□ 劉 曄

作為聯(lián)邦制國家，美國聯(lián)邦公務(wù)員和州與地方政府公務(wù)員的管理是分離的，地方執(zhí)法類公務(wù)員由各州和地方政府的法律規(guī)定和管理，各地設(shè)置差異較大，而聯(lián)邦政府執(zhí)法類公務(wù)員管理制度則是值得學(xué)習(xí)和借鑒，本文主要介紹和研究美國聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員職位管理的相關(guān)制度。

一、美國聯(lián)邦公務(wù)員職位分類體系

美國是世界上最先采用職位分類對公務(wù)員進行管理的國家。1923年，美國國會正式通過了美國第一個《聯(lián)邦政府職位分類法案》，職位分類制度在美國聯(lián)邦政府和全國范圍內(nèi)正式實行。

聯(lián)邦人事管理總署是負責(zé)聯(lián)邦政府公務(wù)員管理的主管部門，負責(zé)開發(fā)職位分類標準﹑制定頒布職位分類政策及其他相關(guān)文件，并根據(jù)社會發(fā)展的需要來調(diào)整職位分類，使政府職位更具市場競爭力。涉及職位分類的重要文件主要包括《職位分類標準介紹》，發(fā)布于1991年，為各級聯(lián)邦政府的主管和人事專員在確定職系／職位名稱和等級時所需要掌握的分類標準提供基本的指導(dǎo)原則；《人員分類手冊》，提供大致的職位分類指導(dǎo)；《職組手冊》，提供完整的職位結(jié)構(gòu)，包括分類系統(tǒng)中的每一個職組和職系；《任職資格標準》，規(guī)定了每個職位所需的最低工作經(jīng)驗和教育程度。此外，人事管理總署還監(jiān)督各聯(lián)邦機構(gòu)職位分類的具體操作情況，并為各機構(gòu)在職位分類工作中遇到的問題提供支持。聯(lián)邦人事管理總署為各種職系分配特定的數(shù)字代碼，用于識別和管理。聯(lián)邦人事管理總署制定的職系包括在特定類型工作中的各種技能水平的所有類別或職位。

一個職位的分類通常分為五個步驟：進行職位描述，清楚描述該崗位的主要任務(wù)；確定要分類的崗位職責(zé)；選擇合適的職系；選擇具體職務(wù)名稱；確定職位等級。根據(jù)人事管理總署的《職組手冊》，美國聯(lián)邦政府的所有職位首先分為兩大類，白領(lǐng)職位和藍領(lǐng)職位。其中白領(lǐng)職位包括23個職組，而每個職組又包含了若干職系；其余的為藍領(lǐng)職位，主要有技藝﹑工藝﹑手工等職位共36個職組。

聯(lián)邦人事管理總署在職組命名上根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)﹑工作職責(zé)等采取了通俗易懂的命名方式，通過上述23個職組名稱，可以大致了解每個職組的工作性質(zhì)。在23個職組中，聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員主要分布在0000混合職組和1800行政檢查﹑調(diào)查﹑執(zhí)法與監(jiān)督職組中（見表1﹑表2）。

表1 0000職組所含職系

表2 1800職組所含職系

二、美國聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍

1883年的“彭德爾法案”(Pendleton Civil Service Reform Act)明確，公務(wù)員(Civil Service)是指在美國政府行政﹑立法﹑司法部門的雇員，制服部隊除外。在美國，執(zhí)法類公務(wù)員（Law Enforcement Officer）則指政府部門中職責(zé)主要為執(zhí)法的公務(wù)員。值得注意的是，在美國聯(lián)邦審計總署（GAO）看來，聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員的法定職權(quán)主要包括刑事調(diào)查﹑執(zhí)行搜查令﹑逮捕﹑攜帶槍支等，從中可以看出此類公務(wù)員的執(zhí)法范圍相對較小，與我國包含行政許可﹑行政處罰﹑行政強制﹑行政征收﹑行政收費﹑行政檢查等在內(nèi)的行政執(zhí)法區(qū)別較為明顯。

（一）具有執(zhí)法職能的聯(lián)邦機構(gòu)

聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)是聯(lián)邦政府的組織單位或子單位，主要職能為預(yù)防﹑偵查和調(diào)查犯罪以及逮捕被指控的罪犯。除一些特殊機構(gòu)外，美國聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)通常只在聯(lián)邦一級執(zhí)行各種法律，并受到美國法典的限制，調(diào)查明確在聯(lián)邦政府權(quán)力范圍內(nèi)的事務(wù)，其執(zhí)法領(lǐng)域十分精確，以保證執(zhí)法的專業(yè)性。聯(lián)邦機構(gòu)在法律授權(quán)下行使執(zhí)法職責(zé)，其執(zhí)法依據(jù)主要來自美國法典﹑聯(lián)邦法規(guī)﹑州和地方機構(gòu)的諒解備忘錄和合作協(xié)議﹑總統(tǒng)指令和行政命令等。自2001年《使用適當(dāng)之手段來阻止或避免恐怖主義以團結(jié)并強化美國的法律》，即《美國愛國者法案》頒布以來，部分聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法范圍不斷擴大。

在聯(lián)邦層面，共有104個具有執(zhí)法職能的機構(gòu)，分布于41個部門中，包括農(nóng)業(yè)部;商務(wù)部；教育部；能源部；衛(wèi)生與公共服務(wù)部；國土安全部；住房與城市發(fā)展部；內(nèi)政部;司法部；勞工部；國務(wù)部；交通部；財政部；退伍軍人事務(wù)部；美國法庭管理局；國際開發(fā)署；國家與社區(qū)服務(wù)公司；環(huán)境保護局；聯(lián)邦平等就業(yè)機會委員會；聯(lián)邦通訊委員會；聯(lián)邦存款保險公司；聯(lián)邦儲備委員會；美國聯(lián)邦審計總署 ；國會圖書館；國家航空和宇宙航行管理局；國家檔案管理局；國家藝術(shù)館；國家鐵路客運公司；國家科學(xué)基金會；核管制委員會;聯(lián)邦人事管理總署;美國和平工作團；鐵路職工退休管理委員會；小企業(yè)管理局；國立博物館；社會安全局；田納西河流域管理局；美國國會警察局；美國政府印刷局；美國郵政服務(wù)局；美國最高法院。

所謂的聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員也主要存在于上述機構(gòu)中，執(zhí)法類公務(wù)員在各個機構(gòu)分布中存在數(shù)量上的差異，少則一人，多則超過三萬人。其中，執(zhí)法類公務(wù)員人數(shù)最多的機構(gòu)主要為美國司法部的聯(lián)邦監(jiān)獄管理局﹑聯(lián)邦調(diào)查局﹑美國緝毒局，國土安全部的海關(guān)與邊境保護局﹑移民與海關(guān)執(zhí)法局以及美國法庭管理局的緩刑監(jiān)護與預(yù)審服務(wù)處。根據(jù)2006年美國聯(lián)邦審計總署的一項相關(guān)統(tǒng)計，上述六個機構(gòu)共雇用了93263名執(zhí)法類公務(wù)員，占聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員總數(shù)的67.62%（見表3）。

表3 執(zhí)法類公務(wù)員最多的聯(lián)邦機構(gòu)

司法部曾是最大的聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)，在聯(lián)邦一級承擔(dān)了大量執(zhí)法職責(zé)，主要包括（1）煙酒槍械與爆炸物管理局，負責(zé)保護公眾免受暴力犯罪分子和犯罪組織的侵犯，打擊非法使用和交易爆炸物﹑非法使用和儲存爆炸物品，打擊縱火﹑爆炸行為和恐怖主義活動，打擊非法轉(zhuǎn)移煙酒產(chǎn)品；（2）美國緝毒局，負責(zé)打擊美國境內(nèi)的非法毒品交易和使用，同時承擔(dān)在國外協(xié)調(diào)和追查美國毒品調(diào)查的任務(wù)；（3）聯(lián)邦調(diào)查局，主要任務(wù)為調(diào)查反聯(lián)邦法罪犯，調(diào)查來自于外國的情報和恐怖活動，對聯(lián)邦﹑州﹑當(dāng)?shù)睾蛧H機構(gòu)提供幫助；（4）聯(lián)邦監(jiān)獄管理局，負責(zé)全面協(xié)調(diào)和管理全國聯(lián)邦監(jiān)獄和社區(qū)矯正工作；（5）監(jiān)察局，力求提高司法部的效率和效力，致力于發(fā)現(xiàn)和阻止浪費﹑欺詐和權(quán)力濫用；（6）美國法警局，主要負責(zé)聯(lián)邦法院系統(tǒng)的執(zhí)法任務(wù)。

2001年“9.11”事件發(fā)生后，美國為應(yīng)對恐怖襲擊，進行了一系列機構(gòu)改革，此后，國土安全部成為聯(lián)邦最大的執(zhí)法機構(gòu)，主要包括（1）公民與移民服務(wù)局，專門負責(zé)處理移民和非移民申請案﹑外國人的入境與出境﹑邊界巡邏﹑逮捕并遞解非法外國人﹑難民審查﹑懲罰非法雇傭；（2）海關(guān)與邊境保護局，截斷恐怖融資﹑反洗錢﹑打擊非法武器買賣﹑打擊移民詐騙和販賣人口﹑拘留并驅(qū)逐外來犯罪分子和其他美國認為應(yīng)當(dāng)驅(qū)逐的外國人，遏制毒品以及其他違禁品的流通；（3）海岸警衛(wèi)隊，負責(zé)沿海水域﹑航道的執(zhí)法﹑水上安全﹑遇難船只及飛機的救助﹑污染控制等任務(wù)；（4）移民與海關(guān)執(zhí)法局，提供海關(guān)入境服務(wù)和移民入籍服務(wù)；（5）美國特勤局，主要負責(zé)預(yù)防和調(diào)查對美元和債券的偽造，保護總統(tǒng)﹑副總統(tǒng)﹑總統(tǒng)候選人等。

比較特殊的是美國聯(lián)邦部委中單獨設(shè)立的監(jiān)察局，主要職責(zé)為提高相關(guān)單位的效率和效力，發(fā)現(xiàn)和阻止浪費﹑欺詐和權(quán)力濫用；監(jiān)察局通過審計﹑檢查﹑評估和調(diào)查來監(jiān)測和跟蹤納稅人繳納稅款的使用情況，并根據(jù)《2012年舉報人保護措施法》設(shè)立相關(guān)的舉報人保護方案。農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局﹑衛(wèi)生與公共服務(wù)部食品與藥品管理局﹑勞工部勞動標準管理局等也是聯(lián)邦層面重要的專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)。

從機構(gòu)層面上看，美國執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置并不受機構(gòu)規(guī)格的限制，只要有相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)，在聯(lián)邦部委層面同樣可以設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)；同時，美國并沒有采取整建制設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)的辦法，也沒有專門的﹑統(tǒng)一的綜合執(zhí)法機構(gòu)，而是根據(jù)法律授權(quán)﹑工作需要在各個職能部門中分別設(shè)立。

（二）美國聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍

簡單來說，美國聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍的基本原則為“因事設(shè)人”，政府部門中職責(zé)主要為執(zhí)法的公務(wù)員即為執(zhí)法類公務(wù)員。同時，由于美國并沒有采取整建制設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)的做法，所以即使在具有執(zhí)法職能的聯(lián)邦機構(gòu)中工作，也并不意味著即為執(zhí)法類公務(wù)員。以聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員人數(shù)最多的聯(lián)邦監(jiān)獄管理局為例，該局白領(lǐng)職位共分為17個職組，性質(zhì)上既有典型的執(zhí)法類，如0007獄警職系；也包括綜合管理行政類，如0300常規(guī)行政﹑文書與辦公服務(wù)；同時包括專業(yè)類，如0600醫(yī)療﹑醫(yī)院﹑牙醫(yī)與公共健康。這充分體現(xiàn)了美國職位分類的精細化。

值得注意的是，美國這套精細的職位分類體系必須建立在清晰的崗位描述和崗位責(zé)任基礎(chǔ)之上。而在我國，由于公務(wù)員編制數(shù)量緊張，一崗多責(zé)﹑混崗混編等現(xiàn)象十分突出，基層公務(wù)員的崗位責(zé)任不能清晰地劃分開。因此，雖然美國的相關(guān)制度具有一定的參考價值，但是，在確定我國行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍時，應(yīng)充分考慮我國國情，因地制宜地設(shè)置崗位。

三、美國聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員具體職務(wù)名稱

美國聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員具體職務(wù)名稱的確定一般經(jīng)歷以下幾個步驟：首先要有清晰的職位描述，其次要有分類的崗位責(zé)任，并通過清晰的工作職責(zé)確定職系。在此基礎(chǔ)上，才能確定某一崗位的具體職務(wù)名稱，在確定具體職務(wù)名稱方面，美國給予了某些機構(gòu)一定的自主權(quán)。一般來說，大多數(shù)的具體職務(wù)名稱應(yīng)從人事管理總署的正式名稱中選取，但某些機構(gòu)可以根據(jù)自身情況，依照指導(dǎo)文件自主確定具體職務(wù)名稱。

根據(jù)美國審計總署的一份統(tǒng)計，在104個具有執(zhí)法職能的聯(lián)邦機構(gòu)中共使用了211個不同的職系，其中包括188個可納入聯(lián)邦人事管理總署職系。截至2006年6月30日，聯(lián)邦機構(gòu)共有121821名聯(lián)邦人事管理總署職系執(zhí)法類公務(wù)員。表4顯示了聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員數(shù)量最多的四個職系，這四類職系執(zhí)法類公務(wù)員共占總數(shù)的62.87%。

表4 設(shè)置1811刑事調(diào)查職系的聯(lián)邦機構(gòu)

以聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員人數(shù)最多的職系為1811刑事調(diào)查員職系為例，設(shè)置該職系的71個機構(gòu)根據(jù)不同的工作性質(zhì)﹑崗位職責(zé)等又設(shè)置了不同的具體職務(wù)名稱；如美國郵政檢查局檢查處的美國郵政檢查員這一名稱就充分體現(xiàn)了該職位的工作性質(zhì)和崗位職責(zé)。

表5 設(shè)置1811刑事調(diào)查職系的聯(lián)邦機構(gòu)

四、結(jié)論

在我國，與綜合管理類﹑專業(yè)技術(shù)類職位相比，行政執(zhí)法類公務(wù)員大多處于基層，同時也是最前線的公務(wù)員，處于政策執(zhí)行過程的末端，具有一定的自由裁量權(quán)，在現(xiàn)場向行政相對人執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令等，其工作質(zhì)量和績效表現(xiàn)上直接體現(xiàn)行政能力、政府形象，在一定程度上主導(dǎo)著公眾對政府的評價。

美國聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員的職位分類體系充分體現(xiàn)了美國公務(wù)員管理的科學(xué)化和精細化。通過這套體系，不僅能讓公務(wù)員清楚了解自己的工作權(quán)力和職責(zé)；而且建立了各機構(gòu)統(tǒng)一的管理體制，加強了各機構(gòu)人事管理具體操作層面的一致性，減少了碎片化現(xiàn)象；同時也能提高政府的人力資源工作效率；此外，這套體系還與社會勞動力市場緊密關(guān)聯(lián)，有利于增強公務(wù)員崗位的市場競爭力。整體而言，美國公務(wù)員的職位分類體系實現(xiàn)了多方面的平衡，但不得不承認，過分精細的分類體系，會導(dǎo)致靈活性下降，在一定程度上不利于提高政府機構(gòu)的效率。如某些機構(gòu)無法根據(jù)其特殊性對具體職位進行調(diào)整，在職位的更新方面也存在一定的滯后性。在借鑒美國聯(lián)邦執(zhí)法類公務(wù)員相關(guān)管理制度時，考慮到我國實際情況，不能全盤照搬美國相關(guān)制度，在制定行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度方面不應(yīng)過細、過于僵化，應(yīng)給予相關(guān)公務(wù)員主管部門一定的自主權(quán)，突出不同層級、不同地區(qū)的特點，形成各層級、各地區(qū)既有所區(qū)別，又能相互銜接、分工合理的管理體系，更有效地提高行政執(zhí)法類公務(wù)員的管理水平以及政府的執(zhí)政能力。