李美英,張鉑瑾,趙洪靜,申 毅,周博雅,魏亞楓

(國家食品藥品監(jiān)管管理總局保健食品審評中心,北京 100071)

食品安全在我國不僅僅是一個事關公眾健康的公共衛(wèi)生問題,更是關系社會發(fā)展和社會穩(wěn)定的政治問題,也是事關我國國際形象的重要問題。為促進我國食品安全事業(yè)健康發(fā)展,既需要食品生產經營者做到從農田到餐桌全產業(yè)鏈食品安全保障,需要政府加強全產業(yè)鏈的一體化無縫監(jiān)管,需要學術界和媒體界合作支持,更需要消費者食品安全意識和認知水平的提升,食品安全這五大支柱力量缺一不可[1]。黨和政府高度重視食品安全問題,十九大報告提出,“實施食品安全戰(zhàn)略,讓人民吃得放心”。要做好食品安全監(jiān)管工作,使食品安全監(jiān)管由“量”轉變?yōu)椤坝匈|量”、最終轉變?yōu)椤坝袪I養(yǎng)和健康”。做到食品安全科學監(jiān)管,就應強化食品安全技術支撐力量,注重食品安全相關科學技術研究,注重食品五大支柱的合作交流,加強食品安全技術支撐機構的建設。

為從國外發(fā)達國家尋找可供參考借鑒的做法和經驗,本文對美國食品安全監(jiān)管體系展開了研究。美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)重視技術的核心作用,通過技術監(jiān)管,實現以科學數據為證,以理服人,追求食品藥品監(jiān)管的科學性和公正性。其下設的食品安全與應用營養(yǎng)中心(CFSAN)肩負著美國約80%食品的安全,是美國強有力的食品安全技術支撐機構。研究發(fā)現,CFSAN職能范圍廣泛、高度集中、科技力量雄厚。與之相比,我國的食品安全技術支撐機構依附各部門分據一格,呈現部門分管、分段監(jiān)管、專業(yè)分散、職能交叉的特點,技術力量相對較為分散和薄弱。本文簡要介紹CFSAN的機構設置基本情況,分析對我國加強食品安全技術支撐機構建設的啟示,并提出初步的思考。

1 美國食品安全與應用營養(yǎng)中心(CFSAN)機構設置基本情況

CFSAN是FDA六個分中心之一,也是FDA歷史最為悠久的中心,執(zhí)行聯邦食物營養(yǎng)政策,堅持以消費者為中心的立場,通過確保國家食品供應安全、衛(wèi)生、健康和正確標簽,以及化妝品的安全和正確標簽,在食品和化妝品的安全方面應用科學驅動的政策,保護和促進消費者健康[2]。

CFSAN隸屬于食品與獸藥辦公室,根據FDA2018財年預算,2016年CFSAN全職雇員人數實有1001人,2017年底約1048人,除秘書及后勤人員外,還包括高度專業(yè)的專業(yè)人士,如化學家、微生物學家、毒理學家、食品技術專家、病理學家、分子生物學家、藥理學家、營養(yǎng)學家、流行病學家、公共衛(wèi)生學家、數學家、衛(wèi)生工作者、醫(yī)生和獸醫(yī)等。

CFSAN設有12個辦公室,分別為:中心主任辦公室、行政管理事務辦公室、分析與推廣辦公室、食品安全辦公室、化妝品和色素辦公室、監(jiān)管科學辦公室、食品添加劑安全辦公室、合規(guī)辦公室、應用研究和安全評估辦公室、監(jiān)管政策和社會科學辦公室、營養(yǎng)和食品標簽辦公室和膳食補充劑辦公室。其中，膳食補充劑辦公室于2015年12月21日從營養(yǎng)與食品標簽辦公室中脫離出來，成立獨立的辦公室，意味著膳食補充劑在美國監(jiān)管機構中的地位提升。CFSAN辦公室職能設置見表1。

表1 美國食品安全與應用營養(yǎng)用中心辦公室職能設置Table 1 Organizations and functions of the FDA’s center for Food Safety and Applied Nutrition(CFSAN)

2 我國食品安全技術支撐現狀

目前,我國食品安全各專業(yè)技術機構呈現部門分管、分段監(jiān)管、專業(yè)分散、職能交叉的特點,主要分布在農業(yè)部門、衛(wèi)生部門、原食藥部門和原質檢部門。2018年黨和國家機關機構改革實施,食藥部門、質檢部門和工商部門合并,食品安全監(jiān)管職能進一步整合,但食品安全技術支撐機構尚未整合。

在農產品供應安全方面,由農業(yè)部門管理,相關的技術支撐職責包括[3]:提升農產品質量安全水平,開展食用農產品風險監(jiān)測與評估,發(fā)布有關農產品質量安全狀況信息;為制定食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程,屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程提供技術支持與咨詢;為建立健全農業(yè)投入品安全使用制度提供技術支持并指導實施;制訂農業(yè)轉基因生物安全評價標準和技術規(guī)范;參與制訂農產品質量安全國家標準并會同有關部門組織實施;指導農業(yè)檢驗檢測體系建設和機構考核;依法實施符合安全標準的農產品認證和監(jiān)督管理;為食用農產品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)前的質量安全監(jiān)督管理提供技術支持。主要技術機構包括:中國農業(yè)科學研究院、農產品質量安全中心、中國綠色食品發(fā)展中心、中國水產科學研究院、農藥檢定所、中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所、科技發(fā)展中心和全國農業(yè)技術推廣服務中心等。

在食品原料與添加劑、安全標準與風險監(jiān)測方面,由衛(wèi)生部門管理,相關技術支撐職責包括[4]:承擔食品新原料、食品添加劑新品種、食品直接接觸新包裝材料的安全性審查;組織擬訂食品安全標準;組織開展食品安全風險監(jiān)測、評估和交流;參與擬訂食品安全檢驗機構資質認定的條件和檢驗規(guī)范;為制定國家公共衛(wèi)生政策(食品營養(yǎng))提供技術支持與咨詢。主要技術機構包括:中國疾病預防控制中心營養(yǎng)與健康所、國家食品安全風險評估中心。

在食品生產經營流通方面,主要由原食藥部門管理,相關技術支撐職責包括[5]:分析食品生產加工、流通和餐飲消費環(huán)節(jié)和總體食品安全形勢;參與食品安全標準制訂,擬訂食品安全風險監(jiān)測工作制度和技術規(guī)范,參與擬訂國家食品安全風險監(jiān)測計劃;組織開展食品安全風險監(jiān)測,通報監(jiān)測結果并配合依法處置相關問題;開展食品安全風險預警和風險交流。擬訂生產加工環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理的規(guī)章、制度及技術規(guī)范,擬定食品生產許可實施辦法并組織實施,指導監(jiān)督食品生產加工企業(yè)開展檢驗檢測,擬定不安全食品召回制度,指導地方推進食品生產者誠信自律體系建設。承擔食品檢驗檢測和餐飲服務食品安全相關標準研究以及安全監(jiān)測和質量控制新方法、新技術研究;承擔特殊食品審評審批備案及相關技術規(guī)范、技術要求的制修訂工作。主要技術機構包括中國食品藥品檢定研究院和國家中藥品種保護審評委員會(保健食品審評中心)。

在食品相關產品生產和進出口食品方面,由原質檢部門管理,相關技術支撐職責包括[6]:擬訂食品相關產品生產活動的監(jiān)管制度;為出入境動植物檢疫、進出口食品安全和認證認可、標準化等提供技術服務與支持。主要技術機構包括:中國標準化研究院(食品與農業(yè)標準化研究所);中國檢驗檢疫科學研究院,內設食品安全研究所、植物檢疫研究所、動物檢疫研究所、衛(wèi)生檢疫研究所、工業(yè)與消費品安全研究所、化學品安全研究所、裝備技術研究所、農產品安全研究中心8個專業(yè)研究機構和綜合檢測中心、測試評價中心、化妝品技術中心、檢驗檢疫技術培訓中心、綜合服務中心、檢驗檢疫標本館、國家食品安全危害分析與關鍵控制點(HACCP)應用研究中心應用研究中心7個技術支持機構;國際檢驗檢疫標準與技術法規(guī)研究中心;中國合格評定國家認可中心。此外,質檢系統(tǒng)還擁有100多家食品檢測中心。

我國食品安全技術支撐機構的發(fā)展,對促進我國食品安全治理能力提升起到了重要作用:我國食品安全標準體系逐步完備、全國性農產品質量安全監(jiān)測網點和食源性疾病監(jiān)測網絡初具規(guī)模、食品安全風險管理框架漸已形成[1]。但與發(fā)達國家相比,我國食品安全科學技術支撐力量還不夠強而有力,還需要進一步加強建設。

3 CFSAN機構設置對我國食品安全技術體系建設的啟示

3.1 機構職能范圍廣泛、高度集中統(tǒng)一

CFSAN職能非常廣泛,肩負著美國約80%食品的安全,管理除了美國農業(yè)部規(guī)定的肉類、家禽和某些蛋制品以外的所有食品。管理范圍包括管理美國規(guī)模約4170億美元的國內食品市場,490億美元的進口食品市場,以及超過600億美元的化妝品市場。監(jiān)管377000多個食品生產、加工公司從生產、進口到銷售點的各個環(huán)節(jié)(不包括餐館、機構食品服務機構、超級市場、雜貨店和其他由國家、地方和部落當局管理的食品經營者,但這些監(jiān)管機構接受FDA的指導、示范代碼和其他技術援助,FDA通過培訓和指導這些機構,實現對食品企業(yè)和零售商的統(tǒng)一覆蓋,以加強監(jiān)管計劃)。

CFSAN對于食品與化妝品的監(jiān)管,在機構職能設置上,是高度集中統(tǒng)一的。CFSAN中心可以直接建立食品與化妝品監(jiān)管的法規(guī)、政策、制度、研究計劃,并獨立進行合規(guī)管理,執(zhí)行和處理食品和化妝品安全相關事務,避免了不同的部門之間溝通協(xié)調帶來的行政資源消耗。CFSAN與FDA總部及其他幾個中心一樣,屬于政府公共部門,都以預算形式財政撥款經費維持機構運轉,FDA總部與中心之間沒有領導與被領導的關系。但是,CFSAN的經費預算需要嚴格的審查與論證過程,中心需詳細說明經費使用情況,并嚴格實施績效考核。CFSAN負責執(zhí)行美國食品計劃,在2018財政年度的預算需求是27764.3萬美元。食品安全的高投入帶來的是食品安全水平與技術支持能力的保障,在高度集中的組織框架下,所有經費均能得到監(jiān)督并被高效利用。2018年6月21日，美國白宮公布政府機構改革方案，把目前分散在各部的食品安全監(jiān)管部門將整合為一，FDA現有管理食品安全的職責將轉交給農業(yè)部，成立新的食品安全局，CFSAN也將隨之劃轉，管理職能也將更加集中統(tǒng)一。美國食品安全機構改革如何，將試目以待。

在我國,2013年部門組織機構調整,成立了原食品藥品監(jiān)管總局,部分食品監(jiān)管相關職能劃轉至總局,推動了食品監(jiān)管機構的統(tǒng)一。但是,食品安全標準的建立、食品安全風險監(jiān)測、食品營養(yǎng)與健康分析等職能依然屬于其他部門,檢驗檢測機構也很分散,重復建設、同質化現象存在,信息資源也不能共享與充分運用;而且,相同職能在不同機構間也存在交叉,就食品安全風險監(jiān)測而言,質監(jiān)部門有進口食品化妝品風險中心,衛(wèi)生部門有食品安全風險評估中心,農業(yè)部門有農業(yè)質量標準與檢測技術研究所承擔農產品質量風險分析職能,食藥監(jiān)管部門有風險交流與預警職能;在食藥監(jiān)管部門內部也存在食品相關職能分散在不同機構的情況,如特殊食品的審評審批分離、食品生產許可行政監(jiān)管與具體指導職能的分離等,在一定程度上影響了行政效率。從經費使用方面,職能的分散也帶來重復建設、投入與產出不成正比的問題,不利于有的放矢地強化食品安全技術儲備、提升食品安全技術能力水平。2018年,黨和國家機關機構改革實施,食藥部門、質檢部門和工商部門合并,成立了國家市場監(jiān)管總局,食品安全監(jiān)管職能進一步整合,但食品安全技術支撐機構尚未整合,食品安全國家標準、風險監(jiān)測等職能依然未調整,隸屬于新組建的國家衛(wèi)生健康委員會。

3.2 重視食品添加劑與標簽的管理

CFSAN設有食品添加劑辦公室和營養(yǎng)與標簽管理辦公室。食品添加劑辦公室要對食品添加劑、食品原料、公知安全的食品成份等進行嚴格審核,組織開展相關毒理學、營養(yǎng)學、微生物等方面的研究,并建立相關信息大數據庫供公眾了解。營養(yǎng)與標簽管理辦公室不僅要規(guī)范食品標簽,提出嚴格的食品標簽標準,審核標簽的營養(yǎng)場和健康功能聲稱,還要結合公眾健康信息制定全國營養(yǎng)計劃,設有專門的食品標簽標準專員和營養(yǎng)計劃專員,以突出對食品標簽和營養(yǎng)的重視。

在我國,食品添加劑、食品新原料及食品相關產品的安全性審查由衛(wèi)生部門管理,生產由質監(jiān)部門管理,而食品成品的流通銷售由食藥部門管理,沒有對食品添加劑實行綜合管理,也沒有專門機構對食品添加劑的知識進行正確引導與宣傳,既不利于公眾對食品添加劑的準確認識,也容易出現“食品添加劑”與“食品非法添加”在概念上的混淆,當食品非法添加引發(fā)食品安全問題后,致使社會不良影響擴大化。如蘇丹紅等事件出現后,公眾普遍認為問題在于食品添加劑,對食品添加劑談虎色變。事實上,公眾高度關注食品添加劑,2017年7月由北京師范大學喻國明教授研究發(fā)布的《中國食品安全信息傳播力報告》指出,公眾最關心的食品安全問題中,食品添加劑高居榜首,為66.83%[7]。

標簽是消費者選擇食品的主要途徑,我國在食品標簽管理方面較薄弱。除了關于食品標簽管理的安全標準外,沒有專門針對食品標簽的研究部門和監(jiān)管部門,標簽不規(guī)范、誤導消費者現象普遍存在。嬰幼兒配方乳粉的標簽問題最為突出,標簽花里胡哨、過度宣傳、宣稱具有某種功能等亂象嚴重。為規(guī)范嬰配兒配方乳粉的標簽管理,我國實行嬰幼兒配方乳粉注冊管理,出臺了專門的標簽規(guī)范技術指導原則[8],嬰幼兒配方乳粉的標簽必須做到“五個不得”,力求解決目前商品名稱標注不規(guī)范的問題。即:不得使用虛假、夸大、違反科學原則或者絕對化的詞語;不得涉及疾病預防;不得涉及治療功能;不得涉及保健功能;不得含有食品安全國家標準規(guī)定以外的其它功能聲稱。2017年，原食品藥品監(jiān)管總局開展了嬰幼兒配方乳粉標簽專項治理活動，這對于規(guī)范嬰幼兒配方乳粉這類高風險食品標簽起到了積極作用[9]。但是,在整個食品領域,顯然還很不夠,不能標本兼治。

3.3 注重決策的科學性

CFSAN的科學決策不是依靠行政手段,而是依靠技術能力實現。中心除中心主任辦公室、行政管理辦公室外,其他所有辦公室均設有專門的技術研究部門,所有領域法規(guī)政策、標準指南、行動方案、倡議計劃等,均建立在充分的科學研究基礎上。監(jiān)管科學辦公室還設有專門的化學、微生物學和分析化學實驗室,評估監(jiān)管的科學性;合規(guī)辦公室會從法律層面分析審核監(jiān)管行動是否合規(guī)合法;應用研究與安全評價辦公室設有分子生物學、毒性評價和毒理學實驗室,會不斷開發(fā)新的檢驗檢測方法和分析手段,跟蹤最前沿科學技術,從軟件硬件多方面確保中心掌握最高端、最新穎、最全面的分析技術和方法;監(jiān)管政策與社會科學辦公室還會開展食品安全社會學和經濟學研究,從消費者利益和社會效益方面評估監(jiān)管政策法規(guī)的優(yōu)劣并提出改進意見。正因為科學技術力量的支持,美國的食品安全監(jiān)管具有很高的科學性,而且也促進了食品安全監(jiān)管法規(guī)體系的不斷完善。美國食品安全監(jiān)管方面法規(guī)歷經了三次大的演變,從1906年的純凈食品藥品法案、1938年的《聯邦食品、藥品和化妝品法案》,再到2011年的《食品安全現代化法案》,還有與之配套的若干職責明晰、要求明確、分類細化、可操作性強的規(guī)范性文件,使美國食品安全法律體系日趨完備,食品安全監(jiān)管的重心也逐步由“事后危機處理”轉移到“以事前預防為主”,建立了“預防為主”的食品安全監(jiān)管體系。

而我國食品安全技術力量相對薄弱。一方面體現在,食品安全監(jiān)管更多依賴于行政部門,政策法規(guī)的制定由行政部門主導,監(jiān)管行為的確立由行政部門提出,技術機構只能起到輔助作用,不能起決定性作用;另一方面體現在,食品安全技術機構數量少、技術力量儲備不足、科技人力資源有所欠缺、經費投入不高等。我國現有食品安全相關技術機構,分布在各個部門,力量相對分散,而且起步較晚,正處于發(fā)展初期階段,技術能力水平遠不能滿足日益嚴峻的食品安全監(jiān)管需求。如,隸屬于原質檢部門的國家食品安全危害分析與關鍵控制點應用研究中心2006年才組建,隸屬于原衛(wèi)生部門的國家食品安全風險評估機構2011年才成立,隸屬于原食藥部門的保健食品審評中心2014年后才陸續(xù)新增了食品許可指導、特殊醫(yī)學用途配方食品及嬰幼兒配方乳粉產品配方的技術審評職能。

3.4 注重消費者教育

CFSAN設有專門的分析與推廣辦公室，承擔國家層面法規(guī)政策、規(guī)劃指南等的宣貫,負責消費者教育培訓和健康倡議,還高度重視社會科學在食品安全教育中的積極作用,有專門的部門開展消費者者調查研究,實施針對性的消費者教育計劃。CFSAN也是美國食品安全教育合伙人(Partnership for Food Safety Education,PFSE)的合作伙伴,共同致力于公眾食品安全教育,以提高公眾食品安全意識。CFSAN的所有工作幾乎是透明的,公眾可以從其網站了解到全面而詳細的信息,從而使中心的監(jiān)管行為有很高的公信力。消費者食品安全意識的提高和認知水平的提升,極大地減輕了政府部門在食品安全監(jiān)管上的壓力。

而我國公眾對食品安全知識的了解,更多地依賴于人際關際口口相傳?！?017年中國食品安全信息傳播力報告》指出,我國公眾了解食品安全信息最多和首選的渠道包括專家、家人、朋友同事、網站、電視、政府機構幾類,其中人際關系渠道是公眾了解食品安全信息最多的渠道(61.96%),也是第一選擇(5.06%),而政府官方機構僅4%。報告也指出,在公共食品安全事件的首要傳播渠道中,新媒體的傳播作用明顯,傳統(tǒng)媒體和新媒體分別占38.21%和33.51%,但權威機構占比僅1.26%[7]。由此可見加強官方權威公眾食品安全認知中重要作用的緊迫性,要加強官方政府機構對消息者的教育和營養(yǎng)健康方面的引導,并及時回應消費者對食品安全方面的訴求。

3.5 食品檢查員實行統(tǒng)一管理

美國FDA有一支技術水平極強的職業(yè)化食品檢查員隊伍,由監(jiān)管事務辦公室統(tǒng)一管理,有規(guī)范的工作程序。CFSAN發(fā)起的檢查要求,通過合規(guī)部門轉由監(jiān)管事務辦公室向各派出機構下達檢查任務。FDA現有從事食品(含化妝品)現場檢查員925人,實驗室檢驗人員462人,2015年完成檢查任務共達18144次,其中境內檢查1422次,境外1357次,委托第三方或州級機構9365次。FDA每個檢查員每年檢查次數不得少于20次,級別越高檢查次數越多。每個檢查組一般是1個檢查員,必要時配備1名實驗室檢測人員。在檢查數據應用方面,檢查員通過相應工作形成檢查數據報告,并提交中心,監(jiān)管事務辦公室不對檢查做出評判性結論,相關結果的應用由中心自行判斷處理。

而我國的職業(yè)化檢查員隊伍建設才剛剛啟動,檢查員的人力資源儲備還不能滿足現實需求,檢查任務提出后,也沒有統(tǒng)一的調度部門。在我國職業(yè)化檢查員隊伍建設中,應學習CFSAN的作法,成立專門部門對檢查員統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度,以提高食品檢查工作效率。

3.6 重視與其他機構的合作

隨著當今社會需求的日益膨脹和復雜,政府機構、學術界、食品供應商、食品行業(yè)協(xié)會以及消費者等不同角色間的配合更加突得重要。CFSAN認識到,履行保護和促進民眾健康需要其他機構或相關人員的配合才能有所成效。CFSAN非常重視與不同機構、不同團體的協(xié)作、聯盟、合作或伙伴關系,與國內多個機構有密切合作,這些機構包括大學、研究所、行業(yè)協(xié)會等,這些合作甚至會對中心的決策產生影響。CFSAN與一些機構建立了具有前瞻性的合作計劃,如馬里蘭大學的食品安全和應用營養(yǎng)聯合研究所和伊利諾伊理工大學的食品安全和健康學院,均為CFSAN與大學、食品業(yè)界共同聯辦。此外,還有密西西比大學的國家天然產物研究中心(主要是其中的植物類膳食補充劑中心)和加州大學戴維斯分校的加州大學食品安全中心。一些行業(yè)協(xié)會也對CFSAN的法規(guī)政策制定產生影響,如美國飼料工業(yè)協(xié)會、食品藥品監(jiān)督管理協(xié)會、食品營銷協(xié)會、食品技術協(xié)會等,均與CFSAN有密切合作。CFSAN在產官學界的共同努力下,提供重要資訊,使食品的管理更具成效,進而確保食品的安全。

CFSAN在國際上也有廣泛的合作。CFSAN與世界衛(wèi)生組織(World Health Organization,WHO)、聯合國糧食及農業(yè)組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations,FAOUN)、食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission,CAC)、化妝品監(jiān)管國際組織(International Cooperation on Cosmetic Regulation,ICCR)等國際組織合作,偶爾還直接與國外政府部門對接美國需求和協(xié)調國際標準。在過去,中心的大多數標準制定工作都是針對美國產品的,但由于近來一些國際條約,和食品、化妝品國際貿易的不斷發(fā)展,這種情況正在發(fā)生變化。CFSAN日益呼吁與國際組織合作,幫助建立國際公認的進口產品的安全標準、規(guī)則和法規(guī)。

我國在食品安全領域的合作顯然還比較欠缺。在國內機構合作方面,我國設有食品安全專業(yè)的本科大學已達154所之多,還有多所高校設置了與食品相關的二級學科,但是,這些學科建設主要還基于理論知識教育層面,與監(jiān)管相結合還不夠,還未建立由食品監(jiān)管部門主導的、學術界和食品界參與的食品安全研究中心。2018年1月，原國家食品藥品監(jiān)管總局和科技部聯合印發(fā)了《關于加強和促進食品藥品科技創(chuàng)新工作的指導意見》(食藥監(jiān)科〔2018〕14號),就促進監(jiān)管科技研發(fā)、建設創(chuàng)新基地、服務產業(yè)集群、建立產學研協(xié)同機制等方面進行了系統(tǒng)部署[10],提出了與學術界建立食品相關研究中心的建議。該意見的實施,將極大地帶動我國監(jiān)管部門與學術界的合作,共同推動我國食品安全監(jiān)管水平的提升。在國際交流合作方面,我國農藥殘留方面的國際交流走在了前列,相關國際交流的重大事件主要有兩件:一是,我國加入WTO后,2004年農業(yè)部系統(tǒng)安全技術性貿易措施官方評議工作,成立了農藥技術性貿易措施(SPS/TBT)通報評議專家組,后來我國制定農藥殘留最大限量及其他農藥管理相關措施的通報也為中國履行WTO國際義務和與主要農產品貿易國在此領域的交流磋商提供了第一溝通渠道;二是,2007年我國成為國際食品法典農藥殘留委員會(CCPR)主席國,至今已組織召開10次CCPR年會,促進了我國與世界各國針對農藥殘留風險評估和管理的交流。但食品安全相關其他領域的國際交流還有些不夠。

3.7 人才隊伍管理機制較為完善

CFSAN的員工專業(yè)背景具有多樣化,都為公務人員(政府雇員),沒有身份上的區(qū)別,與FDA所有人員一樣,薪酬普遍高于聯邦政府公務人員平均水平,而且還有上升趨勢。FDA普通公務人員工資等級(General Schedule)劃分為15個等級,每1個等級又細分10檔。通常大學本科畢業(yè)生的工資等級是5級,碩士畢業(yè)生為9級,博士畢業(yè)生為11級。如果在同一工資等級中連續(xù)工作,通常需要18年才能從1檔升級至10檔。2015年普通公務人員平均工資級別13級,平均年薪106025美元。公務人員還有福利保險等,大致費用約合4～6萬美元/人。完善的人才管理，保障了CFSAN較穩(wěn)定且專業(yè)素質好的人才隊伍。

目前我國食品安全監(jiān)管人員類別多,有公務員、事業(yè)編制、勞務派遣人員、合同人員等,一些人員從事工作內容相當,但待遇存在明顯差別,而且所有工作人員平均薪級水平不高,與所承擔的食品安全監(jiān)管壓力與任務量不匹配。近年來,有著多年食品安全監(jiān)管經驗的公務員離職的現象不斷出現,事業(yè)單位人才流失現象更為明顯,尤其是勞務派遣人員流動性很大,這不利于建立成熟、穩(wěn)定、技術水平高、經驗豐富的食品安全監(jiān)管人才隊伍。

4 關于加強我國食品安全技術支撐機構建設的思考

在我國全面建成小康社會的歷史時期,為實現黨的十九大提出的“食品安全戰(zhàn)略,讓人民吃得放心”,應有效利用現有資源,循序漸進、統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局,學習CFSAN的有益經驗,加大經費投入,加強人才培養(yǎng)力度,注重科技創(chuàng)新扶持,切實做好我國食品安全技術支撐機構的建設。筆者認為,要加強我國食品安全技術支撐機構的建設,要結合我國國情,在時機成熟時,整合現有技術力量,組建綜合性食品安全專業(yè)性技術機構,切實提升我國的食品安全技術支撐力量,為食品安全科學監(jiān)管提供有力保障。

以風險分析為抓手,建立以預防為主的全生命周期食品安全風險管理模式。通過風險監(jiān)測,建立科學高效的食品安全風險管理框架,可有效地利用源頭控制、市場準入、生產經營監(jiān)管等完整的食品安全數據信息,科學及時評估食品安全風險,控制食品安全隱患,保障公眾健康。建立現代化的“危機分析與關鍵控制點”體系,以風險分析和關鍵控制點作為新的風險管理工具,并指導行業(yè)推廣使用。建立公共健康信息收集數據庫,注重信息數據分析,為食品安全事件的后續(xù)處理提供依據。整合分散的食品安全技術力量,按食品相關學科分設門類齊全的研究部門,形成集食品安全源頭風險控制、標準制定管理、風險監(jiān)測評估、注冊審評備案、生產經許可指導等技術力量一體化的組織機構,切實加強食品安全技術儲備,提升食品安全技術能力水平。

以科學研究為依托,建立涉及食品相關各學科的技術平臺,實現以科學技術為基礎的食品安全科學監(jiān)管機制。加大食品業(yè)界、大學、研究所與監(jiān)管部門的合作,建立監(jiān)管科技研發(fā)、建設創(chuàng)新基地、服務產業(yè)集群、建立產學研協(xié)同機制。通過成立分析化學、微生物學、生物化學、分子生物學、毒理學、毒性評價學等食品相關多學科實驗室,開展食品安全標準制定、檢驗檢測方法建立、食源性疾病識別等實驗室方法學研究,開發(fā)新的檢測手段和檢測試劑,為食品安全監(jiān)管行為提供技術支持,并對監(jiān)管行為進行合規(guī)審查。通過分析評估食品相關政策對公眾產生的影響,針對消費者的食品安全消費意識、消費態(tài)度、知識水平和消費行為開展社會學研究,開展食品行業(yè)經濟學研究等,為食品安全監(jiān)管決策提供科學支持。通過自然科學和社會科學的有機結合,切實提升對食品安全綜合性技術支撐能力。加強食品安全技術支撐網絡建設和融合發(fā)展。統(tǒng)籌部門、地方專業(yè)機構、科研院所、大專院校和企業(yè)等方面的技術力量,編織食品安全技術工作網絡,實現食品安全技術資源互補、信息共享。

以注冊審評為切入點,建立特殊食品、食品新原料、食品添加劑新品種、直接接觸食品新包裝材料等全品種上市前的安全性評估和審查模式。開展食品新原料、食品添加劑新品種、直接接觸食品新包裝材料和保健食品原料安全性系統(tǒng)研究,科學制定相關目錄清單;開展保健食品定位研究,明確保健食品功能屬性,科學制定保健食品功能評價評價原則,規(guī)范保健食品功能聲稱;結合特殊醫(yī)學用途配方食品和嬰幼兒配方乳粉產品配方注冊審評經驗,開展特殊醫(yī)學用途配方食品和嬰幼兒配方食品的配方科學性、生產工藝、臨床試驗規(guī)范等研究,從而為進一步完善特殊食品技術監(jiān)管制度體系提供有力支持。

以宣傳教育為引導,建立消費者培訓、行業(yè)幫扶引導與社會經濟學評估體系,實現公眾積極參與的食品安全共治格局。充分利用信息資源和科學家的權威性,更好地實施消費者教育計劃,提出公共健康倡議,提升消費者食品安全意識和認知能力。在基于充分的食品安全社會學評價分析的基礎上,合理制定食品安全宣傳方案,把握食品安全輿論引導的主動性,提高輿情監(jiān)測以及突發(fā)輿情事件應急處置效率,促進公眾參與食品安全監(jiān)督,引導食品行業(yè)協(xié)會倡導食品安全規(guī)范,督促企業(yè)切實落實主體責任,從而形成食品安全社會共治的良好局面。