張昊辰

全國人民代表大會作為中國的最高權(quán)力機關(guān)暨立法機關(guān)，監(jiān)督其他國家機關(guān)，對中央的決策具有較大的影響力，其中代表們通過參加地方代表團討論的形式參與國家大政方針的制定審核，全國人民代表大會也因此成為央地互動的最佳場所。中國共產(chǎn)黨中央政治局常委成員通過“下團組”的方式，成功在中國現(xiàn)有政治體制下搭建起了央地互動的新渠道，既有利于“央地共治”原則的落實和完善，也有利于人大制度的完善和發(fā)展。

就現(xiàn)實環(huán)境而言，疆域廣大且差異明顯的中國，有學(xué)者稱之為“具有洲際規(guī)模的巨型國家”、“超大社會”，如何克服時空距離的局限實現(xiàn)國家的有效治理，一直是困擾央地關(guān)系的重要難題。在這個背景下，有學(xué)者指出，中國的央地關(guān)系經(jīng)歷了“央主地從”、 “地方主義”以及現(xiàn)今的“央地共治”三個階段。在現(xiàn)今“央地共治”階段，在堅持中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和維持單一制國家結(jié)構(gòu)形式的前提下，在政治運作過程實踐中，中央與地方之間也形成了一個合作關(guān)系，“無論中央還是地方，如果得不到另一方的合作，就沒有辦法將事情做好?！痹谶@種背景卜，中央和地方之間的互動溝通便愈發(fā)重要。

一、常委“下團組”概述

（一）常委“下團組”的背景

全國人民代表大會制度作為我國的基本政治制度，對國家的重大事項具有最終決定權(quán)。在代表的產(chǎn)生過程和權(quán)力的行使中，其代表是從人民群眾中多級選舉產(chǎn)生并主要是以地域為單位組織代表團行使權(quán)力一具有廣泛的代表性和一定的地域性。以地域為單位的代表團討論使得代表在行使自身的權(quán)利時也將一定程度地帶有地域色彩。

中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，對全國人民代表大會進行政治領(lǐng)導(dǎo)，通過在其內(nèi)部設(shè)立臨時黨委的方式，組織黨員代表在會議中貫徹黨的決定，團結(jié)非中國共產(chǎn)黨的人民代表完成大會預(yù)定的任務(wù)在這種情況下，代表在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下既能夠合理地表達地方利益又能夠全面地理解中央政策，中央核心領(lǐng)導(dǎo)層通過大會中產(chǎn)生的議案以及其對政府工作報告等的反饋提煉總結(jié)出民眾意愿，民主政治中有呼亦有應(yīng)。

中國共產(chǎn)黨進行了常委“下團組”的政治活動。

（二）常委“下團組”的政治實踐

常委“下團組”是指在每年兩會期間，中國共產(chǎn)黨中央政治局常委成員都會參加入大代表團審議、政協(xié)界別聯(lián)組討論。因為全國人民代表大會在召開期間，其代表是以地域為單位組成地方代表團進行審議討論，而政治協(xié)商會議在召開期間，其代表則是以界別為單位組成各界組進行討論，相比之下，全國人民代表大會中的代表團地域性更強，常委“下團組”中央地互動也更加明顯。因此，本文主要討論常委“下團組”活動中的 “下團”活動。

1.常委“下團組”的去向

由于兩會的會議時間有限，而政治局常委們?nèi)藬?shù)也有限，因此，在較短的會期內(nèi)不可能會做到每一個政治局常委“下”到每一個“團組”，再加上中央政治局在決策時進行的是集體決策，因此對于某一地方的具體情況只要一名常委掌握便可以使中央政治局在討論中考慮，因此在兩會的常委“下團組”中，只要保證一名常委在當(dāng)?shù)卮韴F審議便可將信息傳遞，而對于“團組”的選擇，常委在“下團組”的具體選擇中一般考慮以下三個方面：

I）常委所屬代表團

政治局常委本身作為一名人大代表，在成為一名人大代表的過程中依舊遵循人大代表的選舉方法，因此其本身在成為一名人大代表附就屬于其所被選地的代表團。因此，政治局常委作為人大代表應(yīng)當(dāng)參與其所屬代表團的審議和表決。例如，例如習(xí)近平在當(dāng)選上海市人大代表的情況下在2014-2017年兩會期間首先參加了上海代表團的審議，而在當(dāng)選內(nèi)蒙古自治區(qū)人大代表的情況下在2018年兩會期間參加了內(nèi)蒙古代表團的審議。

2）常委分工

政治局常委本身便是各有分工，同時也兼任著其他工作，在“下團組”的過程中雖然其是以人大代表的身份參與，但是其 “下團組”的目的則是為了收集和分析在中央政治局決策時或者其他工作中可能需要的一些民意和基層智慧，最根本還是為了其黨內(nèi)常委工作而“下團組”。因此，在選擇其 “下團組”目的地時，如何更好地貼合自身的分工職責(zé)便也是其選擇的考慮因素。例如2014年全國人大常委會委員長張德江同時兼任中央港澳工作協(xié)調(diào)小組組長，因此在2014年兩會時便參加了香港代表團和澳門代表團的審議工作。

3）社會熱點

政治局常委的“下團組”行為在某種意義上本身便帶有釋放一種釋放政治信號的意味，因此一旦社會上發(fā)生了一些具有廣泛社會影響的事件或國家做出了一些具有長遠戰(zhàn)略意義的決策部署時，該事件相關(guān)的當(dāng)?shù)卮韴F也將成為常委們“下團組”的目的地。例如2013年9月29日上海自貿(mào)區(qū)成立，緊隨其后的2014年全國兩會中，政治局常委習(xí)近平總書記便前往上海代表團審議，并針對上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展提出自己的意見和看法

2.常委“下團組”的目的

中國共產(chǎn)黨中央政治局常委作為中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)層，同時作為“下團組”過程中的主動選擇者，其在“下團組”時必定是帶著一定的目標(biāo)性問題前往“團組”調(diào)研與收集民意。因此，常委在選擇某一代表團作為自己的目的地時，通常也是帶有自己的政治考量在里面。常委選擇某一“團組”作為自身的目的地，其目的通常有以下幾個方面：

1）闡釋中央的發(fā)展思路和關(guān)注焦點

政治局常委作為中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)層，其對于中國共產(chǎn)黨中央所做出的重大戰(zhàn)略決策均有著較為深入的理解。同時，由于中國共產(chǎn)黨所對于國家的領(lǐng)導(dǎo)均是圍繞著政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)展開的，其所做出的決策主要是為國家發(fā)展提供一個方針性方向性的引領(lǐng)。而地方代表團中的人大代表其構(gòu)成本身便較為復(fù)雜，既有當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)也有當(dāng)?shù)氐钠胀ㄈ罕?，代表的覆蓋面較廣，在當(dāng)?shù)厝罕娭械耐泡^高。因此，其在選擇 “團組”并在審議時發(fā)言的過程中，本身便帶著一個解釋和闡釋中央政策的目的，同時在這個過程中也為當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)?shù)厥┱?guī)劃時能夠更為深入地理解中央政策，為當(dāng)?shù)赜型娜嗣翊砀由羁痰乩斫恻h中央的決策，在閉會后能夠更好地向其他群眾宣講黨中央的政策，從而使得地方政策的推行更為暢通，實現(xiàn)政治上的動員。例如2013年11月中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會上審議通過了《中國共產(chǎn)黨中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將深化改革作為今后的發(fā)展目標(biāo)，在緊隨其后的2014年兩會上，政治局常委習(xí)近平總書記在參加廣東代表團的審議中便提出了“我們要做改革的弄潮兒，要有強烈的擔(dān)當(dāng)精神”，政治局常委李克強在參加經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)界委員聯(lián)組會日劍更談到要進一步簡政放權(quán)，營造各類市場主體同場競技、公平發(fā)展的環(huán)境。

2）提出針對性的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃思路

由于全國人民代表大會依據(jù)地域劃分地域代表團，正如前文所講的那樣，代表團一般由當(dāng)?shù)氐闹饕I(lǐng)導(dǎo)和民眾中威望較高的人組成，因此在常委在代表團中的所講所述對于一項政策或方針在當(dāng)?shù)氐那袑嵱行菩杏兄鴺O為重要的作用。同時，也正是由于這種地域向劃分的結(jié)果，當(dāng)?shù)卮韴F在理解和審議國家某項重大發(fā)展規(guī)劃或重大決策中不可避免地會帶有一定的地域色彩，而國家的一項長遠性發(fā)展規(guī)劃雖然整體上會使整個國家收益，但在具體的落實過程中也不可避免地會出現(xiàn)一些地區(qū)之間發(fā)展利益不均衡情況。因此，政治局常委的“下團組”便帶有一定的糾正失衡思想，堅定大局思維，針對當(dāng)?shù)氐木唧w情況與國家戰(zhàn)略提出一個更符合國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的有針對性的具體區(qū)域發(fā)展規(guī)劃思路的目的在其中。例如前文所講的2013年9月成立的上海自貿(mào)區(qū)，2014年兩會中政治局常委習(xí)近平總書記便參加了上海代表團的審議，針對上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)提出了“在自由貿(mào)易試驗區(qū)要做壓力測試，把各方面可能發(fā)生的風(fēng)險控制好”的意見建議

二、常委“下團組”中“央地互動”的必要性

（一）我國現(xiàn)有的“央地共治”原則

1.“央地共治”原則

“央地共治”是相對于中國先前“央主地從”和“地方主義”兩幣殃地關(guān)系而提出的新時期下中國現(xiàn)有央地之間“分權(quán)一合作”形式的一手嚎矛型關(guān)系。

對于這種關(guān)系，謝慶奎教授用“協(xié)商性”來描述，他認(rèn)為“協(xié)商性是改革開放之后出現(xiàn)的新動向。由于利益驅(qū)動，有些問題不是一紙命令所能解決的，上級和下級以及同級之間需要進行談判和協(xié)商才能解決”臺灣學(xué)者沈建中對此則認(rèn)為，“在分權(quán)化的潮流趨勢下，地方與中央關(guān)系，逐漸脫離傳統(tǒng)父權(quán)思想下的依附侍從模式，轉(zhuǎn)成策略性伙伴關(guān)系”，而所謂“伙伴關(guān)系”，是指兩個以上的組織，在策略目標(biāo)的考量下，自主地進行資源交換或創(chuàng)造過程，并形成一種持續(xù)而正式的關(guān)系。兩位學(xué)者的論述雖然在表述上有所差別，但是其都認(rèn)為現(xiàn)階段中國的中央與地方之間處于一個合作的關(guān)系之中。

“央地共治”雖然強調(diào)了中央與地方之間的合作關(guān)系，但是由于我國現(xiàn)在所實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式以及民主集中制的決策原則，“央地共治”歸根結(jié)底仍是以我國“央強地弱”為前提的。因此，目前我國所處的“央地共治”階段仍然是一種中央主導(dǎo)、地方參與的狀態(tài)。在這種狀態(tài)中，中央通過在公共決策上逐漸向地方開放，以換取地方在政策執(zhí)行上配合中央，“中央通過談判來說服地方貫徹中央政府的意志和政策，而地方則通過談判來影響中央的決策?！痹谶@種情況下，中央和地方兩個主體在全國性的公共政策的決策和執(zhí)行中均有較大的影口向力。

2.我國現(xiàn)有政府機構(gòu)設(shè)置的不足

自從1954年6月當(dāng)時的中央人民政府撤銷了大行政區(qū)委員會的時候起，就在全國范圍內(nèi)確立了增設(shè)和加強中國共產(chǎn)黨中央和中央人民政府的各職能部門，以部門管理為中央領(lǐng)導(dǎo)地方的基本線索的體制，至今沒有發(fā)生根本性的變化。

也就是說，從我國現(xiàn)有的政府結(jié)構(gòu)來看，我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機構(gòu)，中央政策的執(zhí)行依賴于地方政府。我國中央行政機構(gòu)國務(wù)院的部、委、局、署是分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能的機關(guān)。國務(wù)院主要起到一個政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的最高的監(jiān)督職能的作用，中央政策是通過中央一省一市一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)這幣淦字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的。換句話講，在將中央政府與地方政府實行二分法的前提下，中央政府并沒有自己的執(zhí)行機關(guān)，也就是說，中央政府政策的執(zhí)行和落實最終仍然是由地方政府來實現(xiàn)的，中央政府政策的執(zhí)行也需要依賴于地方政府。在這種情況下，一旦“央地互動”類的溝通機制的消失或缺位，使得中央與地方之間互不信任，極容易出現(xiàn)地方政府對中央政策的“陽奉陰違”的情況，從而使得政策無法在地方落地實施。

另一方面，也正是由于中國的這幣陪口門管理體制，使得中央行政機構(gòu)國務(wù)院的各部委作為中央的代表性機關(guān)，掌握著涉及國計民生的各種重要資源、機會的分配權(quán)。加之中國的各部門各政府都“掌握中央精神”，都分別通過自己的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)把這種中央精神傳達、貫徹到地方和基層，在實際上又可能發(fā)生變相分割地方政府權(quán)力的作用。中央政府通過這一制度，使得表面上統(tǒng)一的、逐級 “排列”的地方黨政系統(tǒng)被幾十個“條條”切割開來，從而通過對地方政府內(nèi)部部門的管理和控制制約了地方政府內(nèi)部的政府運轉(zhuǎn)。在這種情況下，一旦“央地互動”類的溝通機制的消失或缺位，使得中央與地方之間互不信任，極容易出現(xiàn)地方內(nèi)部政府過程運轉(zhuǎn)的不順暢，地方政府在政策執(zhí)行上出現(xiàn)矛盾，從而削弱了地方政府的權(quán)威性。

因此，在現(xiàn)今中國遵循“央地共治”原則與政府機構(gòu)制度設(shè)計中所存在的內(nèi)在不足的情況下，在中央和地方兩個主體間形成更多溝通的橋梁和渠道，實現(xiàn)中央和地方間的有效互動便十分重要。

（二）我國人大制度中人大代表團在意見表達中的“過濾”

我國的人民代表大會制度作為我國民主的具體體現(xiàn)，但由于其代表是在全國范圍內(nèi)逐級選舉產(chǎn)生，因此在我國龐大的人口基數(shù)和廣袤的地域基礎(chǔ)上其產(chǎn)生的代表數(shù)目也是十分龐大的。同時，在代表數(shù)目龐大的基礎(chǔ)上，作為最高權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會全體會議一年召開一次。

如表格中所統(tǒng)計的第十二屆全國人民代表大會五次全體會議中出席代表人數(shù)和會議持續(xù)時間所示，每年有近3000名代表參加全國人民代表大會的全體會議，而全體會議僅持續(xù)11天左右。

同時，依據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》中的第四條“全國人民代表大會代表按照選舉單位組成代表團。各代表團分別推選代表團團長、副團長。代表團在每次全國人民代表大會會議舉行前，討論全國人民代表大會常務(wù)委員會提出的關(guān)于會議的準(zhǔn)備事項；在會議期間，對全國人民代表大會的各項議案進行審議，并可以由代表團團長或者由代表團推派的代表，在主席團會議上或者大會全體會議上，代表代表團對審議的議案發(fā)表意見。”和第十條“一個代表團或者三十名以上的代表，可以向全國人民代表大會提出屬于全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團決定是否列人大會議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出是否列人大會議程的意見，再決定是否列人大會議程?！敝械囊?guī)定可以看出，為了減輕會務(wù)組的工作量，通過組建代表團。也就是說，狹短的會期、決策事項的重要性、龐大的代表人數(shù)以及會議的組織形式共同決定了參會的全國人大代表的聲音和意見存在被“過濾”掉的可能性。

常委“下團組”活動建立起了一種高層領(lǐng)導(dǎo)到與基層代表、中央與地方之間的“面對面”的直接溝通機制。通過這種“面對面”的直接溝通，高層領(lǐng)導(dǎo)可以直接接收到基層代表的意見，接收到地方在會議中提出的事關(guān)地方利益的但卻被“過濾”的意見。

中央政治局常委通過“下團組”是中國共產(chǎn)黨在面臨現(xiàn)有政治體制中存在不足的情況下，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)，借助現(xiàn)有的政治機構(gòu)和中國政治的特殊性所探索出的一個“央地互動”模式。中國共產(chǎn)黨通過“下團組”在依法治國的原則之下，創(chuàng)造性地將人民民主和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合了起來，合理地處理了基層民意與高層決策，全國發(fā)展與地方發(fā)展兩兩間的關(guān)系，進一步發(fā)展了“央地共治”的新型合作關(guān)系，同時又推動了我國民主政治的進一步的完善與發(fā)展。