摘 要：社區(qū)協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式。發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主是我國(guó)基層治理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，軟法因其特有的多元主義利益結(jié)構(gòu)、協(xié)商性溝通和非強(qiáng)制性執(zhí)行等特點(diǎn)而與協(xié)商民主具有高度的相容性。社區(qū)軟法建設(shè)是推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主規(guī)范化和深入發(fā)展的有力舉措。目前，我國(guó)社區(qū)在運(yùn)用軟法推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主中面臨內(nèi)外多重制約，具體表現(xiàn)為優(yōu)秀干部稀缺、居民參與度低、駐區(qū)單位與社區(qū)的共建共商機(jī)制不完善、上級(jí)部門(mén)對(duì)社區(qū)協(xié)商民主的支持有限、社會(huì)組織和社工專(zhuān)業(yè)性不足等。從改善社區(qū)內(nèi)外整體制度環(huán)境的角度來(lái)看，我國(guó)推進(jìn)社區(qū)軟法建設(shè)的可行策略包括創(chuàng)新黨建考核機(jī)制、提升網(wǎng)格治理質(zhì)量、培育和引入社會(huì)組織、培訓(xùn)社區(qū)工作人員、增強(qiáng)社區(qū)居民協(xié)商能力、建立多級(jí)跨部門(mén)協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

關(guān) 鍵 詞：社區(qū)軟法；協(xié)商民主；社區(qū)治理；協(xié)商聯(lián)動(dòng)

中圖分類(lèi)號(hào)：D627 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）09-0016-10

收稿日期：2018-06-10

作者簡(jiǎn)介：石磊（1975—），男，山東濟(jì)南人，中共濟(jì)南市委黨校、濟(jì)南市行政學(xué)院、濟(jì)南市社會(huì)主義學(xué)院政法教研部副主任，副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系2017年山東省行政學(xué)院系統(tǒng)決策咨詢(xún)定向委托合作創(chuàng)新課題“社區(qū)治理中的軟法之治研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：SHZKTZ201717。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；2015年2月，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》；同年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》。由此，全國(guó)基層社區(qū)普遍開(kāi)始探索協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)，協(xié)商民主在我國(guó)民主政治中的地位日益凸顯，與此同時(shí)，學(xué)界也積極開(kāi)展研究，涌現(xiàn)出了一批研究成果。研究視角大多從政治學(xué)和公共管理學(xué)出發(fā)，對(duì)如何認(rèn)識(shí)社區(qū)協(xié)商民主，如何設(shè)計(jì)社區(qū)協(xié)商民主制度，對(duì)協(xié)商主體、協(xié)商范圍、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果的保障等問(wèn)題進(jìn)行了理論探索，這些理論探索多是以典型案例研究方式進(jìn)行。筆者嘗試從法學(xué)中軟法視角出發(fā)，通過(guò)對(duì)濟(jì)南市各個(gè)區(qū)縣的典型社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，匯總相關(guān)案例，為如何通過(guò)軟法實(shí)踐進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主深入發(fā)展提供理論支撐，并嘗試提出對(duì)策性建議。

一、軟法及其在社區(qū)治理中的實(shí)踐和研究

（一）軟法——治理背景下的法學(xué)回應(yīng)

軟法的概念最早源于國(guó)際法，最初只起到宣示性作用，并未引起法學(xué)界的普遍重視，但隨著公共治理的興起、全球化進(jìn)程的加快和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，軟法現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，促使國(guó)際法學(xué)界逐漸關(guān)注軟法研究。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)管理模式日漸式微，面對(duì)多元社會(huì)結(jié)構(gòu)的興起，公共治理理念開(kāi)始被廣泛接受。作為治理手段的軟法在這一背景下被引入中國(guó)。[1]

軟法是相對(duì)于硬法而言的。國(guó)際法學(xué)界最常援引的是法國(guó)學(xué)者弗朗西斯·施尼德對(duì)軟法概念的描述：“軟法是原則上沒(méi)有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則”。[2]國(guó)內(nèi)法學(xué)界以羅豪才教授給出的概念最為權(quán)威：“軟法是由國(guó)家制定或者認(rèn)可的，行為模式未必十分明確，或者雖然行為模式明確，但是沒(méi)有規(guī)定法律后果，或者雖然規(guī)定了法律后果，但主要為積極的法律后果的規(guī)則體系，這些規(guī)則只具有軟拘束力，其實(shí)施不依賴(lài)國(guó)家強(qiáng)制力保障，而是主要依靠成員自覺(jué)、共同體的制度約束、社會(huì)輿論、利益驅(qū)動(dòng)等機(jī)制?！睋?jù)此，一般認(rèn)為軟法具有三個(gè)主要特征：一是規(guī)范性，這是軟法的形式特征；二是不具有法律約束力，這是相對(duì)于硬法而言的根本特征；三是創(chuàng)制主體的多元性，這是作為治理手段的基本特征。[3]軟法淵源普遍認(rèn)為至少包括以下規(guī)范：⑴國(guó)家法中沒(méi)有明確法律責(zé)任的條款（硬法中的軟法）；⑵公共政策，包括國(guó)家性政策、社會(huì)性政策與政黨性政策；⑶行業(yè)協(xié)會(huì)、高等院校、基層群眾自治組織等規(guī)范本組織和活動(dòng)以及成員行為的自律規(guī)范；⑷執(zhí)政黨、參政黨、政協(xié)等規(guī)范本組織和活動(dòng)以及成員行為的章程、規(guī)則、原則。[4][5]

（二）軟法在社區(qū)治理中的實(shí)踐和研究

⒈軟法在社區(qū)治理中的實(shí)踐。社區(qū)軟法是基層社區(qū)自治組織制定的規(guī)范自身及社區(qū)成員行為的準(zhǔn)則，是基層群眾自治性規(guī)范。根據(jù)社區(qū)軟法的內(nèi)容性質(zhì)，可以分為自律類(lèi)、管理類(lèi)和服務(wù)類(lèi)。自律類(lèi)軟法是社區(qū)成員通過(guò)平等協(xié)商的方式，就某方面公共議題達(dá)成某項(xiàng)“約定”，其表現(xiàn)形式多是以居委會(huì)或村委會(huì)名義發(fā)布“村規(guī)民約”；管理類(lèi)軟法是社區(qū)治理機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)或開(kāi)展活動(dòng)時(shí)應(yīng)遵循的具體制度，其表現(xiàn)形式如“工作制度”“工作紀(jì)律”“守則”“準(zhǔn)則”等；服務(wù)類(lèi)軟法是社區(qū)治理機(jī)構(gòu)對(duì)自身的工作目標(biāo)、工作方式、工作狀態(tài)甚至具體時(shí)期內(nèi)完成任務(wù)的數(shù)量質(zhì)量等，對(duì)社區(qū)成員進(jìn)行公開(kāi)承諾，其表現(xiàn)形式多是直接以“工作目標(biāo)”“服務(wù)承諾”等形式張貼于公共服務(wù)場(chǎng)所。社區(qū)軟法除規(guī)定部分基本原則外，主要是對(duì)社區(qū)公共事務(wù)中的各種具體事項(xiàng)和辦事程序進(jìn)行規(guī)范。如社區(qū)花壇、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所的維護(hù)和使用等。

在社區(qū)治理中，軟法發(fā)揮著巨大的基礎(chǔ)性作用，但卻一直處于“日用而不知”的狀態(tài)。國(guó)家硬法因其立法成本高、修改難度大、法條表述高度簡(jiǎn)約等特點(diǎn)，難以為社區(qū)復(fù)雜多變的日常實(shí)際情況提供具體指引，而軟法因創(chuàng)制成本低、靈活性強(qiáng)等特點(diǎn)發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。我國(guó)社區(qū)是一個(gè)半熟人或熟人社會(huì)，社區(qū)軟法在創(chuàng)制和實(shí)施中的非強(qiáng)制性和協(xié)商性特點(diǎn)非常適合社區(qū)建設(shè)；我國(guó)傳統(tǒng)文化中注重“臉面”的特質(zhì)為社區(qū)軟法發(fā)揮作用提供了良好環(huán)境。硬法為社區(qū)治理提供了基本框架，但在國(guó)家法律難以觸及或尚未顧及的邊緣空白地帶，可以由社區(qū)軟法為社區(qū)治理提供具體規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)基層治理的穩(wěn)定和有效。

⒉社區(qū)治理中有關(guān)軟法的研究。劉祖云、孔德斌認(rèn)為，鄉(xiāng)村軟治理強(qiáng)調(diào)政府的“官治”與村民的“自治”相結(jié)合，在協(xié)商民主的平臺(tái)上倡導(dǎo)多中心治理模式，軟法和軟權(quán)力成為鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎(chǔ)。[6]陳光是較早開(kāi)始社區(qū)軟法治理研究的學(xué)者，而且堅(jiān)持至今，其認(rèn)為“社區(qū)治理中的規(guī)范是多元的，……由不同社區(qū)治理主體創(chuàng)制的社區(qū)公共事務(wù)管理規(guī)則或服務(wù)準(zhǔn)則即所謂的社區(qū)軟法，也逐漸成為社區(qū)治理中愈加重要的一種規(guī)范形式，……社區(qū)治理規(guī)范結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種多元平衡的樣態(tài)，而社區(qū)軟法則應(yīng)居于基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性的地位?！盵7]學(xué)者們?cè)谶M(jìn)一步肯定軟法對(duì)于社區(qū)治理的意義之外，[8]普遍認(rèn)為社區(qū)治理中的軟法治理要求治理主體的多元，治理方式的協(xié)商，治理手段的“柔性”，[9]同時(shí)還要注重與國(guó)家硬法的銜接，[10]對(duì)社區(qū)實(shí)施軟硬法綜合治理。[11]

社區(qū)協(xié)商民主作為基層治理中的重要內(nèi)容，也受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，大量政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)的研究文獻(xiàn)不斷涌現(xiàn)，但遺憾的是幾乎沒(méi)有從軟法視角的研究，即使有少量協(xié)商民主法治化主題的文獻(xiàn)也對(duì)社區(qū)軟法少有觸及。[12]基于軟法在內(nèi)生性結(jié)構(gòu)上的利益多元主義和協(xié)商民主精神以及效力上的非強(qiáng)制性，其與社區(qū)協(xié)商民主之間具有極強(qiáng)的相容性。[13]

二、濟(jì)南市社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐及瓶頸

（一）濟(jì)南市社區(qū)協(xié)商民主的制度探索

濟(jì)南市自2015年開(kāi)始試點(diǎn)社區(qū)協(xié)商民主，每個(gè)區(qū)縣確定兩個(gè)試點(diǎn)社區(qū)。2018年初，筆者對(duì)這些試點(diǎn)進(jìn)行了逐一走訪調(diào)研。以濟(jì)南市的調(diào)研情況為素材，對(duì)如何實(shí)施社區(qū)軟法，推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主的規(guī)范化發(fā)展予以初步探索。

從調(diào)研情況看，濟(jì)南市的社區(qū)協(xié)商民主取得了較好成績(jī)。各區(qū)縣普遍重視協(xié)商民主工作，由組織部門(mén)或民政部門(mén)出臺(tái)實(shí)施方案，將協(xié)商民主工作作為基層治理的重要內(nèi)容予以推進(jìn)。各區(qū)縣紛紛搭建協(xié)商平臺(tái)，在明確協(xié)商主體、規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、健全協(xié)商程序、落實(shí)協(xié)商成果方面進(jìn)行積極探索。

總結(jié)目前各區(qū)縣的實(shí)踐，其中具有共性的做法簡(jiǎn)述如下：一是建立協(xié)商平臺(tái)，即社區(qū)成立協(xié)商議事會(huì)。議事會(huì)是社區(qū)協(xié)商民主的制度平臺(tái)，主要成員為社區(qū)黨委書(shū)記、居民代表、監(jiān)督委員會(huì)成員、轄區(qū)相關(guān)單位代表、“兩代表一委員”和退休老同志等，同時(shí)根據(jù)協(xié)商事項(xiàng)涉及的問(wèn)題，還會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)利益方、政府機(jī)關(guān)和有關(guān)專(zhuān)家。二是健全協(xié)商機(jī)制。各試點(diǎn)社區(qū)普遍建立了較為規(guī)范的協(xié)商議事流程。以長(zhǎng)清區(qū)文昌街道為例，其建立了“三四三”協(xié)商機(jī)制，通過(guò)“三法征民事”（干部問(wèn)事、群眾說(shuō)事、成員提事）、“四步促民決”（黨支部篩選議題、議事會(huì)擬定方案、多方懇談求共識(shí)、全體表決定決議）和“三措促落實(shí)”（“兩委”督促抓實(shí)施、張榜公示保透明、建立檔案促規(guī)范）推進(jìn)工作。三是建立相關(guān)協(xié)商議事規(guī)范。各社區(qū)普遍根據(jù)自身特點(diǎn)制定了相應(yīng)的行為規(guī)范。這些規(guī)范涉及明確協(xié)商主體、協(xié)商議題范圍，協(xié)商程序，協(xié)商結(jié)果分類(lèi)處理，協(xié)商決議監(jiān)督落實(shí)等。四是協(xié)商形式靈活多樣。社區(qū)普遍遵循“大事大議，小事小議，急事立議，無(wú)事不議”原則，對(duì)于不同的協(xié)商事務(wù)采取不同的協(xié)商形式。這是由基層事務(wù)的復(fù)雜瑣碎和社區(qū)工作人員有限決定的。社區(qū)事務(wù)多，壓力大，面對(duì)千頭萬(wàn)緒的事情，不可能任何議題都采取規(guī)范的協(xié)商流程，只能根據(jù)議題性質(zhì)采取最經(jīng)濟(jì)有效的形式協(xié)商。五是協(xié)商決議的執(zhí)行獲得基層干部和社區(qū)居民的監(jiān)督與支持。協(xié)商決議大多是涉及社區(qū)全體居民的公共事務(wù)，在執(zhí)行中有時(shí)會(huì)遇到個(gè)別人的抵觸，比如小區(qū)停車(chē)和寵物飼養(yǎng)的規(guī)范管理等。對(duì)于個(gè)別不遵守規(guī)范的居民，社區(qū)工作人員通過(guò)不懈的溝通和有威望居民的積極努力都取得了良好效果，建立了和諧的社區(qū)秩序。

總之，在濟(jì)南市社區(qū)協(xié)商民主試點(diǎn)中，基層已經(jīng)建立起了相對(duì)完備的規(guī)范體系，而且這些規(guī)范在執(zhí)行中獲得了較好的遵循，這些成果得益于基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下干部們的不懈努力和社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社會(huì)組織等的大力支持。

（二）濟(jì)南市社區(qū)協(xié)商民主探索中的瓶頸

在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)協(xié)商民主過(guò)程中，社區(qū)軟法的實(shí)踐深受整體環(huán)境的影響，這一環(huán)境既包括人文社會(huì)環(huán)境，更主要的是政治和行政構(gòu)成的制度環(huán)境?？傮w而言，社區(qū)在推進(jìn)軟法中面臨內(nèi)外雙重制約。

⒈內(nèi)在制約。⑴社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子是決定社區(qū)軟法實(shí)效的首要條件，這一點(diǎn)在所有社區(qū)的走訪中都被重點(diǎn)提及。無(wú)論是一直先進(jìn)的社區(qū)還是后來(lái)居上的社區(qū)，都是因?yàn)橛幸粋€(gè)領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)的黨委班子尤其是黨委書(shū)記，社區(qū)各項(xiàng)工作才得以有序推進(jìn)并取得優(yōu)異成績(jī)。但是，優(yōu)秀干部總是稀缺的。在工作開(kāi)展并不順利的社區(qū)，缺乏強(qiáng)有力的黨委班子，缺乏帶頭人，往往是首要原因。同時(shí)，對(duì)于社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子來(lái)說(shuō)，其對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)也至關(guān)重要。有些干部已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社區(qū)協(xié)商民主平等參與、理性溝通、達(dá)成共識(shí)的重要性，但依然有不少干部還僅僅是從傳統(tǒng)群眾工作路線角度認(rèn)識(shí)協(xié)商民主，對(duì)其中的現(xiàn)代民主元素認(rèn)識(shí)不深不透。對(duì)于開(kāi)展協(xié)商民主工作，有的黨委班子確實(shí)已經(jīng)建立起了相關(guān)制度，承擔(dān)起了推動(dòng)社區(qū)軟法的責(zé)任，但有的地方還僅是把開(kāi)展協(xié)商民主作為一項(xiàng)普通工作來(lái)看待。這種認(rèn)知差異導(dǎo)致了社區(qū)黨委班子對(duì)于推進(jìn)協(xié)商民主工作的重視程度不同。⑵社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)參與度低。雖然參與度低是社區(qū)協(xié)商民主普遍面臨的困境，而且表現(xiàn)得尤其突出。協(xié)商民主是在參與主體平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，需要協(xié)商主體的積極參與和理性溝通，需要對(duì)參與規(guī)則充分尊重和高度自律。而目前我國(guó)社區(qū)居民在積極參與和理性溝通兩方面都明顯缺乏，在對(duì)規(guī)則的尊重和自律方面也奉行“功利主義”，因此，這些不利因素影響協(xié)商民主在社區(qū)的順利開(kāi)展。

⒉外在制約。⑴駐區(qū)單位與社區(qū)的共建共商機(jī)制不完善。資源瓶頸是制約社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵，而駐區(qū)單位具備各種對(duì)社區(qū)建設(shè)有價(jià)值的資源。現(xiàn)有做法一般是憑借社區(qū)主任個(gè)人或社區(qū)工作人員的熱情來(lái)贏得駐區(qū)單位的支持，這種缺乏制度保障的資源支持難以保證長(zhǎng)久持續(xù)，現(xiàn)有區(qū)域化黨建中也沒(méi)有對(duì)駐區(qū)單位參與社區(qū)協(xié)商的要求。如何調(diào)動(dòng)駐區(qū)單位與社區(qū)共建共商還缺乏行之有效的推進(jìn)機(jī)制，直接影響了某些協(xié)商議題的協(xié)商效果，也間接影響了社區(qū)軟法的實(shí)效。⑵上級(jí)部門(mén)對(duì)社區(qū)協(xié)商民主的支持有限。主要體現(xiàn)在某些社區(qū)協(xié)商事項(xiàng)會(huì)涉及上級(jí)部門(mén)的相關(guān)職能，需要相關(guān)單位給予支持。比如交通微循環(huán)、社區(qū)早餐點(diǎn)、社區(qū)菜市場(chǎng)以及社區(qū)網(wǎng)格化的建設(shè)質(zhì)量等。這不是社區(qū)居委會(huì)或者街道辦事處能夠獨(dú)立完成的，往往需要區(qū)委區(qū)政府乃至市委市政府相關(guān)部門(mén)的政策支持。⑶社會(huì)組織和社工專(zhuān)業(yè)性不足。社會(huì)組織和社工是社區(qū)建設(shè)中的重要力量，也是社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)中的關(guān)鍵“一元”，但目前的社會(huì)組織和社工還不足以成為這多元協(xié)商中的“一元”，主要是由其專(zhuān)業(yè)性不足導(dǎo)致的。很多社區(qū)反映社工難以完成其承接的專(zhuān)業(yè)任務(wù)，或完成質(zhì)量不高，這就大大降低了社會(huì)組織參與社區(qū)協(xié)商的價(jià)值。

綜上，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了社區(qū)在協(xié)商民主的具體工作中完善協(xié)商程序和貫徹群眾路線之外，還需要上級(jí)黨委和政府的全面支持，這樣才能將社區(qū)協(xié)商民主工作落到實(shí)處。

三、社區(qū)協(xié)商規(guī)范的軟法之維

（一）社區(qū)協(xié)商規(guī)范的軟法屬性

法的創(chuàng)制是法律治理的源頭，創(chuàng)制過(guò)程直接決定了法律自身的“品質(zhì)”。國(guó)家“硬法”往往規(guī)定了嚴(yán)格的法律制定程序，也是國(guó)家法被稱(chēng)為“硬法”的原因之一。軟法的創(chuàng)制則具有明顯不同的多樣性，表現(xiàn)出極強(qiáng)的彈性特質(zhì)，“法律慣例多半源于約定俗成，公共政策多半要經(jīng)過(guò)多方協(xié)商，專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)多半依靠確認(rèn)或者認(rèn)可， 自律規(guī)范多半屬于共同體的‘自產(chǎn)自銷(xiāo)”。[14]而社區(qū)軟法屬于典型的“基層群眾性自治組織”的內(nèi)部規(guī)范，故社區(qū)軟法的創(chuàng)制主體應(yīng)是社區(qū)自身。

我國(guó)《城市居民委員會(huì)組織法》第十五條規(guī)定：“居民公約由居民會(huì)議討論制定，報(bào)不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)備案，由居民委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。居民應(yīng)當(dāng)遵守居民會(huì)議的決議和居民公約?！比绻鐓^(qū)協(xié)商規(guī)范是“居民公約”則必須履行“居民會(huì)議討論制定”和“備案”程序，未履行程序則不能認(rèn)定為“公約”。從調(diào)研情況看，社區(qū)的協(xié)商民主規(guī)范主要是由居委會(huì)自行制定，或與街道辦事處一起制定，它們更多是社區(qū)居委會(huì)的一種工作規(guī)范，這種工作規(guī)范顯然不是“居民公約”。那么，居委會(huì)自身的工作規(guī)范可以是軟法嗎？筆者認(rèn)為可以認(rèn)定為軟法。首先，這種工作規(guī)范具有明顯的規(guī)范性特征。協(xié)商程序是協(xié)商民主的重要組成部分，直接關(guān)系到協(xié)商的成敗，對(duì)于社區(qū)建設(shè)具有重要意義，雖然這些規(guī)范在專(zhuān)業(yè)性上無(wú)法與法律相比，但其對(duì)于協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商流程等的規(guī)范性不言而喻。其次，這種工作規(guī)范是在上級(jí)行政規(guī)范性文件指導(dǎo)下，各社區(qū)自行制定的，符合自治精神，可以認(rèn)定為社區(qū)自治性規(guī)范內(nèi)容之一。自治性組織的內(nèi)部章程、規(guī)定等是軟法的重要淵源之一，因此，雖然其不是”居民公約“，但社區(qū)居委會(huì)制定的協(xié)商民主規(guī)范也可視為軟法。

（二）社區(qū)協(xié)商規(guī)范的法治精神

社區(qū)協(xié)商規(guī)范的內(nèi)容主要涉及“協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序”。濟(jì)南市各試點(diǎn)社區(qū)基本形成了較為完善的協(xié)商規(guī)范體系，對(duì)于協(xié)商的各個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的規(guī)范性要求?；谏鐓^(qū)事務(wù)的特點(diǎn)和基層黨委對(duì)于協(xié)商民主的理解不同，各社區(qū)協(xié)商規(guī)范內(nèi)容存在一定程度的差異。有的社區(qū)制定了“協(xié)商民主議事會(huì)自治章程”“協(xié)商民主議事會(huì)議事規(guī)則”“協(xié)商民主議事原則”等文件，對(duì)于協(xié)商平臺(tái)、協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商決定的執(zhí)行均建立了較為完善的規(guī)范體系；有的社區(qū)則僅是將協(xié)商的大致流程進(jìn)行了公示，并沒(méi)有形成完整的規(guī)范體系。

⒈關(guān)于“協(xié)商主體”。在普遍搭建協(xié)商平臺(tái)的前提下，協(xié)商主體一般包括：街道黨工委（辦事處）、社區(qū)黨組織、居民委員會(huì)、駐區(qū)單位、社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)貞?hù)籍居民、非戶(hù)籍居民代表以及其他利益相關(guān)方。有些社區(qū)還將專(zhuān)家和相關(guān)職能部門(mén)也列為第三方協(xié)商主體，以增強(qiáng)協(xié)商的專(zhuān)業(yè)性和可行性。從涉及范圍看，已經(jīng)涵蓋了所有可能涉及的利害群體以及第三方專(zhuān)業(yè)人士，既體現(xiàn)了民主性，也體現(xiàn)了科學(xué)性。這說(shuō)明社區(qū)協(xié)商事項(xiàng)的協(xié)商主體不僅涉及社區(qū)居民，往往因協(xié)商問(wèn)題的復(fù)雜性而牽涉多個(gè)部門(mén)。

⒉關(guān)于“協(xié)商內(nèi)容”。各社區(qū)對(duì)協(xié)商議事內(nèi)容的規(guī)定存在較大差異，如有的社區(qū)協(xié)商議事范圍是“五議五不議”：“五議”為公共事務(wù)、公共矛盾、涉及公共秩序管理、公共設(shè)施的建設(shè)管理、本轄區(qū)管理權(quán)限內(nèi)的其他重大事項(xiàng)；“五不議”為涉及黨的政策和國(guó)家機(jī)關(guān)制定的相關(guān)法律法規(guī)以及有明文規(guī)定的事情不議、上級(jí)黨委和政府有明文規(guī)定的事項(xiàng)不議、經(jīng)居民會(huì)議審議的事項(xiàng)不議、明顯帶有歧視不公正的事項(xiàng)不議、屬于個(gè)體矛盾糾紛的事項(xiàng)不議。有的社區(qū)協(xié)商議事范圍是“三議三不議”：“三議”是上級(jí)黨委和政府的方針政策在社區(qū)的貫徹落實(shí)舉措、需報(bào)上級(jí)黨委和政府事關(guān)社區(qū)發(fā)展的重大規(guī)劃以及重大建設(shè)項(xiàng)目、社區(qū)內(nèi)部居民和各類(lèi)社會(huì)組織提出的關(guān)于社區(qū)發(fā)展以及居民利益的重要事項(xiàng)；“三不議”是違反法律法規(guī)的事項(xiàng)、存在嚴(yán)重分歧和缺乏協(xié)商基礎(chǔ)的事項(xiàng)、有較明顯歧視和不公正的事項(xiàng)。此外，有的區(qū)委區(qū)政府在其出臺(tái)的有關(guān)規(guī)范性文件中還對(duì)轄區(qū)的所有社區(qū)協(xié)商事項(xiàng)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，比如歷城區(qū)在2017年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)村（社區(qū)）協(xié)商民主工作的實(shí)施意見(jiàn)》文件中對(duì)社區(qū)協(xié)商內(nèi)容作出了如下規(guī)定：⑴城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)；⑵當(dāng)?shù)鼐用穹从硰?qiáng)烈、迫切要求解決的實(shí)際困難問(wèn)題和矛盾糾紛；⑶黨和政府的方針政策、重點(diǎn)工作部署在村（社區(qū)）的落實(shí)；⑷社區(qū)黨組織群眾工作專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用，農(nóng)村財(cái)務(wù)開(kāi)支、公益建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“三資”管理使用等涉及村（居）民利益的重要事項(xiàng)；⑸法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的事項(xiàng)；⑹各類(lèi)協(xié)商主體提出協(xié)商需求的其它事項(xiàng)。

從上述規(guī)定的具體內(nèi)容看，協(xié)商事項(xiàng)主要圍繞兩大主題：一是社區(qū)中的公共事務(wù)，二是上級(jí)工作在基層的落實(shí)。這是社區(qū)工作“自治性”和“行政性”在協(xié)商事項(xiàng)中的體現(xiàn)。目前，社區(qū)工作規(guī)范主要處于居委會(huì)的內(nèi)部規(guī)范層面，還沒(méi)有進(jìn)入“居民公約”層面，其社區(qū)的“公共性”和“自治性”還存在不足之處。從規(guī)范性角度看，社區(qū)工作規(guī)范還處于較為粗疏階段，其“粗疏性”體現(xiàn)為社區(qū)工作復(fù)雜多變特點(diǎn)下的“簡(jiǎn)約化”處理，是否需要向清晰和規(guī)范方向發(fā)展仍有待進(jìn)一步探討。

協(xié)商議題本身的“合法性”也在社區(qū)軟法中有所體現(xiàn)。由于社區(qū)協(xié)商中專(zhuān)業(yè)性不夠或者利益驅(qū)使，可能會(huì)出現(xiàn)議題內(nèi)容違法的情況，比如侵害少數(shù)群體正當(dāng)權(quán)利等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南市基層干部和公眾普遍具有較強(qiáng)的法律意識(shí)，對(duì)于協(xié)商議題范圍的確定一直堅(jiān)持“合法性”原則。雖然有些社區(qū)的議題范圍中沒(méi)有“不合法的事項(xiàng)不議”的規(guī)定，但在實(shí)際操作中，此類(lèi)議題難以通過(guò)黨委的審查，也會(huì)在協(xié)商會(huì)議中有相關(guān)專(zhuān)家提出質(zhì)疑。

⒊關(guān)于“協(xié)商程序”。“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”，[15]這句英美司法諺語(yǔ)已經(jīng)從司法程序擴(kuò)展到所有公共程序，我國(guó)的社區(qū)協(xié)商民主也受其影響。

濟(jì)南市的每個(gè)試點(diǎn)社區(qū)都認(rèn)真制定協(xié)商議事程序，大多數(shù)社區(qū)的協(xié)商議事程序主要規(guī)范協(xié)商議事流程和協(xié)商議事方式。協(xié)商議事流程主要包括：意見(jiàn)征集、議題確定、協(xié)商議事、黨委審核、落實(shí)（督促）反饋、結(jié)果評(píng)估（公示）等；協(xié)商議事方式主要包括：線上議事和線下議事，線上有熱線電話、微信群、QQ群等，線下可通過(guò)樓道長(zhǎng)、網(wǎng)格長(zhǎng)，社區(qū)干部，議事會(huì)成員等深入群眾進(jìn)行對(duì)話。應(yīng)該說(shuō)，從規(guī)范的角度來(lái)講，社區(qū)協(xié)商民主已經(jīng)制定了比較健全的協(xié)商程序，既體現(xiàn)了基層黨委的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)了社區(qū)居民的民意匯聚，還體現(xiàn)了現(xiàn)代治理的多元主體參與。在全過(guò)程中，程序的公正性和公開(kāi)性也貫穿始終。社區(qū)協(xié)商民主的程序規(guī)范已經(jīng)達(dá)到了比較好的程度，充分地體現(xiàn)了程序公正的基本要求。

（三）社區(qū)軟法的執(zhí)行

軟法的效力一直是備受詰責(zé)的地方。因其不具備國(guó)家強(qiáng)制力，所以軟法在實(shí)施中的確定性、執(zhí)行力、拘束力均難以保障，不禁引起人們對(duì)軟法概念的質(zhì)疑。[16][17]現(xiàn)有研究認(rèn)為，軟法通過(guò)利益導(dǎo)向機(jī)制產(chǎn)生了拘束力、確定力、實(shí)現(xiàn)力、保護(hù)力等效力，[18]通過(guò)物質(zhì)類(lèi)引導(dǎo)性資源、精神類(lèi)引導(dǎo)性資源和方式方法類(lèi)引導(dǎo)性資源對(duì)軟法實(shí)施進(jìn)行保障。[19]軟法在社區(qū)的實(shí)踐一再展示其在基層治理中的價(jià)值，只要具備合適的基本條件，社區(qū)軟法將產(chǎn)生比之國(guó)家硬法更加深遠(yuǎn)的影響。軟法對(duì)社區(qū)具有先天的適應(yīng)優(yōu)勢(shì)，它能克服硬法的僵化和復(fù)雜，以更靈活和簡(jiǎn)約的姿態(tài)滿足基層干部和群眾對(duì)于社區(qū)治理的需求。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，協(xié)商決議的執(zhí)行主要依靠基層黨委的維護(hù)和監(jiān)督，同時(shí)，大多數(shù)居民的支持也是社區(qū)協(xié)商民主制度得以順利開(kāi)展的重要前提。在協(xié)商程序中，議題的確定和協(xié)商的過(guò)程是前期最具挑戰(zhàn)性的。社區(qū)工作中往往面臨各種問(wèn)題，居民訴求也是復(fù)雜多變，在多樣化的訴求中，居委會(huì)需要根據(jù)國(guó)家法律政策和自身能力甄別出具有可行性的協(xié)商議題。在議題確定進(jìn)入實(shí)質(zhì)協(xié)商程序后，則因?yàn)榫用褚庖?jiàn)存在分歧又需要不止一次召開(kāi)協(xié)商會(huì)議。在此之中，協(xié)商方式除了正式協(xié)商會(huì)議外，“上門(mén)協(xié)商”也發(fā)揮著重要作用。對(duì)于某些呈僵持狀態(tài)的協(xié)商議題，居委會(huì)和街道黨委成員“上門(mén)協(xié)商”往往成為化解僵局的重要一環(huán)。在形成協(xié)商決議后，對(duì)于決議的落地實(shí)施，則需要基層干部監(jiān)督到位。對(duì)于公共設(shè)施建設(shè)，需要基層干部監(jiān)督施工單位的施工質(zhì)量和資金的使用；對(duì)于公共事務(wù)的執(zhí)行，如文明遛狗等，需要全體居民自律；對(duì)于個(gè)別未遵守協(xié)商決議的居民，需要社區(qū)干部以個(gè)別溝通的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)商決議的貫徹落實(shí)。

基于上述分析可以看出，對(duì)社區(qū)軟法實(shí)施效果產(chǎn)生較大影響的因素主要有如下幾個(gè)方面：一是基層干部的綜合素質(zhì)在大多數(shù)社區(qū)具有決定性意義。社區(qū)協(xié)商民主的各個(gè)環(huán)節(jié)，從制度制定到執(zhí)行落實(shí)都有賴(lài)于社區(qū)干部的綜合素質(zhì)和工作熱情。二是上級(jí)政府對(duì)于社區(qū)協(xié)商民主的支持力度。區(qū)域化黨建的進(jìn)一步推行促使社區(qū)駐區(qū)單位開(kāi)始主動(dòng)融入社區(qū)建設(shè)，類(lèi)似的支持性舉措對(duì)于協(xié)商民主的實(shí)效將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。三是社區(qū)協(xié)商民主規(guī)范化建設(shè)的質(zhì)量是直接決定協(xié)商質(zhì)量的重要因素。如有的區(qū)政府對(duì)于社區(qū)干部就如何召開(kāi)協(xié)商會(huì)議進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，有的社區(qū)就如何召開(kāi)協(xié)商民主會(huì)議形成“先表明立場(chǎng)后發(fā)言、不跑題、不打斷、不攻擊”等社區(qū)規(guī)范。

四、推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主的策略

針對(duì)調(diào)研中所反映出的各種問(wèn)題以及來(lái)自社區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者從改善社區(qū)內(nèi)外整體制度環(huán)境的角度出發(fā)，提出如下建議：

（一）創(chuàng)新黨建推進(jìn)機(jī)制

黨建工作不僅提供思想和組織保證，還是做好基層工作極為重要的抓手。黨組織通過(guò)創(chuàng)新黨建工作思路，可有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入社區(qū)治理。筆者在上海學(xué)習(xí)時(shí)了解到，上海在社區(qū)建設(shè)中貫徹“三張清單”制度，即資源清單、需求清單和項(xiàng)目清單。資源清單是基層黨組織能夠聯(lián)系到的各種資源，需求清單是社區(qū)居民存在的各種需求，項(xiàng)目清單是黨組織通過(guò)項(xiàng)目制將現(xiàn)有資源對(duì)接居民需求。需求清單的工作重點(diǎn)是對(duì)社區(qū)居民需求的有效收集和整理，項(xiàng)目清單主要是做好資源與需求的對(duì)接，這兩項(xiàng)工作都是通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部管理來(lái)完成的，資源清單則更多依賴(lài)各駐區(qū)單位對(duì)社區(qū)資源的投入意愿。因此，在加大基層黨組織工作力度的同時(shí)，需要?jiǎng)?chuàng)新黨建制度。其中，區(qū)域化黨建是一個(gè)較好的思路。

所謂區(qū)域化黨建，是指在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化的背景下，按照區(qū)域統(tǒng)籌理念，運(yùn)用現(xiàn)代管理科學(xué)和信息科技手段，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌設(shè)置基層黨組織，統(tǒng)一管理黨員隊(duì)伍，通盤(pán)使用黨建陣地，形成以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、其他基層黨組織為結(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化體系。[20]區(qū)域化黨建突破了傳統(tǒng)單位制黨建的封閉性，通過(guò)屬地管理和區(qū)域化整合來(lái)重新調(diào)配社會(huì)資源，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用溝通協(xié)商、社會(huì)關(guān)懷和利益協(xié)調(diào)等社會(huì)化的方式。[21]目前，區(qū)域化黨建中對(duì)駐區(qū)單位參與基層協(xié)商的要求還不夠嚴(yán)格，駐區(qū)單位積極性不高，認(rèn)為社區(qū)協(xié)商不是自己份內(nèi)事務(wù)，耽誤時(shí)間和精力，還不出成績(jī)。通過(guò)完善黨建機(jī)制，在駐區(qū)單位參與社區(qū)黨建的具體內(nèi)容中可以加入?yún)⑴c社區(qū)協(xié)商民主事項(xiàng)，如對(duì)于社區(qū)共建中投入多少人力和資源，幫助解決了什么問(wèn)題等。這里面又可以分為本地駐區(qū)單位、外地駐區(qū)單位和商業(yè)機(jī)構(gòu)，分類(lèi)要求，合理化共享資源。對(duì)于商業(yè)機(jī)構(gòu)，如果參與社區(qū)共建會(huì)從政府獲得哪些優(yōu)惠；對(duì)于本地駐區(qū)單位，則設(shè)置科學(xué)詳細(xì)的參與社區(qū)共建的項(xiàng)目；對(duì)于外地駐區(qū)單位，則根據(jù)單位具體情況，先摸底再制定合理措施。

（二）提升網(wǎng)格化治理質(zhì)量

網(wǎng)格化治理是當(dāng)前社區(qū)治理的基本趨勢(shì)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，為適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，基層政府開(kāi)始推廣“網(wǎng)格化管理”，其在加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控，提高管理效率，維護(hù)基層穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但“網(wǎng)格化管理”重風(fēng)險(xiǎn)防控輕公共服務(wù)，重政府主導(dǎo)輕多元參與，不符合服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的需求，而網(wǎng)格化治理則能較好克服這些弊端。

網(wǎng)格化治理的優(yōu)勢(shì)就是能夠?qū)⒅卫碣Y源下沉到社區(qū)并實(shí)現(xiàn)有效整合。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)社區(qū)協(xié)商民主而言，網(wǎng)格化治理依然還有很大的提升空間。首先，加強(qiáng)網(wǎng)格員制度建設(shè)。網(wǎng)格員制度是網(wǎng)格化治理的基礎(chǔ)制度，其建設(shè)質(zhì)量關(guān)乎治理質(zhì)量。社區(qū)協(xié)商實(shí)踐也大量借助網(wǎng)格員的信息收集功能，但是各區(qū)縣對(duì)網(wǎng)格員的管理模式并不統(tǒng)一，有專(zhuān)職的，有兼職的，還有志愿的；有的是小區(qū)居民，有的是外聘人員，而且各區(qū)縣對(duì)網(wǎng)格員的工作要求也不規(guī)范，總體還處于粗放式管理階段。因此，需要制定工作規(guī)范并嚴(yán)格考核，以此提升網(wǎng)格員管理能力和水平，進(jìn)而為社區(qū)協(xié)商民主提供及時(shí)準(zhǔn)確的社情民意。其次，加大網(wǎng)格內(nèi)的資源整合力度，助推社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有網(wǎng)格雖然對(duì)各部門(mén)的職能和人員進(jìn)行了一定整合，但整合力度有限，因此，應(yīng)進(jìn)一步明確網(wǎng)格化對(duì)社區(qū)的服務(wù)職能，加大資源整合力度，以提升網(wǎng)格化治理質(zhì)量。

（三）培育和引入社會(huì)組織

社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)治理中的重要角色。它不僅有利于整合多方資源、預(yù)防和化解社區(qū)矛盾糾紛，也有利于協(xié)助基層黨組織在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中拓寬治理渠道。近些年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但與社區(qū)需求和政府職能轉(zhuǎn)變的步伐相比，發(fā)展依然緩慢，急需在以下兩個(gè)方面加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)：一是大力扶持社區(qū)急需的社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展不僅體現(xiàn)在數(shù)量上，更體現(xiàn)在質(zhì)量上。比如社區(qū)中大量存在的是以退休老人為主的文娛類(lèi)組織，慈善類(lèi)和公益類(lèi)社會(huì)組織數(shù)量有限，能提供的慈善幫助和公益項(xiàng)目也無(wú)法滿足實(shí)際需求，社區(qū)中的失能老人和殘疾人難以獲得有效幫助。對(duì)于此類(lèi)社區(qū)迫切需求的社會(huì)組織應(yīng)該大力發(fā)展。二是合理引入外地社會(huì)組織補(bǔ)充本地需求。比如濟(jì)南市中區(qū)舜園社區(qū)就引入北京的社會(huì)組織幫助建立協(xié)商民主制度。這既有利于社會(huì)組織資源的全國(guó)性流動(dòng)，也有利于發(fā)達(dá)地區(qū)成熟社會(huì)組織對(duì)其他地區(qū)的支持。

（四）培養(yǎng)和吸引社區(qū)人才

首先，社區(qū)工作人員應(yīng)該接受全面系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。可以通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)家講課、實(shí)地觀摩學(xué)習(xí)等方式提升基層干部社區(qū)管理和服務(wù)能力。同時(shí)，培訓(xùn)需要資源的投入和上級(jí)的協(xié)調(diào)，需要建立長(zhǎng)效機(jī)制。其次，拓寬社區(qū)工作人員晉升的通道。人才匱乏是社區(qū)建設(shè)的一大瓶頸，破解的有效辦法就是拓寬社區(qū)干部的晉升通道，以提升社區(qū)工作的吸引力。上海市正在探索的“社區(qū)工作者職業(yè)化體系”值得借鑒。2014年，上海市頒布了《上海市社區(qū)工作者管理辦法（試行）》〔滬委辦發(fā)[2014]47號(hào)〕，嘗試拓寬社區(qū)工作者的職業(yè)通道，明確規(guī)定“暢通優(yōu)秀社區(qū)工作者進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、 事業(yè)單位的通道，鼓勵(lì)其參加各類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)性選拔，并在同等條件下優(yōu)先錄用；鼓勵(lì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位根據(jù)崗位需要，通過(guò)公開(kāi)招聘、競(jìng)聘、調(diào)任等方式，有計(jì)劃吸納優(yōu)秀社區(qū)工作者；定期安排社區(qū)工作者輪崗交流、實(shí)踐鍛煉和教育培訓(xùn)，不斷提高其履行職責(zé)、服務(wù)群眾、解決問(wèn)題的實(shí)際能力；加大從優(yōu)秀社區(qū)工作者中發(fā)展黨員、選拔人才的力度，積極推薦其擔(dān)任各級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員。”這些有力措施已經(jīng)開(kāi)始吸引大批青年人才投身社區(qū)事業(yè)之中。

（五）增強(qiáng)社區(qū)居民協(xié)商能力

協(xié)商民主的實(shí)踐成效有賴(lài)于公眾的成熟和理性，[22]社區(qū)軟法同樣需要居民的積極參與和理性溝通。一是基層黨組織通過(guò)黨員聯(lián)系群眾、發(fā)動(dòng)群眾，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，把黨員培養(yǎng)成協(xié)商骨干，破解居民參與度不高的難題。二是在社區(qū)協(xié)商實(shí)踐初期，居委會(huì)可以通過(guò)各種激勵(lì)措施吸引居民參與，通過(guò)發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)社區(qū)意見(jiàn)領(lǐng)袖帶動(dòng)居民參與，通過(guò)大力宣傳鼓勵(lì)居民參與。三是建立居民協(xié)商能力培訓(xùn)機(jī)制。在協(xié)商實(shí)踐展開(kāi)階段，居民如何有效表達(dá)訴求、參與協(xié)商的各方代表如何進(jìn)行協(xié)商、如何達(dá)成共識(shí)等協(xié)商能力的提升對(duì)于協(xié)商民主的深化至關(guān)重要。

（六）建立多級(jí)跨部門(mén)協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在調(diào)研中，濟(jì)南市的多數(shù)社區(qū)要求建立包括街道辦事處、區(qū)政府和市政府職能部門(mén)參加的協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以破解社區(qū)因權(quán)威性不足難以組織協(xié)商的難題，這在很多社區(qū)協(xié)商議題中都有所體現(xiàn)。比如社區(qū)早餐點(diǎn)的設(shè)立就需要與工商局、城管局等單位協(xié)商溝通，社區(qū)微循環(huán)需要與交警和民政等部門(mén)溝通，社區(qū)停車(chē)難更是需要與駐區(qū)單位協(xié)商能否開(kāi)放夜間車(chē)位，而安全問(wèn)題需要與公安等部門(mén)協(xié)商。所有這些社區(qū)治理中的民生問(wèn)題都是居民反映強(qiáng)烈而單靠社區(qū)根本無(wú)法解決的難題。因此，建立多級(jí)跨部門(mén)協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制是基層社區(qū)的強(qiáng)烈要求和愿望。

筆者曾經(jīng)到上海、杭州和成都調(diào)研基層協(xié)商民主建設(shè)，各地對(duì)于基層治理基本上都秉承“整體性治理”理念，對(duì)復(fù)雜的“條條”關(guān)系從“塊塊”上進(jìn)行整合。如成都市成立了市委城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，將分散在組織、民政、財(cái)政、住建等40余個(gè)部門(mén)的職能統(tǒng)籌起來(lái)。杭州市原來(lái)62個(gè)單位有權(quán)對(duì)基層進(jìn)行考核，現(xiàn)在將考核全部整合到民政局，市政府設(shè)立“96345”民生服務(wù)熱線，專(zhuān)門(mén)處理基層解決不了的各種問(wèn)題。上海市早在2014年就出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)基層治理的“14號(hào)文件”，并與之配套6個(gè)文件，對(duì)基層治理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。各地開(kāi)展的協(xié)商民主實(shí)踐都取得了良好效果，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)濟(jì)南市建立多級(jí)跨部門(mén)協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制具有極大的借鑒作用。協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制是真正做好協(xié)商民主的重大舉措，其可以將基層民生訴求以協(xié)商民主的方式傳遞給政府相關(guān)部門(mén)，是群眾有序政治參與的創(chuàng)新，必將會(huì)對(duì)我國(guó)地方服務(wù)型政府建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

【參考文獻(xiàn)】

[1]姜明安.完善軟法機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)公共治理創(chuàng)新[J].中國(guó)法學(xué)，2010，（05）；沈巋.分散和團(tuán)結(jié)：軟法參與社會(huì)治理的效用向度[J].現(xiàn)代法治研究，2016，（01）.

[2]（法）Francis S.The effective of European community law：institutions，process，tools and techniques[J].Modem Law Review，1993，（01）.

[3]羅豪才，畢洪海.通過(guò)軟法的治理[J].法學(xué)家，2006，（01）.

[4]姜明安，軟法的興起與軟法之治[J].中國(guó)法學(xué)，2006，（02）.

[5]宋功德.公域軟法規(guī)范的主要淵源[A].羅豪才.軟法與公共治理[M].北京大學(xué)出版社，2006.

[6]劉祖云，孔德斌.鄉(xiāng)村軟治理：一個(gè)新的學(xué)術(shù)命題[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2013，（03）.

[7]陳光.社區(qū)治理規(guī)范中軟法的形式及定位[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2013，（09）.

[8]李萍.論我國(guó)城市社區(qū)體育的軟法之治[J].山東體育科技，2014，（05）.

[9]郝建.城市社區(qū)軟治理破題[J].人論論壇，2014，（07）.

[10]陳光.論社區(qū)治理中軟法與硬法的關(guān)系及銜接[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（04）.

[11]潘愛(ài)國(guó).論城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)中的硬法、軟法綜合規(guī)制[J].金陵法律評(píng)論，2014，（01）.

[12]楊中艷.基層協(xié)商民主法治化的建設(shè)路徑探析[J].云南社會(huì)科學(xué)，2016，（02）.

[13]廉睿，衛(wèi)躍寧.由“硬法之維”到“軟硬混治”——中國(guó)法治進(jìn)程中的軟法資源及其運(yùn)作路徑[J].學(xué)習(xí)論壇，2016，（04）.

[14]羅豪才、宋功德，認(rèn)真對(duì)待軟法——公域軟法的一般理論及其中國(guó)實(shí)踐[J].中國(guó)法學(xué)，2006，（02）.

[15]陳瑞華.看得見(jiàn)的正義[M].北京大學(xué)出版社，2013.

[16]魏武.冗余的軟法[J].行政法學(xué)研究，2008，（02）.

[17]楊海坤，張開(kāi)俊.軟法國(guó)內(nèi)化的演變及其存在的問(wèn)題——對(duì)“軟法亦法”觀點(diǎn)的商榷[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2012，（06）.

[18]江必新.論軟法效力——兼論法律效力之本源[J].中外法學(xué)，2011，（06）.

[19]方世榮，論公法領(lǐng)域中軟法實(shí)施的資源保障[J].法商研究，2013，（03）.

[20]陰群.什么是區(qū)域化黨建[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011-10-10.

[21]唐文玉.區(qū)域化黨建與執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)的有機(jī)整合[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2012，（01）.

[22]黃銳波.重申公共理性：協(xié)商民主視野下的公民德性觀[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2017，（02）.

（責(zé)任編輯：劉 鵬）

Abstract：Grassroots deliberative democracy is a key task in China's current grass-roots governance.Soft law is highly compatible with it because of its unique multi-pronged interest's structure，consultative communication，and non-mandatory enforcement.The development of grass-roots soft law is an effective measure to promote the standardization and in-depth development of consultation democracy at the grass-roots level.At present，China's grass-roots communities face multiple internal and external bottlenecks in advancing the negotiation of soft law，specifically manifested in the scarcity of outstanding cadres，low level of residents' participation，incomplete co-construction mechanisms for resident units and communities，and the consultation of democracy among the higher authorities with grass-roots units.Support is limited，social organizations and social workers are not professional enough.From the perspective of improving the systemic environment within and outside the community as a whole，feasible strategies for promoting the construction of grassroots consultative democracy soft law include innovating the party's assessment mechanism，improving the quality of grid governance，nurturing and introducing social organizations，training community staff，and nurturing community residents，negotiate capabilities and establish a multi-level negotiation linkage mechanism.

Key words：community soft law；deliberative democracy；community governance；consultation linkage