武中哲

〔摘要〕通過(guò)對(duì)S省LY市一起保障房住戶(hù)集體“擴(kuò)權(quán)”事件的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)保障房住戶(hù)群體進(jìn)行權(quán)利訴求的新的社會(huì)現(xiàn)象。這些群體與以往權(quán)利受損者因?yàn)樽陨砝媸軗p和爭(zhēng)取某種合法權(quán)益進(jìn)行的抗?fàn)幉煌?，他們是在獲得了保障房后，由于對(duì)物業(yè)管理的不滿(mǎn)和保障房居住中導(dǎo)致的日常生活的新困難，針對(duì)基層政府管理部門(mén)進(jìn)行的群體性申訴。集體行動(dòng)源自于他們獲得保障房這個(gè)事實(shí)本身，屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的對(duì)國(guó)家根深蒂固的“依賴(lài)意識(shí)”，這種意識(shí)在市場(chǎng)化背景下通過(guò)國(guó)家福利政策被“喚醒”。群體訴求的條件是具備了政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)、相應(yīng)的組織條件和空間條件。群體“擴(kuò)權(quán)”反映了住房保障制度實(shí)踐不僅是一種來(lái)自上層的文本化的制度體系，而且終究應(yīng)該是各方共同參與的制度創(chuàng)新過(guò)程。

〔關(guān)鍵詞〕住房保障制度；保障房住戶(hù)；福利抗?fàn)帲患w擴(kuò)權(quán)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D632.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）05-0098-08

一、問(wèn)題提出

處于同一居住區(qū)域的居民權(quán)利訴求的維權(quán)行動(dòng)在改革發(fā)展的過(guò)程中已經(jīng)成為一種常態(tài)化的現(xiàn)象，與之關(guān)聯(lián)的調(diào)查和研究也多有展現(xiàn)。特別是20世紀(jì)90年代末住房商品化改革以來(lái)，由于住房私有產(chǎn)權(quán)的確立導(dǎo)致的“業(yè)主維權(quán)”活動(dòng)大多發(fā)生于業(yè)主與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以及與物業(yè)管理公司之間，或與地方政府之間的諸多博弈、摩擦、甚至抗?fàn)??！?〕居民在居住方面的權(quán)利認(rèn)知首先是基于房屋產(chǎn)權(quán)的形成，商品房住宅區(qū)的形成是產(chǎn)生公民意識(shí)的主要條件。當(dāng)住房成為一種私有財(cái)產(chǎn)時(shí)，也就打開(kāi)了通往公共生活之門(mén)。住房的意義已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其本身的居住功能，日漸成為中國(guó)公民社會(huì)發(fā)育和成長(zhǎng)的領(lǐng)域。在單位辦社會(huì)制度消解、住房商品化制度確立后，城市居民的居住權(quán)利意識(shí)開(kāi)始喚醒，并付諸行動(dòng)。維護(hù)合法居住權(quán)并追求社會(huì)公正，對(duì)于公民而言成為最大的政治?！?〕住房產(chǎn)權(quán)對(duì)政治積極性的促進(jìn)作用目前僅局限于特定的社區(qū)情境，即新型商品房住宅小區(qū)?！?〕并且，在商品房社區(qū)中能夠產(chǎn)生利益表達(dá)的集體行動(dòng)的主要是中產(chǎn)階層。中產(chǎn)階層有不同于社會(huì)上層和下層的獨(dú)特性，他們對(duì)自身權(quán)利有認(rèn)知，并且現(xiàn)實(shí)中他們的權(quán)利容易受到侵害，他們又擁有一定的組織協(xié)調(diào)和動(dòng)員能力，因而有條件促成利益表達(dá)的集體行動(dòng)?！?〕對(duì)于那些居住條件較差的社會(huì)貧困群體，他們往往沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)商品住宅。然而，他們具有更為緊迫的改善居住條件的需要，改善的途徑則是拆遷安置和政府提供的保障房。在城市拆遷方面，雖然經(jīng)常有“釘子戶(hù)”出現(xiàn)，也有一些集體性的維權(quán)行動(dòng)，但就針對(duì)城市居住特別困難的棚戶(hù)區(qū)改造而產(chǎn)生的拆遷，則能得到居民的擁護(hù)。因此，棚戶(hù)區(qū)改造和保障房都是政府為居住困難群體提供的福利，現(xiàn)實(shí)中這些群體很少有針對(duì)自身居住權(quán)利的訴求行動(dòng)，學(xué)術(shù)界對(duì)此的研究也較為少見(jiàn)。

就維權(quán)的手段而言，以往的研究中主要涉及到“依法抗?fàn)帯焙汀耙岳砜範(fàn)帯眱煞N方式。通過(guò)對(duì)法律和國(guó)家意識(shí)形態(tài)的創(chuàng)造性的使用來(lái)抵制那些地方政府的“不忠誠(chéng)”的精英，并通過(guò)這種“以法維權(quán)”，生產(chǎn)出社會(huì)運(yùn)動(dòng)的機(jī)會(huì)空間。〔5〕“合法抗?fàn)帯背蔀橹袊?guó)社會(huì)體制下民眾維權(quán)抗?fàn)幍幕具\(yùn)作形態(tài)。這就意味著無(wú)論農(nóng)民、工人維權(quán)，還是市民維權(quán)，其維權(quán)抗?fàn)幮袆?dòng)的進(jìn)行必然要依據(jù)法律來(lái)展開(kāi)。這是中國(guó)社會(huì)體制下民眾維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的一個(gè)基本特征。〔6〕“以理抗?fàn)帯钡倪壿嫴粌H圍繞著政府法律政策的執(zhí)行，還從合法性的訴求深入日常生活的道德平衡，乃至對(duì)人民戰(zhàn)爭(zhēng)的信仰，從而為集體行動(dòng)提供文化動(dòng)力?！?〕不管是“以法”還是“以理”，都是權(quán)利訴求者的方式選擇。在具體的權(quán)利訴求過(guò)程中，二者的邊界并非十分清晰，具體維權(quán)方式的選擇來(lái)自于行動(dòng)者的判斷并且由群體達(dá)成的決議，針對(duì)不同問(wèn)題所采用的策略有所不同。

通觀以往關(guān)于群體抗?fàn)幍难芯?，?duì)于群體性事件的發(fā)生和抗?fàn)幍木売傻慕忉屩饕腔谧陨頇?quán)利受到的侵害，而對(duì)于居住權(quán)利訴求的主體主要是城市中產(chǎn)階層，而采用的手段則主要是“法”和“理”。對(duì)于訴求的結(jié)果而言，大多數(shù)的抗?fàn)幊３Ｔ趶?qiáng)調(diào)黨和國(guó)家的法律權(quán)威的基礎(chǔ)上展開(kāi)行動(dòng)，這類(lèi)集體行動(dòng)并不必然導(dǎo)致公民社會(huì)，國(guó)家仍然是最后的裁判者，這同樣是國(guó)家權(quán)力關(guān)系的復(fù)制和再生產(chǎn)?！?〕

然而，在現(xiàn)實(shí)的觀察中發(fā)現(xiàn)那些保障房小區(qū)的居民也有自身的權(quán)利訴求，也發(fā)生過(guò)類(lèi)似商品房小區(qū)的維權(quán)行動(dòng)。這種現(xiàn)象顯然無(wú)法從以往研究的結(jié)論和邏輯中得到解釋。自住房商品化改革以來(lái)，中央政府特別重視保障房的建設(shè)，對(duì)保障房建設(shè)的資金投入明顯增多，建設(shè)數(shù)量逐步加大，保障房住戶(hù)已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)有相當(dāng)規(guī)模的群體。尤其是各地形成保障房住宅小區(qū)之后，保障房住戶(hù)成為一個(gè)組織化的群體存在，他們具有同質(zhì)性、政策性的特點(diǎn)。這些群體雖然是政策的受惠者，但是他們也有自身的權(quán)利訴求?，F(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)的保障房群體“維權(quán)”的案例顛覆了這個(gè)群體沒(méi)有維權(quán)動(dòng)機(jī)和行動(dòng)的認(rèn)識(shí)，也必須轉(zhuǎn)變只有中產(chǎn)階層才有居住權(quán)利意識(shí)和行動(dòng)的觀點(diǎn)，因而促使我們進(jìn)一步解剖此類(lèi)維權(quán)行動(dòng)產(chǎn)生的條件和緣由。本文通過(guò)對(duì)S省LY市一個(gè)保障房小區(qū)住戶(hù)案例調(diào)查，反映保障房群體權(quán)利訴求的基本形式和權(quán)利訴求，展現(xiàn)在這個(gè)過(guò)程中的福利抗?fàn)?，以及?guó)家與底層民眾的關(guān)系，并以此探討未來(lái)住房保障制度創(chuàng)新的方向和路徑。

二、LY市的保障房住戶(hù)集體“擴(kuò)權(quán)”事件

（一）保障房小區(qū)概況

LY市是S省的一個(gè)地級(jí)市，面積1.72萬(wàn)平方公里，人口1072萬(wàn)，是人口大市、革命老區(qū)，住房困難群體多，保障房建設(shè)的工作量比較大。2012年S省政府下達(dá)LY市保障性安居工程建設(shè)任務(wù)為19280套。如此大的保障房建設(shè)總量，為住房困難群體提供了改善住房條件的機(jī)會(huì)。

怡景綠洲保障房小區(qū)是LY市2013年完成的純粹的保障房小區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有經(jīng)濟(jì)適用房800套，廉租房200套，總建筑面積10萬(wàn)平方米。小區(qū)建成以后，住戶(hù)開(kāi)始陸續(xù)入住。2014年7、8月份，該小區(qū)入住總戶(hù)數(shù)已經(jīng)達(dá)到600余戶(hù)，形成了比較大的規(guī)模。剩余的200余戶(hù)或因?yàn)檠b修沒(méi)搞好，或因?yàn)樵趧e的地方還有住處，所以尚沒(méi)有入住小區(qū)。就入住小區(qū)的家庭類(lèi)型來(lái)看，廉租房入住率較高，達(dá)到90%以上，而主要的未遷入房為經(jīng)濟(jì)適用房。經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房在建筑面積方面并沒(méi)有很大的差別，房屋交付使用時(shí)的設(shè)施也是基本相似的，只是因?yàn)楸Ｕ戏康男再|(zhì)不同，經(jīng)濟(jì)適用房是“買(mǎi)”，而廉租房則是“租”。在住房的緊迫性上，廉租房超過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房，因此，經(jīng)濟(jì)適用房的入住速度要慢于廉租房住戶(hù)。

該小區(qū)為一個(gè)較大規(guī)模的住宅小區(qū)，需要專(zhuān)業(yè)的物業(yè)管理公司來(lái)對(duì)小區(qū)內(nèi)的公用設(shè)施、綠化、衛(wèi)生、治安和環(huán)境等方面負(fù)責(zé)。該小區(qū)的建設(shè)是政府的財(cái)政投入的，建成后小區(qū)的物業(yè)公司也由政府住建局來(lái)選派，小區(qū)物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在低于商品房的前提下，基本按照市場(chǎng)化的原則運(yùn)行。但是，對(duì)于物業(yè)的收費(fèi)，一部分住戶(hù)不能認(rèn)同，所以自入住之后，物業(yè)公司收費(fèi)就相當(dāng)困難，部分住戶(hù)因?yàn)樾^(qū)內(nèi)的物業(yè)管理和其他的收費(fèi)問(wèn)題與物業(yè)公司產(chǎn)生一些摩擦。作為回應(yīng)，物業(yè)公司也減少了物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，物業(yè)公司成員也由過(guò)去的11人減少到4人。住戶(hù)入住后，雖然住房本身的條件改善了，但是日常生活還是遇到了過(guò)去沒(méi)有遇到的困難。由于物業(yè)經(jīng)費(fèi)少，人手少，所以管理質(zhì)量難以保證，住戶(hù)的住房面積比以前大了，但是生活的方便程度并沒(méi)有同步提高，甚至在很多方面還不如以前，突出表現(xiàn)在入住后的物業(yè)管理和其他生活支出開(kāi)始增加。因此，一些住戶(hù)開(kāi)始不能接受社區(qū)管理的規(guī)定。面對(duì)這種情況，保障房小區(qū)居民多次與物業(yè)公司協(xié)商，但是最后因?yàn)槔U費(fèi)的問(wèn)題無(wú)法達(dá)成協(xié)議。小區(qū)中的垃圾無(wú)人收集，衛(wèi)生也沒(méi)人打掃，臟亂不堪。更有甚者，小區(qū)內(nèi)的電力供應(yīng)也不正常，時(shí)常停電。那些搬入保障房小區(qū)居住的住戶(hù)切實(shí)感受到了困難。生活的困難并非完全跟物業(yè)公司有關(guān)，搬入新房以后居住成本大幅提高也是一個(gè)重要的因素。特別是冬季取暖費(fèi)和日常生活的電費(fèi)，一些沒(méi)有收入的住戶(hù)沒(méi)有能力繳納。面對(duì)這一系列的困難，保障房居民的一些“維權(quán)”事件也開(kāi)始出現(xiàn)。主要是以不同的形式不定期地到當(dāng)?shù)厥姓约笆凶〗ú块T(mén)“反映情況”，最為典型的是該市最大規(guī)模的保障房小區(qū)（怡景綠洲）居民的“擴(kuò)權(quán)”行動(dòng)，不同于以往單個(gè)人的反映問(wèn)題，這次是有組織的、有計(jì)劃的集體行動(dòng)。

（二）保障房小區(qū)居民“擴(kuò)權(quán)”事件及處理過(guò)程

自保障房住戶(hù)入住以來(lái)，零散的訴求時(shí)有發(fā)生，并且都是指向市和區(qū)的相關(guān)政府部門(mén)。2015年11月，發(fā)生了一次有一定規(guī)模的群體性訴權(quán)事件。當(dāng)時(shí)正值市區(qū)內(nèi)上班的高峰期，LY市住建局門(mén)口聚集了大約20多人，他們都是怡景綠洲保障房小區(qū)中保障房的住戶(hù)，主要是中老年群體。就事件的性質(zhì)來(lái)看，這次行動(dòng)不同于上訪，因?yàn)樯显L的前提一般是基于自身權(quán)益受到的侵害而發(fā)生的，多是因問(wèn)題在當(dāng)?shù)卣貌坏浇鉀Q或解決不合理而引起，針對(duì)的往往是權(quán)力和資本結(jié)合所產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象。而該小區(qū)所形成的局部群體性聚集的起因是從小區(qū)物業(yè)和冬季取暖問(wèn)題引發(fā)的。小區(qū)建成伊始，住房保障中心就出面聘請(qǐng)某物業(yè)公司進(jìn)駐小區(qū)，負(fù)責(zé)小區(qū)的物業(yè)管理，但是工作并不順利，幾乎所有的廉租住房戶(hù)和大部分的經(jīng)濟(jì)適用房住戶(hù)都拒絕繳納物業(yè)費(fèi)。當(dāng)然，這其中也有一種情況，即很多住戶(hù)雖然分到了保障房，但是并沒(méi)有馬上入住，在房屋還空置的時(shí)候就繳納物業(yè)費(fèi)，對(duì)于低收入住戶(hù)來(lái)講肯定難以接受。由于物業(yè)費(fèi)收不上來(lái)，某物業(yè)公司被迫停止物業(yè)服務(wù)，為此，小區(qū)內(nèi)的管理陷入癱瘓狀態(tài)，垃圾遍地，還經(jīng)常停水停電。冬季來(lái)臨之際，這些住戶(hù)在小區(qū)內(nèi)的居住越發(fā)困難。既然物業(yè)管理公司是政府聘請(qǐng)的，所以這些住戶(hù)將訴苦的對(duì)象指向分管保障房的住建局。

群體聚集的人數(shù)不多，但是很引人注目，聚集過(guò)程中也沒(méi)有打出任何的條幅或標(biāo)牌，參加的人基本都是徒手來(lái)的，比較整齊地站在住建局大門(mén)口一側(cè)?！斑x擇在上班時(shí)間，為的是能方便地碰到領(lǐng)導(dǎo)，反映我們的情況，領(lǐng)導(dǎo)都比較忙，上班以后很快就會(huì)外出。”這是領(lǐng)頭的一個(gè)老先生導(dǎo)出的理由。果然，門(mén)衛(wèi)第一時(shí)間給領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)了這個(gè)事情，分管的負(fù)責(zé)人迅速做出反映。得知是怡景綠洲小區(qū)保障住戶(hù)的居民以后，馬上讓其派出兩個(gè)代表到局長(zhǎng)辦公室，其他的人則安排到局接待室。局長(zhǎng)了解了保障住戶(hù)主要是為了物業(yè)收費(fèi)、物業(yè)管理和冬季取暖等社區(qū)管理和日常生活的內(nèi)容之后，一起到接待室座談，并叫上分管的副局長(zhǎng)、住房保障中心正副主任。

談的過(guò)程是比較平和的，保障房住戶(hù)只有幾個(gè)人說(shuō)了他們的不滿(mǎn)和想法，其他的則基本沉默不語(yǔ)。他們?cè)谡劦倪^(guò)程中，首先表達(dá)了對(duì)政府的感激，“政府為我們提供了保障房，應(yīng)該感謝黨，感謝政府，我們終于有了像樣的房子，但是每月收的物業(yè)管理費(fèi)我們無(wú)力繳納，我們這里面很多都是低保戶(hù)，本來(lái)就拿著政府給的那一點(diǎn)點(diǎn)補(bǔ)貼生活。再說(shuō)政府既然給我們提供了保障房，那我們?yōu)槭裁催€要交物業(yè)費(fèi)？不僅是物業(yè)費(fèi)，搬到樓上以后，很多的方面都要花錢(qián)，過(guò)去我們冬天點(diǎn)個(gè)小煤爐即可以過(guò)冬，現(xiàn)在沒(méi)法點(diǎn)爐子，集中供暖好幾千元，我們?cè)趺簇?fù)擔(dān)得起，希望政府為我們想想辦法?！边@是保障房住戶(hù)代表基本的意思表達(dá)，另外，有幾個(gè)住戶(hù)還反映了物業(yè)公司服務(wù)不到位、態(tài)度比較強(qiáng)硬等問(wèn)題，住建局的領(lǐng)導(dǎo)在明確了這些住戶(hù)的訴求以后，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的討論立即當(dāng)場(chǎng)做出回應(yīng)。首先做出對(duì)物業(yè)費(fèi)的承諾，政府一定盡力解決物業(yè)收費(fèi)的問(wèn)題；其次，承諾到小區(qū)保障房住戶(hù)家庭進(jìn)行調(diào)研，就冬季取暖的方式，根據(jù)住戶(hù)的意愿和選擇，結(jié)合現(xiàn)有的條件，政府協(xié)調(diào)尋找一種比較經(jīng)濟(jì)，并且大家都能夠接受的方法。至此，這個(gè)事情基本就告一段落。局領(lǐng)導(dǎo)則囑咐保障房住戶(hù)抓緊回家，不要因?yàn)榧w訴求造成“圍觀”因而帶來(lái)不良的影響。并且明確表示，以后有什么問(wèn)題可以寫(xiě)信的方式，或者電話(huà)溝通的方式進(jìn)行接洽，不要采用這種集體上街的方式。事件以住建局的相關(guān)承諾為條件很快就平息了，但如何解決保障房小區(qū)的物業(yè)管理問(wèn)題，這確實(shí)是一個(gè)棘手的事情。

三、保障房業(yè)主“擴(kuò)權(quán)”的緣由和行動(dòng)模式

從LY市觀察到的現(xiàn)象是，保障房小區(qū)居民的申訴內(nèi)容是現(xiàn)有住房保障政策在具體實(shí)踐衍生出來(lái)的底層民眾的訴求，沒(méi)有保障房的建設(shè)和分配，也沒(méi)有后面針對(duì)保障房居住過(guò)程中的諸多問(wèn)題的暴露。通常，很少有接受到政府保障的住房保障群體到政府部門(mén)為自己的權(quán)利進(jìn)行申訴抗?fàn)?，因?yàn)樗麄兗热坏玫搅吮Ｕ戏浚褪钦叩氖芑菡?，再去申訴好像事出無(wú)因。然而，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中這種抗?fàn)幨录s真實(shí)地發(fā)生了，這種特殊群體的非常規(guī)權(quán)利訴求與以往權(quán)利受損或受侵害群體的權(quán)利訴求有本質(zhì)的區(qū)別，這種模式是一種基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)以后的“擴(kuò)權(quán)”行動(dòng)。

首先，保障房住戶(hù)與政府之間建立了一種新的依附關(guān)系。居民在獲得了保障房以后，他們與政府之間也就確立了一種關(guān)系，這種關(guān)系是由于住戶(hù)獲得了保障房的入住資格以后得以確立的，這屬于一種新型的依附關(guān)系，這種依賴(lài)是導(dǎo)致保障房住戶(hù)集體“擴(kuò)權(quán)”的基礎(chǔ)動(dòng)力。這些住戶(hù)中幾乎沒(méi)有新生代，他們大都年齡偏大，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下崗或失業(yè)的企業(yè)職工，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位制”生活經(jīng)歷在他們內(nèi)心殘留著深刻的印記。在中國(guó)傳統(tǒng)的單位時(shí)代，社會(huì)成員形成對(duì)于單位組織的全面依賴(lài)，實(shí)際上也是對(duì)于國(guó)家和政府的依賴(lài)。而在非國(guó)家社會(huì)主義的制度背景下，組織中資源和依賴(lài)關(guān)系基本上被限制在特定的范圍內(nèi)，即主要集中在收入這一交換媒介上。用收入去交換其他所需要的各種資源，例如住房和各種服務(wù)等?！?〕在中國(guó)社會(huì)市場(chǎng)化的過(guò)程中，這種依賴(lài)機(jī)制逐漸弱化，國(guó)家介入社會(huì)成員日常生活的領(lǐng)域顯著縮小。然而，保障房制度實(shí)施以后，國(guó)家重新承擔(dān)起對(duì)那些沒(méi)有能力在市場(chǎng)中購(gòu)買(mǎi)商品房的社會(huì)成員的居住責(zé)任，這種福利已經(jīng)突破了單位組織的框架，由政府面向所有符合標(biāo)準(zhǔn)的城市居民?；谶@種福利供應(yīng)模式的形成，在政府與被保障者之間重新建構(gòu)起一種關(guān)系，這種關(guān)系仍然類(lèi)似于單位時(shí)代的政府與居民的依賴(lài)關(guān)系。為此，大多數(shù)保障房住戶(hù)認(rèn)為這些住房是政府的，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)，我們不應(yīng)該繳納物業(yè)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用。因此造成了在保障房入住以后出現(xiàn)的諸多沖突。對(duì)此，住建局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也非常無(wú)奈。W主任認(rèn)為，“被保障人的素質(zhì)和認(rèn)知方面存在很大問(wèn)題，特別是住戶(hù)的認(rèn)知和保障政策之間存在明顯的差距。有很多的住戶(hù)，在分到了保障房以后，拒絕交房租，也不愿意繳納物業(yè)費(fèi)用。在他們看來(lái)，既然政府給我們提供了保障房，就應(yīng)該一包到底，自己不應(yīng)該再繳納房租和物業(yè)費(fèi)等費(fèi)用。”顯然，保障房給住房困難群體提供了保障的同時(shí)，在他們的認(rèn)知方面也種下了“一切都要有政府負(fù)責(zé)”的種子。

其次，新確立的“保障房住戶(hù)”的身份符號(hào)是群體訴求得以發(fā)生的政治條件。集體訴求不僅需要促發(fā)的條件，而且還要具有合法性。保障房住戶(hù)的身份成為他們集體訴求“合法性”的基本條件。趙鼎新將“變遷、結(jié)構(gòu)、話(huà)語(yǔ)”概括為社會(huì)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的三個(gè)因素，其中前兩個(gè)因素更具有客觀性，而“話(huà)語(yǔ)”則包括社會(huì)運(yùn)動(dòng)的意識(shí)形態(tài)、參與者的認(rèn)同、口號(hào)或話(huà)語(yǔ)策略、行動(dòng)過(guò)程中的突生規(guī)范以及塑造運(yùn)動(dòng)話(huà)語(yǔ)的文化?！?0〕這其中的“話(huà)語(yǔ)”就屬于權(quán)利訴求的策略性范疇。就保障住戶(hù)的集體“擴(kuò)權(quán)”事件而言，應(yīng)當(dāng)算是一種“溫和”的集合行動(dòng)。他們沒(méi)有運(yùn)用對(duì)抗性的策略，因?yàn)榫退麄兊脑V求內(nèi)容而言，是要得到政府更多的關(guān)懷，這個(gè)過(guò)程中是順應(yīng)主流的意識(shí)形態(tài)，文化背景是政府保障和改善民生的“政治話(huà)語(yǔ)”，因此現(xiàn)實(shí)中的訴求是在對(duì)政策認(rèn)可前提下的請(qǐng)求，而不是對(duì)政府行為進(jìn)行抗議或排斥。群體成員在沒(méi)有得到保障房的時(shí)候反而沒(méi)有抗?fàn)帲@得保障房以后則以“保障房住戶(hù)”的身份作為與地方政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的工具。之所以這種身份符號(hào)在現(xiàn)實(shí)的權(quán)利訴求中能夠發(fā)揮效力，則主要源自于當(dāng)下政府保障和改善民生的合法性目標(biāo)。尤其是在改革的過(guò)程中，社會(huì)貧富分化嚴(yán)重，民眾對(duì)于政府的腐敗普遍不滿(mǎn)的情況下，住房保障這種民生工程的意義就更加重大。正是這種由保障房住戶(hù)表征出來(lái)的“弱勢(shì)群體”的符號(hào)，在保障和改善民生的政治話(huà)語(yǔ)之下塑造了一種行動(dòng)的“合法性”，也形成了一種行動(dòng)的可能性。

再次，群體的空間聚集成為集體訴求形成的組織條件?，F(xiàn)有的住房保障住戶(hù)是從城市的各個(gè)角落集中起來(lái)的，類(lèi)似生活境遇的人群被整合到同一個(gè)生活空間，一定程度上激發(fā)了他們的集體主義意識(shí)，因而產(chǎn)生了團(tuán)結(jié)起來(lái)訴求權(quán)利的動(dòng)機(jī)、愿望和條件。集體行動(dòng)賴(lài)以形成的條件不僅僅是他們屬于保障房住戶(hù)，而更為重要的是他們屬于一個(gè)居住小區(qū)，因而在更直接的意義上體現(xiàn)為利益的空間結(jié)構(gòu)化過(guò)程。同類(lèi)群體的居住空間聚集成為集體行為發(fā)生的關(guān)鍵條件。國(guó)外學(xué)者曾探討過(guò)市民社會(huì)的空間結(jié)構(gòu)化的影響因素，其中就包括不同社會(huì)階級(jí)或其他社會(huì)力量的空間集中程度。市民社會(huì)內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系建立在地方性社群，而不是商品關(guān)系或國(guó)家的基礎(chǔ)上的程度?！?1〕對(duì)于這些參與集體行動(dòng)的群眾來(lái)說(shuō)，他們從城市的四面八方聚集到保障房小區(qū)之中，群體所具有的抑或是被“喚醒”的對(duì)于國(guó)家的依賴(lài)以及由此“保留”的相對(duì)剝奪感在新的空間聚集的條件下則以集體行動(dòng)的方式表現(xiàn)了出來(lái)。保障房住戶(hù)不但運(yùn)用自己的身份符號(hào)建構(gòu)了權(quán)利意識(shí)，而且集中居住的社區(qū)空間構(gòu)成也形塑了一種群體的“行動(dòng)力”。在以往，有研究者認(rèn)為城市下層的利益表達(dá)多以個(gè)體表達(dá)為主，即使是一些涉及區(qū)域性、群體性利益的糾紛（如動(dòng)遷糾紛），行動(dòng)者也較難展開(kāi)有效的群體性表達(dá)。其原因是底層群體缺乏“權(quán)利意識(shí)”和“行動(dòng)力”， 同時(shí)這些群體內(nèi)部缺少相應(yīng)的精英人物作為領(lǐng)頭人?！?2〕然而，這個(gè)結(jié)論在保障房住戶(hù)這里并不適用。保障房住戶(hù)不但運(yùn)用自己的身份符號(hào)建構(gòu)了權(quán)利意識(shí)，而且集中居住的社區(qū)空間構(gòu)成也形塑了一種群體的“行動(dòng)力”。

四、地方政府部門(mén)的應(yīng)對(duì)策略

對(duì)于這個(gè)事件，LY市住建局非常重視，同時(shí)也感到較大的壓力。必須要處理好，又要避免政府為此背負(fù)更大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因?yàn)樯婕暗嚼щy群眾的生活問(wèn)題，如果處理不好就會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的政治影響。局長(zhǎng)也親自表示，“不管他們提的要求是否合理，我們都會(huì)認(rèn)真考慮，絕不能把問(wèn)題向上推。如果出現(xiàn)越級(jí)上訪，那么即便是我們住建局的工作再努力，也難以得到上級(jí)政府的肯定，甚至我們還會(huì)受到處分”。局長(zhǎng)的言語(yǔ)之間流露出對(duì)于保障房住戶(hù)意見(jiàn)的重視。住房保障中心負(fù)責(zé)人帶頭深入到該保障房小區(qū)，就住戶(hù)反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，為了解決這個(gè)問(wèn)題采取了一系列的策略。

（一）政府通過(guò)市場(chǎng)和行政手段降低保障房住戶(hù)的日常生活支出。通過(guò)這個(gè)事件，政府開(kāi)始意識(shí)到，保障房并非建好以后分給住戶(hù)就算完事，后續(xù)的管理，住戶(hù)住得滿(mǎn)意才是住房保障工作最終完成的標(biāo)志。后續(xù)物業(yè)管理如果完全推向市場(chǎng)，有些住戶(hù)難以接受物業(yè)服務(wù)的支出，這些住戶(hù)拒不繳納物業(yè)費(fèi)會(huì)在保障房小區(qū)內(nèi)形成一種“示范效應(yīng)”，其他的有條件繳納的住戶(hù)也會(huì)拒交，從而形成一種對(duì)于物業(yè)企業(yè)的壓力，最終形成對(duì)政府管理部門(mén)的壓力。如果物業(yè)管理采用非市場(chǎng)化運(yùn)作的手段，那只能由政府包辦，政府無(wú)論是人力、物力和財(cái)力方面都將難以承受。為此，這件事情過(guò)后，LY市住建局為了克服以上的兩難困境，開(kāi)始探索以市場(chǎng)化的方式補(bǔ)貼保障房住戶(hù)物業(yè)費(fèi)的做法。具體的辦法是在保障房小區(qū)內(nèi)配建經(jīng)營(yíng)用房，這些房屋產(chǎn)權(quán)歸政府所有，利用這些房屋經(jīng)營(yíng)或?qū)ν獬鲎猓錉I(yíng)業(yè)收入用來(lái)補(bǔ)貼小區(qū)的物業(yè)費(fèi)，以此減免小區(qū)住戶(hù)的物業(yè)費(fèi)用，實(shí)際中的減免比例根據(jù)經(jīng)營(yíng)用房收入和物業(yè)支出的數(shù)額，以及小區(qū)內(nèi)的住戶(hù)數(shù)量、保障房的類(lèi)別比例加以確定，對(duì)于廉租房占比例較大的小區(qū)減免的比例加大，對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房占比例較大的小區(qū)減免的比例較小。具體做法是：按照房屋總建筑面積千分之三的比例建設(shè)規(guī)劃社區(qū)服務(wù)、物業(yè)管理和居民公共活動(dòng)用房；按照房屋總建筑面積不少于千分之四的比例建設(shè)經(jīng)營(yíng)用房，由社區(qū)或業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、管理、維修。另外，還探索小區(qū)業(yè)主自我管理的方式，以此代替物業(yè)企業(yè)的職能，參與物業(yè)管理的轄區(qū)居民以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式發(fā)放工資。工資雖然不高，但是對(duì)于那些賦閑在家的困難群體而言，也是一次難得的就業(yè)機(jī)會(huì)。這樣，政府以較少的財(cái)政支出取得了降低保障房物業(yè)管理費(fèi)與解決部分困難群體就業(yè)的雙重效果。

保障房的冬季取暖費(fèi)執(zhí)行與商品房相同的市內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，70平方米的住房每年要繳納接近2000元的費(fèi)用，這對(duì)于那些困難家庭是一個(gè)較大的負(fù)擔(dān)，一些家庭難以承受。LY市住建部門(mén)為保障房小區(qū)集體安裝液化氣取暖的壁掛爐，可以根據(jù)室內(nèi)溫度情況自我決定是否用氣取暖。這些困難家庭以往大多是利用煤爐取暖，住上樓房以后不能繼續(xù)使用煤爐，城市集中供暖費(fèi)用太高，因此需要一種住戶(hù)能夠接受的方式。除了取暖以外，還對(duì)保障房小區(qū)中的水電價(jià)格實(shí)行一定的優(yōu)惠。

（二）政府通過(guò)宣傳教育明確政府與保障房住戶(hù)之間的權(quán)利和義務(wù)。保障房住戶(hù)的權(quán)利訴求是由于他們對(duì)于地方政府的全面依賴(lài)，這種依賴(lài)具有前后因果的突生性質(zhì)。保障房住戶(hù)的身份成為他們?cè)V求后續(xù)權(quán)利的工具和條件。發(fā)生問(wèn)題的關(guān)鍵問(wèn)題是住戶(hù)對(duì)于自己和政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生了片面的理解，把自身的權(quán)利提升到現(xiàn)有政策的框架之外，在“民生”的合法性政治環(huán)境下，成為與地方政府博弈的手段。鑒于此，地方政府開(kāi)始采取有針對(duì)性的措施明確與保障房住戶(hù)的關(guān)系。在保障房的建設(shè)方面，住建部與各省都要簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，然后再逐級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)。政府間目標(biāo)責(zé)任書(shū)的落實(shí)保證了保障房建設(shè)任務(wù)的完成，但是并沒(méi)有保證未來(lái)的保障房住戶(hù)能夠住得合適、住得舒心。LY市的保障房抗訴事件恰恰反映了這個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題的本身則是基層政府與保障房住戶(hù)之間的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有界定清晰，政府和住戶(hù)對(duì)于保障政策的理解出現(xiàn)不一致或不吻合。這次事件之后，該市住建局除了在政策方面更加優(yōu)化之外，還在保障房的分配環(huán)節(jié)中加強(qiáng)了對(duì)保障房住戶(hù)的教育宣傳，重點(diǎn)明確了二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。該市的舉措主要是在小區(qū)內(nèi)召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，給業(yè)主講解保障房的政策，明確政府和住戶(hù)之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系。地方政府列舉南方部分城市保障房住戶(hù)繳納物業(yè)費(fèi)的案例，讓住戶(hù)克服單一的依賴(lài)和索取理念，進(jìn)而懂得理解和感恩。政府除了“普法”和“感恩”教育以外，還在小區(qū)內(nèi)公布了投訴電話(huà)和信箱，能夠及時(shí)回復(fù)住戶(hù)的相關(guān)投訴。與政府之間簽訂的目標(biāo)責(zé)任書(shū)相似，LY市探索該市住房保障中心與各住戶(hù)之間簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，把是否簽定責(zé)任書(shū)作為能否獲得保障房的條件。在簽訂責(zé)任書(shū)的過(guò)程中，針對(duì)不同的保障房類(lèi)型以及不同收入水平的家庭也做出大致的區(qū)分，政府在總體加強(qiáng)關(guān)懷的前提下明確彼此的權(quán)利關(guān)系，使之有了一個(gè)“法”的依據(jù)，這也體現(xiàn)了保障房立法中的一個(gè)潛在需求。

（三）理順保障房小區(qū)物業(yè)企業(yè)職能。針對(duì)物業(yè)管理費(fèi)用產(chǎn)生的訴求事件，政府也開(kāi)始重視保障房物業(yè)管理企業(yè)的遴選和規(guī)范工作。物業(yè)管理能不能做好，能否讓保障房住戶(hù)滿(mǎn)意，物業(yè)企業(yè)非常關(guān)鍵。保障房小區(qū)的物業(yè)企業(yè)也需要盈利，但是這些企業(yè)與商品房小區(qū)的物業(yè)企業(yè)又應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，前者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)與政府相關(guān)部門(mén)有密切的合作。在保障房的后期居住階段，物業(yè)企業(yè)扮演著很重要的角色，可以說(shuō)是政府與住戶(hù)之間的橋梁和紐帶。之所以發(fā)生針對(duì)物業(yè)收費(fèi)等方面的群體性訴求事件，一定程度上是因?yàn)槲飿I(yè)企業(yè)的職能沒(méi)有履行到位。為此，LY市政府制定《保障房物業(yè)管理辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)化了保障性住房物業(yè)服務(wù)企業(yè)的職責(zé)，不僅應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行相關(guān)服務(wù)，使物業(yè)服務(wù)達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一系列監(jiān)督職責(zé)。例如，協(xié)助公管中心登記保障性住房入住、使用情況，發(fā)現(xiàn)違規(guī)出租、出借、轉(zhuǎn)讓、調(diào)換、經(jīng)營(yíng)、空置等情況，及時(shí)報(bào)告公管中心；配合相關(guān)部門(mén)定期走訪住戶(hù)，收集住戶(hù)的意見(jiàn)和建議，及時(shí)了解住戶(hù)家庭成員及經(jīng)濟(jì)、住房變化情況等。

LY市的保障房事件最終促成了政府在保障房后期管理方面的創(chuàng)新，該市以小區(qū)內(nèi)配建經(jīng)營(yíng)用房補(bǔ)貼物業(yè)管理費(fèi)的做法得到了國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的肯定。地方政府在處理此類(lèi)糾紛方面沒(méi)有法律依據(jù)，但是保障和改善民生以及地方社會(huì)的穩(wěn)定這兩項(xiàng)重要的政治任務(wù)卻是他們必須完成的。所以，政府在處理此類(lèi)事務(wù)中，不能選擇“以理拒絕”，也不會(huì)選擇“依法處置”，而只能采取“退卻保全”的辦法，盡量滿(mǎn)足困難群體的條件。這也是在保障和改善民生為執(zhí)政理念的背景下地方政府做出的切實(shí)選擇。從另一個(gè)方面看，住房保障制度是一種自上世紀(jì)90年代后期才開(kāi)始實(shí)施的新的社會(huì)保障政策，在政策的系統(tǒng)性和完善性方面肯定不及其他實(shí)行了較長(zhǎng)時(shí)間的社會(huì)保障制度，在實(shí)踐過(guò)程中還很難達(dá)到盡善盡美。保障房小區(qū)居民集體訴求事件的發(fā)生起初看來(lái)是一件不利于穩(wěn)定的壞事，但同樣也是一件好事。其所能體現(xiàn)的正面作用是能夠暴露出住房保障制度設(shè)置所存在的瑕疵，并促使地方政府盡快地予以完善，這在一定程度上也激發(fā)了地方政府的制度創(chuàng)新動(dòng)機(jī)。

五、結(jié)論與展望

城市保障房住戶(hù)是在住房保障制度實(shí)踐過(guò)程中形成的一個(gè)新的社會(huì)群體，保障房小區(qū)的形成在空間上塑造了這一群體組織化的存在。改革后包括商品房和保障房在內(nèi)的不同居住形態(tài)反映了國(guó)家的一系列政策安排和組合，國(guó)家政策對(duì)住房的干預(yù)構(gòu)造了不同空間區(qū)域的居住群體。作為底層社會(huì)的成員，保障房住戶(hù)確立了與國(guó)家之間的新型依附關(guān)系，這種依附關(guān)系以及由此衍生的政治機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)成為他們參與利益訴求集體行動(dòng)制度性條件。

不同于以往研究中關(guān)于集體行動(dòng)的原因表述，保障房居民的集體行動(dòng)則更類(lèi)似于一種“權(quán)利被喚醒”后的集體行動(dòng)。其正當(dāng)性理由并非是根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，也不是因?yàn)樽陨頇?quán)利受到侵害，而是他們以自身困難群體的符號(hào)身份向政府提出自己的訴求。因此既不同于“依法抗?fàn)帯保膊煌凇耙览砜範(fàn)帯?。表達(dá)的內(nèi)容并非是自己受到的損失的部分，而是要在政府福利基礎(chǔ)上拓展的部分。在這個(gè)模糊性的領(lǐng)域，保障房住戶(hù)借助自己的身份符號(hào)對(duì)政府提出要求，以他們認(rèn)知范疇之內(nèi)的群體聚集作為行動(dòng)的方式，目的是為了引起政府部門(mén)的關(guān)注，并防止政府部門(mén)推諉和拖延。地方政府則采取吸納與合作的回應(yīng)策略，對(duì)保障房住戶(hù)提出的要求力爭(zhēng)在本級(jí)政府解決，以確保政府保障和改善民生的良好形象。

群體“擴(kuò)權(quán)”事件反映出的關(guān)鍵問(wèn)題是，在以往住房保障政策的實(shí)施過(guò)程中，地方政府注重的是建設(shè)數(shù)量，而對(duì)于保障房進(jìn)入使用階段的相關(guān)內(nèi)容卻多有忽視。這主要是因?yàn)樵谧》勘Ｕ祥_(kāi)始的初期階段，大量住房困難群體具有獲得保障性住房的需要，因此保障房的建設(shè)數(shù)量更為重要，住房保障工作的政府間考核也主要以建設(shè)數(shù)量任務(wù)的完成為指標(biāo)。由于這種控制機(jī)制的存在，地方政府在具體的工作中以完成上級(jí)政府的指標(biāo)任務(wù)為首要，長(zhǎng)期以來(lái)這種做法在地方政府那里也形成了一種“執(zhí)政慣性”。然而，隨著保障房建設(shè)數(shù)量增多，大多數(shù)城市住房困難群體獲得了保障房，以往保障房數(shù)量的重要性開(kāi)始降低，保障房的質(zhì)量和困難住戶(hù)的差異化需要的滿(mǎn)足成為現(xiàn)階段需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。LY市的群體“擴(kuò)權(quán)”事件就是在這個(gè)背景下發(fā)生的，通過(guò)保障房居民的意愿表達(dá)也反映了地方政府部門(mén)在從事保障房工作中的若干不足之處。盡管保障房住戶(hù)的這些訴求并非完全合理，但是畢竟是來(lái)自基層的真實(shí)意思表達(dá)，對(duì)于推動(dòng)地方政府工作的創(chuàng)新仍然具有積極的意義。這也說(shuō)明了，未來(lái)住房保障制度的創(chuàng)新動(dòng)力必然要來(lái)自于實(shí)踐過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)，住房保障的最終目標(biāo)是以滿(mǎn)足住房困難群體的居住需要為目標(biāo)，而這種需要往往是多元化和多層次化的，單純的政府間行政指令難以完全實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須有基層政府因地制宜的工作方法的創(chuàng)新。

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