到對應職務層次的，可享受對應職務層次的獎金系數(shù)。二是與年度考核等次掛鉤。評定年度考核等次時，同一職級干部中年度能績分值增幅高的優(yōu)先評優(yōu)。三是與個人評先評優(yōu)掛鉤。推薦或評選各類先進個人時，同一職級干部中能績分值高的優(yōu)先考慮。四是與公務員日常管理掛鉤。發(fā)揮能績評定結(jié)果在公務員職務級別調(diào)整﹑交流輪崗﹑實踐鍛煉﹑教育培訓﹑管理監(jiān)督等方面的作用。同一職級能績分值較高的，優(yōu)先作為后備干部培養(yǎng)，優(yōu)先提拔重用。

（二）按需開展培訓，實現(xiàn)能力提升精準化

需求是制定培訓戰(zhàn)略﹑政策和計劃，確定培訓目標﹑培訓對象﹑培訓內(nèi)容及選擇培訓方法的基礎(chǔ)。公務員教育培訓應專注開發(fā)﹑引導和滿足培訓需求，保障培訓機會，積極開展培訓需求調(diào)研，因人施教﹑因需施訓，堅持干什么學什么﹑缺什么補什么﹑弱什么強什么，精準實施專業(yè)化培訓。突出針對性和實效性，推進干部培訓由粗放模式向精準模式轉(zhuǎn)變﹑由注重數(shù)量向注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，增強公務員適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力。

有效契合個人需求，同時，緊密結(jié)合崗位需求。個人需求既包含對培訓機會的個人需要，又包含對培訓內(nèi)容的個人要求。貫徹落實公務員培訓學分管理制度，徹底杜絕“培訓專業(yè)戶”和“培訓貧困戶”現(xiàn)象。適應公務員個體的成長規(guī)律及當前能力需要，從“以學科課程為中心”向以“學習者為中心”轉(zhuǎn)移。緊密結(jié)合崗位需求。崗位需求是工作崗位與工作職責對有關(guān)知識和技能等方面的要求。要解決“本領(lǐng)恐慌”﹑信心不足﹑膽氣不足問題，就要加強業(yè)務素質(zhì)教育，增強專業(yè)能力﹑專業(yè)精神。根據(jù)崗位和職責的專業(yè)要求，科學化分解能力要素，區(qū)分能力類別，增加以單一或多項能力要素為主題的培訓課程。從“以知識教學為中心”向“以能力培養(yǎng)為中心”轉(zhuǎn)移。

（三）加強鍛煉交流，實現(xiàn)能力培養(yǎng)實踐化

除教育培訓外，掛職鍛煉和輪崗交流被公務員認為是更有效的能力提升途徑。因此，要正視且重視公務員“能力差異較大﹑分布不均衡，工作勝任度自評低于期望值”這一現(xiàn)實情況，通過加強掛職鍛煉和輪崗交流來培養(yǎng)公務員解決實際問題的能力，提高其崗位勝任力。一是健全新任公務員基層鍛煉制度。選派缺乏基層工作經(jīng)歷的機關(guān)新錄用公務員到基層信訪﹑綜治﹑維穩(wěn)﹑招商﹑項目等一線部門鍛煉，使他們了解民情民意，熟悉基層工作方式，培養(yǎng)并強化執(zhí)政為民﹑依法行政和服務基層的意識，提高維護社會穩(wěn)定﹑聯(lián)系群眾﹑服務基層和處理復雜問題的能力。二是完善年輕干部掛職鍛煉制度。拓寬年輕干部成長渠道，圍繞“缺什么﹑補什么”的鍛煉目標，選派年輕干部到鎮(zhèn)（街道）及科研院所等單位掛職鍛煉，盡快給掛職干部交任務﹑壓擔子，使其在實踐中補短板﹑增本領(lǐng)﹑出實績。三是落實中層干部轉(zhuǎn)任交流制度。立足組織長遠發(fā)展，重點參考干部的崗位能力和個人意愿，合理有序地交流，在滿足個體能力拓展需求的同時優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)。