龍 陽(yáng),謝艷輝,袁俊杰,馬新華,楊卓瑜,盧乃會(huì)

(湛江出入境檢驗(yàn)檢疫局,廣東湛江 524042)

近年來(lái)轉(zhuǎn)基因生物安全問(wèn)題越來(lái)越引起人們的關(guān)注,轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的安全性還沒(méi)有定論,出于其可能對(duì)生物多樣性、生態(tài)環(huán)境和人類(lèi)健康構(gòu)成不可預(yù)知的潛在危險(xiǎn),作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管理的措施,同時(shí)為保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)及選擇權(quán),轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度應(yīng)運(yùn)而生。轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)是表明產(chǎn)品是否來(lái)自轉(zhuǎn)基因生物或者是否含有轉(zhuǎn)基因成分的一種標(biāo)識(shí),雖然國(guó)際間正致力訂立一套統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度,但由于經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素影響,各國(guó)對(duì)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品采取何種標(biāo)簽管制方式存在著比較大的分歧,在實(shí)際管制中所采取的方式也大不相同,目前各國(guó)仍未達(dá)成共識(shí)。目前雖然我國(guó)轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度已經(jīng)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步,但還是存在諸多不足,因此通過(guò)對(duì)主要國(guó)家或地區(qū)轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度進(jìn)行研究,結(jié)合我國(guó)國(guó)情,提出我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的改進(jìn)對(duì)策具有重要意義。

1 主要國(guó)家(地區(qū))轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度概況

據(jù)統(tǒng)計(jì),截止至2013年,全球有60多個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)施轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)管理制度[1],由于經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)等各方面的差異,各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否標(biāo)識(shí)、如何標(biāo)識(shí)存在較大不同(見(jiàn)表1)。一般對(duì)于轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)管理可以分為自愿標(biāo)識(shí)(如美國(guó)、加拿大)和強(qiáng)制標(biāo)識(shí)兩大類(lèi),其中強(qiáng)制標(biāo)識(shí)又可以分為基于產(chǎn)品的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度(終產(chǎn)品中沒(méi)有檢出轉(zhuǎn)基因成分或檢出含量低于標(biāo)識(shí)閾值即可豁免標(biāo)識(shí),如日本)與基于過(guò)程的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度(只要生產(chǎn)過(guò)程中使用轉(zhuǎn)基因原料,且終產(chǎn)品檢出轉(zhuǎn)基因成分含量超過(guò)閾值,則必須標(biāo)識(shí),如歐盟)[2-3]。

表1 主要國(guó)家及地區(qū)轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度Table 1 Labeling policy of genetically modified products in major countries and regions

續(xù)表

2 我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度不足

我國(guó)采用《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》目錄內(nèi)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度,對(duì)目錄中的5類(lèi)17種產(chǎn)品進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí),但未對(duì)標(biāo)識(shí)閾值進(jìn)行設(shè)定[11]?？v觀全球,我國(guó)轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度既不會(huì)像美國(guó)采用的自愿標(biāo)識(shí)制度那樣寬松也不會(huì)如歐盟采用的以過(guò)程為基礎(chǔ)的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度那樣嚴(yán)苛。較為符合我國(guó)監(jiān)管體系不完善,社會(huì)誠(chéng)信及行業(yè)自律的意識(shí)較為淡薄的國(guó)情現(xiàn)狀,既一定程度上保護(hù)了消費(fèi)者的知情權(quán),又緩和了我國(guó)轉(zhuǎn)基因檢測(cè)技術(shù)水平滯后的矛盾。但仍存在多方面的不足。

2.1 立法籠統(tǒng)、分散

我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品管理制度正經(jīng)歷一個(gè)快速變遷的發(fā)展過(guò)程,有進(jìn)步但也存在多方面的不足。一方面我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)散見(jiàn)于多部法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)業(yè)部公告中,不同部門(mén)制定的立法規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一,對(duì)象界定不清,使用過(guò)程中容易出現(xiàn)沖突[12];另一方面大部分法規(guī)為應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的快速發(fā)展而臨時(shí)的、應(yīng)急性地發(fā)布、調(diào)整,無(wú)法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)面臨的新問(wèn)題[13]。

2.2 轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)目錄范圍狹窄

截止至2018年1月26日,目前全球范圍內(nèi)已經(jīng)通過(guò)審批的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品涉及29種[14]。我國(guó)農(nóng)業(yè)部審批允許作為加工原料進(jìn)口的有5種,允許用于生產(chǎn)應(yīng)用的有70多種(仍在審批有效期內(nèi)的,含轉(zhuǎn)基因微生物及4種農(nóng)產(chǎn)品)[15]。2015年隨著美國(guó)FDA批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因三文魚(yú)上市,標(biāo)志著轉(zhuǎn)基因食用動(dòng)物正式踏上了人類(lèi)的餐桌[16]。在轉(zhuǎn)基因全面發(fā)展的今天,我國(guó)實(shí)施標(biāo)識(shí)管理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄自2002年公布以來(lái),再未更新,且僅涉及5大類(lèi)17種產(chǎn)品,目錄范圍過(guò)于狹窄,已經(jīng)不能完全滿(mǎn)足當(dāng)前現(xiàn)狀要求[11]。

2.3 缺乏轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)閾值的設(shè)置

轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)閾值是指要求標(biāo)識(shí)的最低轉(zhuǎn)基因成分含量[17]。隨著世界范圍內(nèi)轉(zhuǎn)基因作物種植面積的擴(kuò)大,轉(zhuǎn)基因原料數(shù)量的增加,生產(chǎn)過(guò)程中非故意添加的轉(zhuǎn)基因低含量混雜情況越來(lái)越難以避免。目前國(guó)際上絕大多數(shù)實(shí)行轉(zhuǎn)基因強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的國(guó)家和地區(qū),甚至是個(gè)別實(shí)行轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)識(shí)制度的國(guó)家,均對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)實(shí)行閾值管理[9]。但目前我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品并沒(méi)有設(shè)定標(biāo)識(shí)閾值,因此理論上只要有檢出指定的轉(zhuǎn)基因成分就必須強(qiáng)制標(biāo)識(shí),過(guò)于嚴(yán)苛且與現(xiàn)實(shí)脫節(jié),不利于標(biāo)識(shí)制度的實(shí)施,也不利于轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.4 缺乏對(duì)轉(zhuǎn)基因食品陰性標(biāo)識(shí)的要求

我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)涉及的法律(食品安全法)、行政法規(guī)(農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例)、部門(mén)規(guī)章(農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法、進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法、食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(GB7718-2011預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則)以及農(nóng)業(yè)部公告(農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)簽的標(biāo)識(shí))雖多,但其中均未對(duì)轉(zhuǎn)基因陰性標(biāo)識(shí)進(jìn)行規(guī)定。目前僅能依據(jù)《廣告法》及《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中的部分條款對(duì)轉(zhuǎn)基因陰性標(biāo)識(shí)進(jìn)行管理,針對(duì)性不強(qiáng)[18]。

由于缺乏專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)章對(duì)其限制,市面上各類(lèi)轉(zhuǎn)基因陰性標(biāo)識(shí)魚(yú)龍混雜。一方面某些不存在轉(zhuǎn)基因原料的產(chǎn)品標(biāo)注陰性標(biāo)識(shí),如花生油,目前花生暫無(wú)商業(yè)化的轉(zhuǎn)基因品種,但市面上部分花生油均堂而皇之的打著“非轉(zhuǎn)基因”的旗號(hào),使轉(zhuǎn)基因陰性標(biāo)識(shí)淪為了一種營(yíng)銷(xiāo)手段;另一方面存在某些使用的原料已存在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品,但未經(jīng)嚴(yán)格檢測(cè),進(jìn)行陰性標(biāo)識(shí)的情況。

2.5 監(jiān)管機(jī)制不完善

根據(jù)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》規(guī)定,農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)的監(jiān)督管理工作。《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》中規(guī)定國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在其職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)組織全國(guó)食品標(biāo)識(shí)的監(jiān)督管理工作。《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》規(guī)定檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)施標(biāo)識(shí)管理的進(jìn)境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識(shí)進(jìn)行核查。管理機(jī)構(gòu)多頭,分工不明確,各部門(mén)獨(dú)立性高,協(xié)調(diào)性差,職責(zé)存在交叉和缺位,不利于轉(zhuǎn)基因食品管理[12，19]。

2.6 檢測(cè)技術(shù)體系混亂滯后

目前我國(guó)現(xiàn)行涉及轉(zhuǎn)基因檢測(cè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有13項(xiàng),農(nóng)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)16項(xiàng),農(nóng)業(yè)部公告163項(xiàng),檢驗(yàn)檢疫行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)78項(xiàng),地方標(biāo)準(zhǔn)41項(xiàng),共近300項(xiàng)轉(zhuǎn)基因檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)[20],其中重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)還存在部分標(biāo)準(zhǔn)老舊的情況,如9項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的8項(xiàng)自2004制定發(fā)布以來(lái)再未更新,部分已經(jīng)不能滿(mǎn)足現(xiàn)狀要求,亟待更新。新標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)、制定相對(duì)滯后,對(duì)于目前國(guó)際上比較新的轉(zhuǎn)基因品系檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的制定相對(duì)滯后,不能有效對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

2.7 溯源機(jī)制缺失

雖然部分法規(guī)如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等均對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的來(lái)源及去向均有提出要求[21],但是國(guó)家層面上卻缺乏一套統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因溯源管理體系,轉(zhuǎn)基因溯源體系五花八門(mén),即不利于管理,也缺乏公信力。

3 完善我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度的建議

3.1 建議建立專(zhuān)門(mén)的轉(zhuǎn)基因食品法律

目前我國(guó)轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)涉及法律規(guī)章雖多,但嚴(yán)格意義上仍屬于農(nóng)業(yè)部門(mén)的規(guī)章。建議從國(guó)家利益、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面出發(fā),建立專(zhuān)門(mén)轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)法規(guī),將其作為一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度加以完善。

3.2 建議擴(kuò)寬現(xiàn)有轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)目錄

從轉(zhuǎn)基因發(fā)展現(xiàn)況以及消費(fèi)者知情權(quán)保護(hù)角度考慮,建議由現(xiàn)階段的目錄定性強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度過(guò)渡為目錄定量管理標(biāo)識(shí)制度,對(duì)于目錄產(chǎn)品中含轉(zhuǎn)基因成分的做強(qiáng)制標(biāo)識(shí)要求,比如原料為轉(zhuǎn)基因大豆的豆腐、豆?jié){等含蛋白成分的豆制品;對(duì)于終產(chǎn)品中已經(jīng)不含轉(zhuǎn)基因成分的,比如油脂類(lèi)產(chǎn)品實(shí)行自愿標(biāo)識(shí)。這也是大部分國(guó)家和地區(qū)采取的方式,同時(shí)也符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情。由于目前對(duì)動(dòng)物的轉(zhuǎn)基因研究也越來(lái)越多,雖然我國(guó)暫未批準(zhǔn)相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)及進(jìn)口,但也很有必要考慮將動(dòng)物納入目錄產(chǎn)品內(nèi)管理。

3.3 建議設(shè)置轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)閾值

設(shè)置閾值可以有效降低標(biāo)識(shí)執(zhí)行和監(jiān)管的困難,有利于國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)的健康發(fā)展以及與國(guó)際轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)的有序接軌,因此建議從轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度的可行性出發(fā),建立設(shè)置轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)設(shè)置閾值。但應(yīng)預(yù)見(jiàn)的是,閾值的設(shè)定會(huì)提高運(yùn)營(yíng)和管理成本,對(duì)檢測(cè)部門(mén)的檢測(cè)能力提出更高的要求,因此設(shè)置時(shí)因從我國(guó)國(guó)情出發(fā),參考其它國(guó)家情況,科學(xué)設(shè)置。

3.4 建議完善轉(zhuǎn)基因陰性標(biāo)識(shí)管理

從保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)出發(fā),規(guī)范市場(chǎng)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)。建議在相關(guān)法律法規(guī)中明確對(duì)轉(zhuǎn)基因陰性標(biāo)識(shí)的管理,對(duì)于目前尚無(wú)轉(zhuǎn)基因應(yīng)用的原料的產(chǎn)品,不得標(biāo)識(shí)為“非轉(zhuǎn)基因”;對(duì)于有相應(yīng)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上市的傳統(tǒng)產(chǎn)品,結(jié)合標(biāo)識(shí)閾值設(shè)定,應(yīng)經(jīng)嚴(yán)格的認(rèn)證或檢驗(yàn)后,可以自愿標(biāo)識(shí)為“非轉(zhuǎn)基因”[8]。

3.5 建議完善監(jiān)管機(jī)制

建議從國(guó)家層面理清各部門(mén)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的監(jiān)管范圍,避免監(jiān)管范圍交叉或缺位。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為及監(jiān)管失職行為的查處力度,確保轉(zhuǎn)基因食品管理制度落在實(shí)處。

3.6 建議完善檢測(cè)技術(shù)體系建設(shè)

作為轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)制度實(shí)行的技術(shù)支撐,建議完善檢測(cè)技術(shù)體系建設(shè)。一是全面對(duì)現(xiàn)行檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理,合并同類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一檢測(cè)方法,避免不同方法檢測(cè)結(jié)果相左;二是對(duì)已經(jīng)不符合現(xiàn)狀要求的老舊標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)更新或清理,避免誤用;三是緊跟全球轉(zhuǎn)基因研發(fā)步伐,及時(shí)跟進(jìn)制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn);四是加強(qiáng)人員和設(shè)備的投入,打造和培養(yǎng)一支專(zhuān)業(yè)的技術(shù)研發(fā)、檢測(cè)團(tuán)隊(duì)。

3.7 建議建立和完善轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的溯源體系

建議從國(guó)家層面建立統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品管理溯源制度。一方面企業(yè)和政府可以密切跟蹤產(chǎn)品從種植到加工生產(chǎn)再到最終銷(xiāo)售的每一個(gè)環(huán)節(jié),當(dāng)某一環(huán)節(jié)某一批次的產(chǎn)品出現(xiàn)異常,可以及時(shí)做出反應(yīng);另一方面,最終呈現(xiàn)在消費(fèi)者的產(chǎn)品亦可通過(guò)一定手段進(jìn)行信息回溯,讓消費(fèi)者能夠清晰地了解所購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品的生產(chǎn)流通全過(guò)程,保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)。

4 結(jié)語(yǔ)與展望

20多年來(lái),我國(guó)在轉(zhuǎn)基因法規(guī)建設(shè)方面取得了相當(dāng)大的成果,但是與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)的轉(zhuǎn)基因食品安全管理立法起步較晚,相對(duì)還不完善,現(xiàn)有轉(zhuǎn)基因食品制度的不足日益凸顯。因此,我們應(yīng)從國(guó)情出發(fā)并結(jié)合當(dāng)前國(guó)際形勢(shì),進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)基因食品制度,為推動(dòng)我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展奠定基礎(chǔ)。