李汝義

近年來(lái)，航空碳減排的話題在國(guó)際社會(huì)引起廣泛討論。盡管航空業(yè)不是全球溫室氣體排放的主要來(lái)源，但因其“全球性”、“高空排放”等特殊屬性而備受關(guān)注。航空業(yè)因溫室氣體排放造成的環(huán)境損害問(wèn)題日益顯現(xiàn)，特別是其高空排放的二氧化碳（占到高空排放總量的70%）、水蒸汽、氮氧化物和煙霧顆粒等物質(zhì)長(zhǎng)期滯留在大氣中，已成為溫室效應(yīng)的重要制造者。根據(jù)國(guó)際民航組織（International Civil Aviation Organization，ICAO）2016年環(huán)境報(bào)告，國(guó)際航空二氧化碳排放量目前約7億噸，但在航空業(yè)快速發(fā)展的背景下，其將在2050年增至26億噸左右。①參見柴麒敏等：《中國(guó)參與國(guó)際航空碳減排機(jī)制仍面臨挑戰(zhàn)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2017年8月11日，第B06版。

1992年聯(lián)合國(guó)政府間談判委員會(huì)就氣候變化問(wèn)題達(dá)成國(guó)際上第一部對(duì)溫室氣體減排具有法律約束力的規(guī)則——《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》。1997年通過(guò)的《京都議定書》呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)國(guó)際民航組織謀求限制或減少“航空艙載燃料”產(chǎn)生的溫室氣體排放。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到航空碳排放問(wèn)題，并為控制和減少航空碳排放量而作出了一定努力。為了更有效地解決各國(guó)普遍存在的航空碳排放問(wèn)題，2016年10月，國(guó)際民航組織通過(guò)了減少全球航空碳排放的市場(chǎng)機(jī)制決議。在我國(guó)航空碳減排機(jī)制尚不成熟、經(jīng)驗(yàn)不夠豐富的背景下，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)分析、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立并完善我國(guó)航空碳排放權(quán)交易機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)航空業(yè)低碳發(fā)展。

一、航空碳排放法律規(guī)制的域外經(jīng)驗(yàn)

目前，國(guó)際航空碳排放規(guī)則主要由國(guó)際民航組織牽頭制定，同時(shí)歐盟也將其區(qū)域范圍內(nèi)的航空業(yè)納入碳排放交易體系中。研究國(guó)際民航組織、歐盟的航空碳排放規(guī)制現(xiàn)狀有利于理清全球航空業(yè)市場(chǎng)減排機(jī)制，對(duì)完善我國(guó)航空低碳發(fā)展法律制度具有十分重要的借鑒意義。

（一）國(guó)際民航組織對(duì)航空碳排放的法律規(guī)制

2001年，國(guó)際民航組織第33屆大會(huì)向理事會(huì)提出了相關(guān)訴求，要求理事會(huì)確立“限制或減少航空排放影響環(huán)境尤其是氣候變化的指導(dǎo)原則”，該指導(dǎo)原則不僅要能夠廣泛應(yīng)用于成員國(guó)，而且要基于市場(chǎng)措施。本屆大會(huì)提出要避免針對(duì)溫室氣體排放實(shí)行單方面收費(fèi)，考慮各方利益（包括發(fā)展中國(guó)家的潛在影響），鼓勵(lì)成員國(guó)和理事會(huì)對(duì)所采取行動(dòng)的耗費(fèi)成本和能夠帶來(lái)的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)成員國(guó)等當(dāng)事方采取必要措施限制或降低國(guó)際航空排放。2004年，國(guó)際民航組織第34屆大會(huì)明確了三大環(huán)境目標(biāo)，限制或減少航空溫室氣體排放對(duì)全球氣候的影響便是其中之一。2007年，國(guó)際民航組織航空環(huán)境保護(hù)委員會(huì)發(fā)布“航空自愿排放交易”的報(bào)告，明確國(guó)際民航組織不直接參與但鼓勵(lì)成員國(guó)進(jìn)行這類探討。①參見孟慶芬、李琦：《歐盟航空排放政策的發(fā)展及其影響》，《中國(guó)民用航空》2007年第2期，第68-70頁(yè)。

受歐盟將航空業(yè)納入碳排放交易體系的影響，國(guó)際民航組織在2013年召開的第38屆大會(huì)上確立了航空業(yè)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的減排機(jī)制（market based measures，MBM），并呼吁制定一個(gè)獨(dú)立的全球航空MBM。2016年5月，國(guó)際民航組織舉行“全球基于市場(chǎng)措施（MBM）計(jì)劃高級(jí)別會(huì)議”，本次會(huì)議上各成員國(guó)就國(guó)際航空碳排放問(wèn)題所要采取的全球基于市場(chǎng)的措施進(jìn)行談判，希望通過(guò)采取市場(chǎng)措施使國(guó)際航空從2020年開始實(shí)現(xiàn)碳排放零增長(zhǎng)。①中國(guó)新聞網(wǎng)：《國(guó)際民航組織第39屆大會(huì)謀求達(dá)成控制碳排放歷史性方案》，http://energy.chinanews.com/ny/2016/05-15/7870893.shtml，2016年6月10日訪問(wèn)。2016年10月，國(guó)際民航組織第39屆大會(huì)通過(guò)了《國(guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——?dú)夂蜃兓泛汀秶?guó)際民航組織關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——全球市場(chǎng)措施機(jī)制》兩份決議（以下簡(jiǎn)稱為“決議”）。兩個(gè)重要成果不僅確定了實(shí)現(xiàn)2020年碳中性增長(zhǎng)的行動(dòng)措施的框架，而且首次在全球范圍內(nèi)形成航空減排市場(chǎng)機(jī)制。

國(guó)際航空減排機(jī)制的具體思路是國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃，主要是為限制或減少國(guó)際航空的碳排放而采取的一系列航空減排措施，包括改進(jìn)和研發(fā)新技術(shù)、提升運(yùn)營(yíng)管理的效率和利用市場(chǎng)措施等方式。②參見劉萍：《國(guó)際航空碳排放全球機(jī)制的構(gòu)建》，《法律科學(xué)》2013年第4期，第152頁(yè)。該決議旨在通過(guò)碳抵消機(jī)制控制國(guó)際航空溫室氣體排放增長(zhǎng)。按照碳抵消機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)“碳中和”，各航空公司在2020年后的國(guó)際航線碳排放量若有所增加，則增加部分需要從國(guó)際碳市場(chǎng)上購(gòu)買配額。

目前，國(guó)際民航組織的航空減排機(jī)制得到了大多數(shù)成員國(guó)的贊同與支持，而且國(guó)際民航組織針對(duì)國(guó)際航空碳減排的市場(chǎng)方案也被各成員國(guó)認(rèn)可。美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)等航空大國(guó)紛紛支持基于市場(chǎng)的減排機(jī)制，也分別在技術(shù)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面推動(dòng)各自國(guó)家的航空碳減排工作。各國(guó)正在具體措施、方法等方面朝著有利于自身航空業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方向進(jìn)行設(shè)計(jì)。

（二）歐盟對(duì)航空碳排放的法律規(guī)制

歐盟對(duì)航空碳排放的法律規(guī)制主要體現(xiàn)在航空碳排放權(quán)交易制度上。按照歐盟的觀點(diǎn)，環(huán)境稅收、排污收費(fèi)以及市場(chǎng)調(diào)節(jié)等是促進(jìn)排放主體履行減排義務(wù)的重要手段，能夠有效控制和降低溫室氣體的排放。在控制溫室氣體排放方面，歐盟采取了許多積極措施，如2003年歐盟通過(guò)了《關(guān)于在歐共體內(nèi)部建立溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》。2005年，排放權(quán)交易體系（European Union Emissions Trading Scheme，EU-ETS）正式在歐盟運(yùn)行。在航空碳排放方面，《歐盟排放權(quán)交易體系指令的第二次修正案》（2008/101/EC）作為專門規(guī)制航空碳排放的制度，把航空業(yè)納入了碳排放權(quán)交易機(jī)制中，拉開了航空碳管制的序幕。按照該修正案的要求，只要航空器于2012年1月1日起從歐盟成員國(guó)范圍內(nèi)起降，不論其是否屬于歐盟國(guó)家，在航班全程中排出的二氧化碳都將被強(qiáng)制性地納入碳排放權(quán)交易體系。①參見段一帆：《歐盟航空碳排放交易機(jī)制的法律分析》，湘潭大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文，第15-16頁(yè)。航空碳排放總量受配額限制，超出配額的航空器必須在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)購(gòu)買超出部分的碳排放量。

歐盟2008/101號(hào)指令只調(diào)整航空運(yùn)輸過(guò)程中產(chǎn)生的二氧化碳，其他溫室氣體則不受該指令的約束。在調(diào)整對(duì)象上，該指令對(duì)適用的具體范圍進(jìn)行了明確。在歐盟看來(lái)，該指令應(yīng)當(dāng)約束對(duì)航空器的運(yùn)營(yíng)具有直接控制權(quán)的航空器經(jīng)營(yíng)人（aircraft operator）而非通常意義上的承運(yùn)人。對(duì)于航空碳排放交易機(jī)制，歐盟第2008/101號(hào)指令確立了免費(fèi)發(fā)放與拍賣兩種配額分配方式。按照該指令確定的分配方式，從2012年1月1日起至12月31日，排放配額的82%將免費(fèi)分配給各航空器運(yùn)營(yíng)者，15%的排放配額應(yīng)當(dāng)進(jìn)行拍賣，剩余的3%保留給特定的航空器經(jīng)營(yíng)人。與此同時(shí)，歐盟可以根據(jù)該指令的實(shí)施情況提高拍賣的排放額。歐盟把2010年確定為基準(zhǔn)年，基準(zhǔn)數(shù)據(jù)和基準(zhǔn)年的噸公里數(shù)（Ton-kilometer）共同決定免費(fèi)的排放配額。各航空器運(yùn)營(yíng)者為獲得免費(fèi)排放配額，應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向各有關(guān)成員國(guó)指定的有權(quán)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。②參見晉海、顏士鵬：《歐盟航空碳排放權(quán)交易機(jī)制評(píng)析及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期，第19頁(yè)。

由于各國(guó)航空企業(yè)發(fā)展起步時(shí)間不一，歷史排放水平不均衡，歐盟對(duì)航空業(yè)的碳排放交易機(jī)制遭到中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯等國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。2014年，歐盟通過(guò)新的條例，航空碳排放交易僅適用于歐洲內(nèi)部的航線，所有來(lái)自或飛往歐洲以外國(guó)家的航班不被強(qiáng)制要求參與歐盟航空碳排放交易。③參見王婧等：《中歐航空碳排放權(quán)交易比較及其啟示》，《上海環(huán)境科學(xué)》2015年第3期，第123頁(yè)。盡管歐盟航空碳排放交易機(jī)制沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，但航空碳減排勢(shì)不可擋。各國(guó)督促航空業(yè)通過(guò)開發(fā)新能源燃料、提高運(yùn)營(yíng)效率、改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施（如實(shí)現(xiàn)空管現(xiàn)代化）等減少碳排放，目前這方面已取得了一定成效。以美國(guó)航空業(yè)為例，從2000年到2012年，其客貨運(yùn)量增長(zhǎng)16%，燃油量卻降低了10%，碳排放量隨之降低。①參見薛飛：《發(fā)動(dòng)機(jī)效率:減少碳排放的驅(qū)動(dòng)力》，《中國(guó)民航報(bào)》2014年4月3日，第03版。在接下來(lái)的航空碳排放限制中，我國(guó)如何以發(fā)展中國(guó)家的身份介入航空碳減排的多邊談判，明確“共同”責(zé)任的同時(shí)堅(jiān)持“區(qū)別”對(duì)待，同時(shí)，建立國(guó)內(nèi)航空碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，并完善相關(guān)法律制度，是目前亟須考慮的重要問(wèn)題。②參見李偉芳：《理性看待歐盟暫停航空碳排限額》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年3月5日，第10版。

二、中國(guó)航空業(yè)碳排放及低碳發(fā)展制度的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，航空業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，在國(guó)家綜合交通運(yùn)輸體系中的作用日益凸顯。同時(shí)，航空業(yè)的高速發(fā)展也帶來(lái)了碳排放的“增量”，為我國(guó)環(huán)境帶來(lái)了不可忽視的影響。

（一）中國(guó)航空碳排放現(xiàn)狀

航空碳排放主要集中在航空公司，具體來(lái)講就是航空器飛行過(guò)程中消耗航空燃油產(chǎn)生的二氧化碳排放。當(dāng)前，中國(guó)航空管理部門尚未有權(quán)威的包含機(jī)場(chǎng)碳排放、航空公司運(yùn)營(yíng)碳排放在內(nèi)的碳排放總量數(shù)據(jù)。③2012年6月，大連海事大學(xué)郁斢蘭撰寫的碩士論文《航空運(yùn)輸業(yè)的碳排放量計(jì)算及低碳發(fā)展策略研究》通過(guò)綜合國(guó)際民航組織的標(biāo)準(zhǔn)排放模型，同時(shí)基于遙感理論的碳排放估算方法，計(jì)算了大連周水子國(guó)際機(jī)場(chǎng)2008年以來(lái)的碳排放數(shù)據(jù)。由于發(fā)動(dòng)機(jī)的型號(hào)不同，各階段燃油流量不同，碳排放量也不同。該研究指出：根據(jù)大連周水子機(jī)場(chǎng)起降飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)型號(hào)統(tǒng)計(jì)資料和國(guó)際民航組織規(guī)定的各階段燃油流量參數(shù)，可計(jì)算出大連周水子國(guó)際機(jī)場(chǎng)2008年碳排放總量約為105517.5噸，2009年約為115270.4噸，2010年約為128917.1噸。同時(shí)，還根據(jù)機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)情況，預(yù)測(cè)了該機(jī)場(chǎng)2015年及以后年份的機(jī)場(chǎng)碳排放量數(shù)據(jù)。以上估算數(shù)據(jù)，與該機(jī)場(chǎng)飛行架次、主要機(jī)型、飛行航線、航程等因素有密切關(guān)系。當(dāng)然，該研究的基礎(chǔ)是基于國(guó)際民航組織制定的機(jī)型排放數(shù)據(jù)庫(kù)，采用標(biāo)準(zhǔn)起飛著陸循環(huán)（LTO）來(lái)計(jì)算在機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)1000米以下飛機(jī)的滑行、起飛、爬升、進(jìn)近著陸等階段的污染氣體排放問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)部分省市在航空碳排放方面已有一些研究和制度成果，主要側(cè)重于各區(qū)域當(dāng)?shù)睾娇者\(yùn)輸業(yè)溫室氣體排放的核算與報(bào)告方法。以上海市為例，上海市率先將航空業(yè)的6家航空公司和浦東、虹橋兩家機(jī)場(chǎng)納入上海環(huán)境能源交易所進(jìn)行碳交易。2013年1月，上海市發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《上海市航空運(yùn)輸業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告方法（試行）》，這是我國(guó)第一項(xiàng)地方監(jiān)測(cè)航空碳排放的制度性規(guī)定。該方法主要包括三大部分：核算、監(jiān)測(cè)和報(bào)告。核算部分規(guī)定了溫室氣體排放的量化方法；監(jiān)測(cè)部分規(guī)定了實(shí)施監(jiān)測(cè)的要求，包括監(jiān)測(cè)計(jì)劃、監(jiān)測(cè)方法和不確定性評(píng)估等內(nèi)容；報(bào)告部分規(guī)定了報(bào)告的具體內(nèi)容和報(bào)告數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制，包括編制方法、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制和信息管理等內(nèi)容。①該方法由上海市發(fā)展和改革委員會(huì)提出并負(fù)責(zé)解釋和修訂，起草單位是上海市節(jié)能減排中心；參與單位有：中國(guó)東方航空股份有限公司、上海航空有限公司、中國(guó)貨運(yùn)航空有限公司、上海吉祥航空股份有限公司、春秋航空股份有限公司、揚(yáng)子江快運(yùn)航空有限公司、上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會(huì)、中國(guó)民用航空華東地區(qū)管理局、上海市統(tǒng)計(jì)局、上海市信息中心、上海環(huán)境能源交易所。

從全國(guó)范圍看，目前尚無(wú)權(quán)威的航空業(yè)碳排放量宏觀統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)及相關(guān)信息。

根據(jù)《中國(guó)國(guó)際航空股份有限公司2016年年度報(bào)告》、《中國(guó)南方航空股份有限公司2016年社會(huì)責(zé)任報(bào)告》、《中國(guó)東方航空股份有限公司2016年年度報(bào)告摘要》、《2016年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的信息，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)及我國(guó)認(rèn)可的航空燃油碳排放系數(shù)——每消耗1噸燃油等于排放3.15噸碳的標(biāo)準(zhǔn)，可計(jì)算三大航空集團(tuán)及全民航2016年燃油消耗及碳排放量信息，見表1。

表1 2016年中國(guó)三大航空集團(tuán)燃油消耗及碳排放量

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年，中航集團(tuán)、南航集團(tuán)、東航集團(tuán)共計(jì)完成航空燃油消耗1981.58萬(wàn)噸，折算二氧化碳排放量為6241.98萬(wàn)噸。而根據(jù)中國(guó)民用航空局《民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年中國(guó)民用航空運(yùn)輸企業(yè)航空器碳排放總量約為6858.60萬(wàn)噸二氧化碳。若以2012年前歐盟擬推出碳排放交易體系時(shí)每噸30歐元的價(jià)格計(jì)算，那么中國(guó)航空業(yè)2016年碳排放的成本就高達(dá)20.6億歐元，折合人民幣約187億元。若參考?xì)W盟EU-ETS初期計(jì)劃，免費(fèi)分配85%的份額，拍賣購(gòu)買15%的份額，為此航空業(yè)也有約28億元的“碳排放”開支。這對(duì)正處于快速發(fā)展的中國(guó)航空業(yè)而言是一筆巨大的成本，且這一成本還將不斷增加。由此可見，中國(guó)航空業(yè)碳排放交易市場(chǎng)的發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

（二）中國(guó)航空業(yè)低碳發(fā)展的實(shí)踐及制度缺陷

低碳發(fā)展已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本內(nèi)容之一，是衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否具備可持續(xù)性及其程度高低的重要指標(biāo)。低碳發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，能否取得長(zhǎng)效關(guān)鍵在于是否能建立和完善低碳發(fā)展的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格執(zhí)行。通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的指標(biāo)性建設(shè)，低碳發(fā)展在國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面的推進(jìn)已能滿足公眾在理論和宏觀政策層面的合理期待。但不可否認(rèn)的是，低碳發(fā)展的“在地化”、“行業(yè)化”和“具體化”進(jìn)程仍充滿挑戰(zhàn)和障礙，其根源在于我們雖然在宏觀層面完成了低碳發(fā)展的政治議題和社會(huì)話語(yǔ)建構(gòu)，卻仍在中觀和微觀制度建設(shè)和行為調(diào)整層面踟躕不前。航空業(yè)作為低碳發(fā)展的引領(lǐng)性行業(yè)之一，這種制度困局尤其明顯。

《京都議定書》第12條確立了清潔發(fā)展機(jī)制（clean development mechanism，CDM），這是目前國(guó)際上唯一公認(rèn)的碳排放交易機(jī)制。從CDM在我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，航空業(yè)在參與CDM項(xiàng)目上嚴(yán)重滯后。CDM的核心是發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家輸出技術(shù)和資金參與減排項(xiàng)目，該CDM項(xiàng)目減少的溫室氣體排放量則作為發(fā)達(dá)國(guó)家在《京都議定書》中承諾的減排量的一部分。①參見魏琪、劉亞卓：《清潔發(fā)展機(jī)制下我國(guó)碳市場(chǎng)價(jià)格研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第6期，第65頁(yè)。也即發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展中國(guó)家開發(fā)項(xiàng)目，以此換取溫室氣體的排放權(quán)。CDM項(xiàng)目在航空領(lǐng)域的應(yīng)用能幫助我國(guó)航空業(yè)發(fā)展獲得更多的資金和更先進(jìn)的技術(shù)。在CDM制度規(guī)定方面，我國(guó)對(duì)CDM項(xiàng)目的規(guī)制以政策為主，缺乏有效的法律制度。2011年修訂的由多部委聯(lián)合發(fā)布的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》對(duì)企業(yè)參與CDM項(xiàng)目?jī)H作出粗略規(guī)定，缺乏詳細(xì)的操作規(guī)范。雖然我國(guó)是CDM項(xiàng)目最大的輸出國(guó)，但是在目前的CDM市場(chǎng)為買方市場(chǎng)的情況下，我國(guó)缺乏議價(jià)權(quán)。國(guó)家發(fā)改委CDM項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，截至2016年8月23日，我國(guó)已批準(zhǔn)的CDM項(xiàng)目共計(jì)5074個(gè)，然而沒(méi)有一個(gè)項(xiàng)目涉及航空業(yè)。

2011年，廣東等七省市成為碳排放權(quán)交易的試點(diǎn)地區(qū)，開辟了碳排放權(quán)交易的先河，其中多地已將航空業(yè)納入碳排放權(quán)交易中。以廣東省航空碳排放權(quán)交易為例，根據(jù)《廣東省民航行業(yè)2016年度碳排放配額分配方案》，2016年廣東省航空碳排放配額總量為1200萬(wàn)噸，其中控排企業(yè)配額為1145萬(wàn)噸，其余為儲(chǔ)備配額。企業(yè)配額的97%實(shí)行免費(fèi)發(fā)放，3%作為有償配額在省交易平臺(tái)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)。2016年3月，春秋航空進(jìn)行了我國(guó)首筆航空碳排放配額賣出回購(gòu)業(yè)務(wù)，用碳金融工具將閑置碳配額盤活，不僅以碳排放權(quán)變現(xiàn)的形式拓寬了融資渠道，而且?guī)?lái)了碳資產(chǎn)的保值增值，為航空碳排放權(quán)的有效利用作出了良好示范。航空碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的有效探索為在全國(guó)范圍內(nèi)開展航空碳排放權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。

為實(shí)現(xiàn)航空低碳發(fā)展的目標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行航空碳排放權(quán)交易不僅能夠提升效率，而且能夠使技術(shù)先進(jìn)的低碳企業(yè)通過(guò)碳排放權(quán)交易將其剩余碳排放配額賣給碳排放高的企業(yè)，倒逼企業(yè)、行業(yè)低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)良幣驅(qū)逐劣幣。①參見劉勇、朱瑜：《國(guó)際航空減排談判、歐盟碳排放交易新政與中國(guó)對(duì)策研究》，《2015年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》，第762頁(yè)。目前，我國(guó)尚未成立全國(guó)性的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，而碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為政府?dāng)M制的虛擬市場(chǎng)必須有堅(jiān)強(qiáng)的制度保障，需要結(jié)合交易模式特點(diǎn)制定合適的法律規(guī)則。②參見張澤平：《航空碳排放及其交易的國(guó)際法規(guī)制——從“歐盟航空碳排放案”說(shuō)起》，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第1期，第175頁(yè)。航空碳排放權(quán)交易機(jī)制的構(gòu)建需要以立法為先導(dǎo)，以法律為支撐。然而，目前我國(guó)尚無(wú)航空碳排放權(quán)交易的法律制度，有些制度尚處于政府規(guī)劃和政策文件之中，效力低且缺乏實(shí)踐性和強(qiáng)制約束力。航空碳排放權(quán)的法律性質(zhì)、碳排放權(quán)交易的主體、交易行為以及交易相關(guān)的規(guī)范缺乏法律依據(jù)。

全國(guó)性的碳排放權(quán)交易立法主要是國(guó)務(wù)院發(fā)展和改革委員會(huì)2014年發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，該辦法作為部門規(guī)章僅作了原則性的規(guī)定，在碳排放權(quán)交易的實(shí)際應(yīng)用中缺乏可操作性。除此之外，規(guī)范碳排放權(quán)交易的主要是地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。在碳排放權(quán)交易試點(diǎn)中，有的試點(diǎn)甚至沒(méi)有把航空業(yè)納入碳排放權(quán)交易。我國(guó)碳排放權(quán)交易立法存在缺乏具體性、可操作性以及層級(jí)不高等問(wèn)題，而成熟、有效的碳排放權(quán)交易機(jī)制需通過(guò)高層級(jí)的法律制度建立。在航空碳排放領(lǐng)域，僅有《關(guān)于加快推進(jìn)民航業(yè)節(jié)能減排工作的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件，不能滿足調(diào)整我國(guó)航空碳排放的需求，也無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)形成有效的航空碳排放交易機(jī)制。只有將航空碳排放納入法制化軌道，以完備的法律制度作保障，綜合利用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段，建立行業(yè)節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)航空業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、構(gòu)建中國(guó)航空業(yè)低碳發(fā)展法律體系框架

航空業(yè)低碳發(fā)展的困局在很大程度上是由相關(guān)制度框架體系尚未建立、運(yùn)行機(jī)制尚未成熟和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)尚不完善等因素造成的。根據(jù)國(guó)務(wù)院《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》的規(guī)定，航空業(yè)是碳排放規(guī)制的重要行業(yè)之一，對(duì)于年能耗超過(guò)1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤的企業(yè)的碳排放權(quán)要進(jìn)行總量設(shè)定和配額分配。因此，構(gòu)建國(guó)家層面的相關(guān)法律規(guī)范框架，完善碳排放權(quán)交易法規(guī)體系，為航空業(yè)低碳發(fā)展的具體規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施提供法律依據(jù)有著現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。

（一）制定《碳排放權(quán)交易法》

盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《大氣污染防治法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等涉及低碳發(fā)展的重要法律，但這些法律僅對(duì)碳減排或碳排放權(quán)交易作原則、概括性的規(guī)定。為了保證航空碳排放權(quán)交易的順利實(shí)施，需要以專門立法的形式確定碳排放權(quán)的性質(zhì)，對(duì)碳排放權(quán)交易的許可、分配、交易、監(jiān)管、評(píng)價(jià)等行為以及交易各方的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等作出規(guī)定。在《碳排放權(quán)交易法》中須對(duì)以下法律要素進(jìn)行明確。

1.碳排放權(quán)的法律性質(zhì)

在權(quán)利屬性上，碳排放權(quán)同時(shí)具備大氣環(huán)境資源的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，故碳排放權(quán)既有環(huán)境權(quán)屬性，也有物權(quán)屬性。由于大氣環(huán)境容量資源是有限的，為實(shí)現(xiàn)碳排放容量控制，以物權(quán)化方式進(jìn)行資源配置，使大氣環(huán)境容量資源具有了經(jīng)濟(jì)價(jià)值和商品價(jià)值，從而能夠成為交易的對(duì)象。因此，碳排放權(quán)作為擬制的環(huán)境權(quán)和物權(quán)，需要法律的確認(rèn)和保護(hù)。鑒于碳排放的實(shí)質(zhì)是環(huán)境碳容量的使用，碳排放權(quán)本質(zhì)上也是一種行政許可，碳排放權(quán)交易則是已經(jīng)獲得碳排放許可的主體將其碳排放權(quán)進(jìn)行買賣的行為。在航空碳排放權(quán)交易市場(chǎng)上，碳排放權(quán)作為一種虛擬商品通過(guò)公開競(jìng)價(jià)的方式確定交易的成立。航空碳排放權(quán)作為交易標(biāo)的，只有經(jīng)過(guò)法律的確權(quán)，才能使航空碳排放權(quán)交易得到法律保障。

2.碳排放權(quán)交易的主體

碳排放權(quán)交易的主體是有資格進(jìn)行排放權(quán)交易的自然人、法人和其他組織，具體分為供給方、購(gòu)買方和中介方，CDM項(xiàng)目的主體還包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家政府以及CDM審核理事會(huì)等?！短寂欧艡?quán)交易法》應(yīng)明確規(guī)定包括航空主體在內(nèi)的碳排放權(quán)交易主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。在確定碳排放權(quán)交易主體的同時(shí)，應(yīng)明確碳排放權(quán)交易主體的資格審查和準(zhǔn)入制度，從而確定納入碳排放權(quán)交易主體的行業(yè)和企業(yè)。①參見王志華：《我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)構(gòu)建的法律困境與對(duì)策》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期，第126頁(yè)。鑒于航空業(yè)高空排放和全球性的特點(diǎn)，無(wú)疑應(yīng)將航空業(yè)主體列入法定的碳排放權(quán)交易主體中。

3.碳排放權(quán)交易涵蓋的法律行為

在航空碳排放權(quán)交易過(guò)程中需要建立國(guó)家和地方二級(jí)多元的碳排放權(quán)交易運(yùn)作體系，構(gòu)建全國(guó)性的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。碳排放權(quán)交易主體要向有關(guān)部門申報(bào)碳排放的相關(guān)資料，相關(guān)部門制定碳排放量的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系，合理確定碳排放權(quán)的初始分配，確立行業(yè)碳排放權(quán)的總量分配以及各排放主體的配額，并對(duì)交易程序、收益配置等作出法律上的確認(rèn)和保障。②參見冷羅生：《構(gòu)建中國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)制的法律政策思考》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第2期，第22頁(yè)。監(jiān)管部門對(duì)碳排放以及碳排放權(quán)交易行為應(yīng)進(jìn)行有效監(jiān)管，確保碳排放權(quán)交易公開、透明，實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)應(yīng)有的價(jià)值。碳排放權(quán)交易是世界范圍內(nèi)航空碳減排的有效舉措，我國(guó)航空碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際通用做法與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。

（二）制定并完善《碳排放權(quán)交易法》配套制度

在可操作性層面上，必須根據(jù)《碳排放權(quán)交易法》的要求和屬性制定航空碳排放權(quán)交易的實(shí)施細(xì)則，并以行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件的形式確立下來(lái)。航空碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的省市已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了嘗試，并確立了許多有效的制度和做法。如廣東省在碳排放權(quán)交易方面制定了《廣東省碳排放管理試行辦法》、《關(guān)于企業(yè)碳排放信息報(bào)告與核查的實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于碳排放配額管理的實(shí)施細(xì)則》，廣東省發(fā)改委每年制定年度碳排放配額分配實(shí)施方案，為航空碳排放權(quán)交易的實(shí)施提供了可靠的法律依據(jù)。

鑒于航空碳排放權(quán)交易的核心在于核算、分配和監(jiān)管，具體法律制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)包括如下方面：

1.建立航空碳排放信息披露制度

碳排放信息的掌握是航空碳排放權(quán)交易機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)，只有掌握真實(shí)、全面的碳排放信息才能將航空碳排放權(quán)交易制度落到實(shí)處。我國(guó)要建立行之有效的航空碳排放權(quán)交易機(jī)制就必須建立并完善航空碳排放信息披露制度。航空碳排放主體應(yīng)當(dāng)完整統(tǒng)計(jì)碳排放數(shù)據(jù)，并根據(jù)碳排放情況編制碳排放信息報(bào)告向有關(guān)部門申報(bào)，有關(guān)部門要對(duì)碳排放信息報(bào)告進(jìn)行核查。同時(shí)，設(shè)立航空碳排放量專業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)航空碳排放信息的監(jiān)測(cè)，以保證碳排放信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可靠性，維護(hù)航空碳排放權(quán)交易有效進(jìn)行。航空碳排放信息披露制度不僅可以確定碳排放總量，而且有利于相關(guān)部門合理確定碳排放權(quán)配額，促進(jìn)航空碳排放權(quán)交易有效開展。

2.建立航空碳排放權(quán)配額分配制度

碳排放權(quán)配額分配是航空碳排放權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是衡量航空碳排放權(quán)交易機(jī)制運(yùn)行效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。只有實(shí)現(xiàn)航空碳排放權(quán)配額的有效分配，才能激發(fā)碳排放權(quán)交易機(jī)制的活力，發(fā)揮航空碳排放權(quán)交易機(jī)制的市場(chǎng)作用。航空碳排放要采取總量控制措施，根據(jù)環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及減排計(jì)劃等確定碳排放的總量。以歷史排量為基礎(chǔ)，核算航空業(yè)和航空企業(yè)碳排放權(quán)配額發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)。在航空碳排放權(quán)配額分配方式上，初期以無(wú)償發(fā)放配額為主要方式，在航空碳排放權(quán)交易市場(chǎng)成熟時(shí)逐步提高有償發(fā)放的比例，通過(guò)市場(chǎng)方式確定航空碳排放權(quán)的價(jià)值。

3.建立航空碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度

航空碳排放權(quán)交易具有專業(yè)性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，隨著航空碳排放權(quán)交易的不斷發(fā)展，交易類型和交易方式將更加多樣，帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越來(lái)越多。因此需要成立專門的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以維護(hù)航空碳排放權(quán)交易秩序。在市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)有效實(shí)施調(diào)控，對(duì)擾亂碳排放權(quán)交易秩序的行為進(jìn)行處罰，為航空碳排放權(quán)交易創(chuàng)造公平有序的良好環(huán)境。同時(shí)，鼓勵(lì)開發(fā)碳金融、碳期貨等產(chǎn)品及其衍生品，促進(jìn)航空碳排放權(quán)在國(guó)際市場(chǎng)上的流通，實(shí)現(xiàn)航空碳排放權(quán)交易與國(guó)際接軌。①參見何晶晶：《構(gòu)建中國(guó)碳排放權(quán)交易法初探》，《中國(guó)軟科學(xué)》2013年第9期，第19頁(yè)。加大航空CDM項(xiàng)目的支持，如對(duì)能真正實(shí)現(xiàn)航空技術(shù)轉(zhuǎn)讓的CDM項(xiàng)目采取減少甚至免除收益中的國(guó)家部分等優(yōu)惠措施，推動(dòng)CDM項(xiàng)目的有效實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

低碳發(fā)展在本質(zhì)上是以“改善氣候環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)效益、政府效力和環(huán)境利益協(xié)調(diào)共進(jìn)”為宗旨的新策略。在航空領(lǐng)域，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)一直將碳排放權(quán)交易視為該領(lǐng)域低碳發(fā)展的核心機(jī)制。因此，航空低碳發(fā)展法律體系建構(gòu)的核心仍是碳排放權(quán)交易的制度化和程式化，通過(guò)制定《碳排放權(quán)交易法》及航空碳排放權(quán)交易的配套制度，以市場(chǎng)手段控制航空碳排放量，從而實(shí)現(xiàn)航空業(yè)低碳發(fā)展。特別是在“一帶一路”倡議下，要加快中國(guó)航空業(yè)與沿線國(guó)家的互聯(lián)互通，必須實(shí)施航空碳排放權(quán)交易，加快推進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制在航空領(lǐng)域的運(yùn)用，提高我國(guó)航空業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球基于市場(chǎng)的航空業(yè)減排機(jī)制。