高樂(lè)鑫

在“一帶一路”倡議下，理性擴(kuò)大航權(quán)安排和探索國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)業(yè)已成為中國(guó)民航深化改革和參與國(guó)際航空競(jìng)爭(zhēng)的重要路徑和實(shí)踐。在新時(shí)代，應(yīng)妥善因應(yīng)國(guó)際航空的新形勢(shì)和新趨勢(shì)。公私力量合力催生的國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)業(yè)已演變?yōu)槿蚝娇者\(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型的新動(dòng)向，成為各國(guó)航空承運(yùn)人開(kāi)展國(guó)際商業(yè)合作的主流選擇，中國(guó)亦已初步嘗試但尚未全面適用。國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)最早誕生于美國(guó)，現(xiàn)已遍布大西洋和太平洋沿線國(guó)家和地區(qū)。借助反壟斷豁之力，美國(guó)成功實(shí)現(xiàn)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的相互融合。天空開(kāi)放關(guān)乎國(guó)家航空經(jīng)濟(jì)安全，貿(mào)然全面適用可能危害本國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)，中國(guó)尚未適用天空開(kāi)放，但是以擴(kuò)大航權(quán)等方式與極少數(shù)國(guó)家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)片段式準(zhǔn)天空開(kāi)放。適用國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)必以天空開(kāi)放為基石，此要求僅是美國(guó)經(jīng)驗(yàn)還是邏輯必然？此問(wèn)題的解決直接關(guān)系到中國(guó)后續(xù)推行國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和擴(kuò)大航權(quán)的力度和深度。本文以美國(guó)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放融合為研究基點(diǎn)，探索其梯度融合的緣由、歷程和現(xiàn)狀，進(jìn)而根據(jù)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的特性，結(jié)合其他國(guó)家的實(shí)踐，研究其相互融合是否必然，最后對(duì)中國(guó)因應(yīng)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的融合之勢(shì)提出建議。

一、借力與被借力：國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)與天空開(kāi)放初步交匯

（一）天空開(kāi)放的誕生

領(lǐng)空主權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要方面，早已演變?yōu)榱?xí)慣國(guó)際法規(guī)則，并得到國(guó)際成文法的認(rèn)可，國(guó)際航空領(lǐng)域的憲章性文件——1944年《國(guó)際民用航空公約》予以明文規(guī)定。①董簫：《航權(quán)交換研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2010年版，第24-28頁(yè)。國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)的自由化程度由各國(guó)自行決定，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)際航空運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一多邊市場(chǎng)準(zhǔn)入，各國(guó)在1944年和1995年先后制定《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的《航空運(yùn)輸附件》，但多邊體制均未建構(gòu)成功，前者締約國(guó)人數(shù)極其有限，目前只有12個(gè)締約國(guó)，且主要航空大國(guó)均未參加或者短暫參加后退出，后者則未涉及關(guān)鍵的國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)。②王瀚、張超漢、孫玉超：《國(guó)際航空法專(zhuān)論》，法律出版社2017年版，第42-50頁(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，以雙邊《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》為基礎(chǔ)的航權(quán)交換體制是實(shí)現(xiàn)國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入的關(guān)鍵所在?？v使強(qiáng)勢(shì)國(guó)際航空承運(yùn)人期冀可以在不受限制的情況下經(jīng)營(yíng)國(guó)際市場(chǎng)，但一般而言，傳統(tǒng)的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定會(huì)彼此限制外國(guó)航空承運(yùn)人提供的服務(wù)，通常是限制航線、經(jīng)營(yíng)航線的外國(guó)航空承運(yùn)人數(shù)量、更改運(yùn)價(jià)的權(quán)限、航班班次和運(yùn)力。③趙維田：《國(guó)際航空法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第94-140頁(yè)。此類(lèi)限制在保護(hù)本國(guó)航空承運(yùn)人方面至關(guān)重要，但影響航空承運(yùn)人響應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)需求的能力，并減少了旅客獲得最佳航空服務(wù)的機(jī)會(huì)。

以美國(guó)為代表的航空運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)一直希冀破除其認(rèn)為不合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入藩籬，尋求與外國(guó)達(dá)成升級(jí)版航空運(yùn)輸協(xié)定——天空開(kāi)放④Open Skies，一般譯為“天空開(kāi)放”，亦可譯為“開(kāi)放天空”。協(xié)定，在自愿的基礎(chǔ)上，任何締約國(guó)的航空承運(yùn)人都能運(yùn)營(yíng)兩國(guó)間的任何國(guó)際航線，航班數(shù)量不受限制，除非兩國(guó)拒絕批準(zhǔn)，承運(yùn)人可以變更運(yùn)價(jià)等。⑤See Order 92-8-13,5 August 1992.美國(guó)率先同歐洲國(guó)家商談，在1992年如愿同荷蘭簽訂其首份天空開(kāi)放協(xié)定。⑥Oum Tae Hoon,Overview of Regulatory Changes in International Air Transport and Asian Strategies Towards the US Open Skies Initiatives,4 Journal of Air Transport Management 127-134(1998).該協(xié)定允許美國(guó)的任何航空公司從美國(guó)的任何地點(diǎn)向荷蘭的任何地點(diǎn)提供運(yùn)輸服務(wù)，并允許荷蘭的任何航空公司以相同方式對(duì)等運(yùn)營(yíng)，而且不存在市場(chǎng)準(zhǔn)入的任何法律、監(jiān)管或者運(yùn)營(yíng)障礙，不允許兩國(guó)單邊限制運(yùn)載量和航班班次。①參見(jiàn)黃澗秋：《國(guó)際航空法研究》，中國(guó)法制出版社2007年版，第 89頁(yè)。自此，美式天空開(kāi)放協(xié)定正式確立，美國(guó)開(kāi)始在全球范圍內(nèi)推廣其主導(dǎo)的此升級(jí)版航空運(yùn)輸協(xié)定。

（二）國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)初步借力天空開(kāi)放

美荷天空開(kāi)放協(xié)定為國(guó)際航空承運(yùn)人間的商業(yè)合作預(yù)留國(guó)際法基礎(chǔ)，在各方的協(xié)力下逐步演變?yōu)閲?guó)際航線聯(lián)營(yíng)的法定基石。早在1992年9月4日，美國(guó)—荷蘭天空開(kāi)放協(xié)定的《協(xié)商備忘錄》已就兩國(guó)航空承運(yùn)人間的合作作出規(guī)定：“（1）基于天空開(kāi)放協(xié)定文本內(nèi)容，同意考慮美國(guó)和荷蘭的航空承運(yùn)人經(jīng)由商業(yè)協(xié)議或者安排進(jìn)行商業(yè)合作的概念及商業(yè)運(yùn)營(yíng)一體化，前提是這些協(xié)議或安排符合適用的反托拉斯法和競(jìng)爭(zhēng)法；（2）對(duì)任何申請(qǐng)批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)的此類(lèi)協(xié)議或者安排，應(yīng)公平和迅速地予以處理?！雹赟ee Memorandum ofConsultations,United States-Netherlandsl-4,September 1992;92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992;Northwest Airlines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines-Approval and Antitrust Immunity of a CommercialCooperation and IntegrationAgreement,DOT-OST-1995-579-0001,9 September 1992.具體而言，締約任何一方指定的航空承運(yùn)人，如果其擁有適當(dāng)權(quán)限，“可以在互惠的基礎(chǔ)上，按照通常要求進(jìn)行合作，如與另一擁有適當(dāng)權(quán)限的航空承運(yùn)人或者其他公司合作，比如包機(jī)、代碼共享或者租賃協(xié)議，前提是此類(lèi)合作不包括國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)或收入公攤，除非締約雙方同意這種收入公攤”。③See Memorandum ofConsultations,United States-Netherlandsl-4,September 1992;92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992;Northwest Airlines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines-Approval and Antitrust Immunity of a CommercialCooperation and Integration Agreement,DOT-OST-1995-579-0001,9 September 1992.

在美國(guó)和荷蘭簽訂天空開(kāi)放協(xié)定后不久，美國(guó)西北航空和荷蘭皇家航空簽訂了《商業(yè)合作和一體化協(xié)議》，計(jì)劃以類(lèi)似單一承運(yùn)人的形式運(yùn)營(yíng)相關(guān)國(guó)際航線的所有運(yùn)輸服務(wù)，兩家航空公司簽訂一系列附屬協(xié)議以實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)一體化，如簽訂聯(lián)合市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)和協(xié)調(diào)航班時(shí)刻表的協(xié)議，計(jì)劃協(xié)調(diào)定價(jià)和座位管理，共享或者公攤聯(lián)合運(yùn)輸服務(wù)的收入等。①See Northwest Airlines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines-Approval and Antitrust Immunity of a Commercial Cooperation and Integration Agreement,DOT-OST-1995-579-000 1,9 September 1992.美國(guó)運(yùn)輸部認(rèn)為，反托拉斯法允許競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開(kāi)展商業(yè)合作，只要此合作能夠提高競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)效益，并且不會(huì)不必要地限制競(jìng)爭(zhēng)，并認(rèn)定美國(guó)西北航空和荷蘭皇家航空的一體化商業(yè)合作構(gòu)成國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)。②See 93-1-11 Final Order DOT-OST-1995-579-0034 11,January 1993;92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.在世界范圍內(nèi)，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)堪稱最發(fā)達(dá)的商業(yè)合作形式，帶動(dòng)承運(yùn)人提供更多的航空運(yùn)輸服務(wù)和降低票價(jià)。③See Gudmundsson,Sveinn Vidar Mergers v.Alliances,Ref.C02/10/2014.兩家航空公司以美國(guó)—荷蘭天空開(kāi)放協(xié)定為法源根據(jù)，向美國(guó)運(yùn)輸部申請(qǐng)1958年美國(guó)《聯(lián)邦航空法》規(guī)定的批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)。只有獲得批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)的國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)，才能無(wú)法律風(fēng)險(xiǎn)地徹底踐行落實(shí)。美國(guó)運(yùn)輸部也認(rèn)為，拒絕國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)并不契合天空開(kāi)放的精神，授予國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)反壟斷豁免權(quán)反而表明美國(guó)兌現(xiàn)天空開(kāi)放協(xié)定的精神，以換取自由的航空安排，不能僅堅(jiān)持簡(jiǎn)單閱讀協(xié)定規(guī)定的字面義務(wù)條款。④See 93-1-11 Final Order,DOT-OST-1995-579-0034,11 January 1993;92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.美國(guó)西北航空和荷蘭皇家航空實(shí)際上是借力天空開(kāi)放作為國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的國(guó)際法基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙合作運(yùn)營(yíng)兩國(guó)的國(guó)際航空市場(chǎng)。

（三）天空開(kāi)放初步借力國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)

天空開(kāi)放和國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)在歷史同期相繼誕生，時(shí)值美國(guó)政府在全球范圍內(nèi)推廣其主導(dǎo)的天空開(kāi)放范本，在被國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)借力的同時(shí)，也需要借力前者的優(yōu)勢(shì)地位和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)拓展天空開(kāi)放的適用空間，兩者漸成相互借力之勢(shì)。授予國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)等航空聯(lián)盟反壟斷豁免權(quán)逐漸成為美國(guó)推動(dòng)天空開(kāi)放協(xié)定的談判籌碼。⑤劉偉民：《國(guó)際航空運(yùn)輸管理體制的發(fā)展趨勢(shì)（上）》，《民航經(jīng)濟(jì)與技術(shù)》1998年第6期，第37-40頁(yè)。誠(chéng)如美國(guó)西北航空和荷蘭皇家航空所言，立基于開(kāi)放天空市場(chǎng)，其他美國(guó)籍的航空承運(yùn)人也可自由進(jìn)入荷蘭，并可利用國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)等合作競(jìng)爭(zhēng)策略。⑥See 92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.如果要引導(dǎo)其他國(guó)家探索天空開(kāi)放體制，須了解其誘因和隱憂，其擔(dān)憂和荷蘭相比實(shí)則并無(wú)差異，均會(huì)尋求國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)等商業(yè)合作的類(lèi)似法定承諾，若美國(guó)不能在天空開(kāi)放協(xié)定融入此類(lèi)利益，將阻礙同其他歐洲國(guó)家的后續(xù)締約。①See Northwest Airlines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines-Approval and Antitrust Immunity of a Commercial Cooperation and Integration Agreement,DOT-OST-1995-579-0001,9 September 1992.

美國(guó)聯(lián)合航空對(duì)上述解讀提出異議，要求運(yùn)輸部推遲批準(zhǔn)和授權(quán)程序，直至美國(guó)和荷蘭達(dá)成諒解備忘錄或者其他有約束力的協(xié)議，要求荷蘭承諾保證和支持美國(guó)同所有其他歐共體成員國(guó)間的天空開(kāi)放，至少必須強(qiáng)制荷蘭在歐共體協(xié)調(diào)消除與美國(guó)—荷蘭天空開(kāi)放協(xié)定不符的所有規(guī)定。②See 92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.美國(guó)聯(lián)合航空甚至認(rèn)為，批準(zhǔn)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)協(xié)議并不會(huì)鼓勵(lì)美國(guó)和歐洲的航空自由化，其他歐共體成員國(guó)尚未表示有興趣與美國(guó)達(dá)成天空開(kāi)放協(xié)議，歐共體的工作人員也曾反對(duì)單個(gè)歐共體成員與美國(guó)達(dá)成此類(lèi)協(xié)議。③See 93-1-11 Final Order,DOT-OST-1995-579-0034,11 January 1993.美國(guó)西北航空和荷蘭皇家航空則予以反駁，認(rèn)為此類(lèi)承諾要求無(wú)疑是“構(gòu)思不良，適得其反”，其觀點(diǎn)亦得美國(guó)運(yùn)輸部認(rèn)同，因?yàn)槠涿黠@違背美國(guó)—荷蘭天空開(kāi)放協(xié)定的具體承諾，此外，荷蘭支持歐共體自由化不會(huì)有任何阻礙，因?yàn)槭袌?chǎng)力量已經(jīng)釋放，開(kāi)放天空不可避免，天空開(kāi)放協(xié)定和國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)協(xié)議的結(jié)合更能說(shuō)服其他歐洲國(guó)家開(kāi)放市場(chǎng)，并不依賴荷蘭的游說(shuō)。④See 92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.

國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)得到官方認(rèn)可和支持，縱使天空開(kāi)放協(xié)定并未規(guī)定強(qiáng)制批準(zhǔn)和授權(quán)義務(wù)，而且美國(guó)運(yùn)輸部認(rèn)為，對(duì)此國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，與美國(guó)和荷蘭簽署的“天空開(kāi)放協(xié)定”保持一致，故欠缺極強(qiáng)說(shuō)服力理由予以拒絕，相反，美國(guó)的積極態(tài)度和伙伴關(guān)系將成為其對(duì)天空開(kāi)放承諾的有力證明，有利于鼓勵(lì)其他歐洲國(guó)家與美國(guó)達(dá)成自由化航空運(yùn)輸協(xié)定。若拒絕批準(zhǔn)或者要求荷蘭附加條件，反而損害同荷蘭的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，甚或引發(fā)合作伙伴質(zhì)疑美國(guó)善意守約的信譽(yù)，連帶傳導(dǎo)至其他國(guó)家和地區(qū)，最終有損天空開(kāi)放協(xié)定的認(rèn)可和擴(kuò)展。⑤See 93-1-11 Final Order,DOT-OST-1995-579-0034,11 January 1993;92-11-27 OrdertoShow Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16November1992;92-11-27Orderto Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.此外，天空開(kāi)放將提高航空服務(wù)的質(zhì)量，跨大西洋旅客從擴(kuò)大的航空服務(wù)中受益，并確保航空公司不會(huì)收取超額競(jìng)爭(zhēng)的票價(jià)，其原因在于航空服務(wù)的價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量將取決于市場(chǎng)力量而不再是限制性協(xié)議，美歐旅行者將有動(dòng)力選擇在從美國(guó)到荷蘭等地航線上提供的航空服務(wù)，而不是其他美歐航線，此種需求的轉(zhuǎn)變可能會(huì)說(shuō)服其他國(guó)家同意與美國(guó)簽訂限制較少的雙邊協(xié)議。①See 92-11-27 Order to Show Cause,DOT-OST-1995-579-0024,16 November 1992.“相互借力，相互受益”，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放成功實(shí)現(xiàn)雙贏，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)開(kāi)始具備國(guó)際法基石，為后續(xù)在全球范圍內(nèi)運(yùn)營(yíng)和擴(kuò)展奠定堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)，天空開(kāi)放也因國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)在世界范圍內(nèi)更具吸引力。

二、國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放全面動(dòng)態(tài)融合

（一）國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放相互借力的擴(kuò)張

在美國(guó)政府和航空承運(yùn)人的合力推動(dòng)下，期間雖歷經(jīng)曲折，但美國(guó)與加拿大、德國(guó)、意大利、法國(guó)、澳大利亞和日本等航空大國(guó)均簽訂了天空開(kāi)放協(xié)定，范圍遍及大西洋和大平洋沿線，各國(guó)航空承運(yùn)人間國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)合作數(shù)量亦隨之大增。政府簽訂天空開(kāi)放協(xié)定，相關(guān)航空承運(yùn)人隨即進(jìn)行國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)，成為此階段國(guó)際航空商業(yè)合作的顯著特征。反觀缺失天空開(kāi)放協(xié)定國(guó)家建構(gòu)的國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)，其合作程度有限且效果不佳。②Daniel Hedlund,Toward Open Skies:Liberalizing Trade in International Airline Services,3 Minnesota Journal of Global Trade 259(1994).

德國(guó)是首個(gè)與美國(guó)簽訂天空開(kāi)放協(xié)定的歐洲大國(guó)，美國(guó)西北航空和荷蘭皇家航空國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)被授予反壟斷豁免權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)德國(guó)尋求與美國(guó)建構(gòu)自由化的天空開(kāi)放制度，1996年2月29日，美國(guó)和德國(guó)最終簽訂天空開(kāi)放協(xié)定。③吳建端：《航空法學(xué)》，中國(guó)民航出版社2005年版，第295頁(yè)。在締約同日，美國(guó)聯(lián)合航空和德國(guó)漢莎航空就雙方簽訂的《聯(lián)盟拓展協(xié)議》向美國(guó)運(yùn)輸部申請(qǐng)批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)是重要合作內(nèi)容，誠(chéng)如兩大航空承運(yùn)人所言，實(shí)現(xiàn)商業(yè)一體化運(yùn)營(yíng)的方式有并購(gòu)和航線聯(lián)營(yíng)兩種，并購(gòu)因受?chē)?yán)苛法律限制而難以進(jìn)行，航線聯(lián)營(yíng)因靈活性和效果類(lèi)似則成為首選。④See United Air Lines,Inc and Deutsche Lufthansa,A.G.-Antitrust Immunity for an Expanded Alliance Agreement,DOT-OST-1996-1116-0001,29 February 1996.兩國(guó)天空開(kāi)放協(xié)定一經(jīng)簽訂，美國(guó)聯(lián)合航空和漢莎航空間的國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)可謂神速，足見(jiàn)其對(duì)天空開(kāi)放的依賴和渴望程度之高與急。1996年5月20日，美國(guó)運(yùn)輸部對(duì)此合作予以正式批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)。⑤See 96-5-27 Final Order,DOT-OST-1996-1116-0026,20 May 1996.此外，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)因其經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性甚至演化為各國(guó)簽訂天空開(kāi)放協(xié)定的先決條件，對(duì)行業(yè)經(jīng)濟(jì)高度開(kāi)放的國(guó)際政策產(chǎn)生重大影響。2001年前后，法國(guó)宣布愿意同美國(guó)簽訂天空開(kāi)放協(xié)定，兩國(guó)擬議的協(xié)定涵蓋立即消除對(duì)航線、運(yùn)力和指定承運(yùn)人等所有的傳統(tǒng)限制，但是法國(guó)亦明確表示，法國(guó)航空與其選定的美國(guó)伙伴間的商業(yè)聯(lián)盟能夠獲得美國(guó)政府的批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，將成為落實(shí)草簽天空開(kāi)放協(xié)定的先決條件。①See Joint Application of Delta Air Lines,Inc.,Societe Air France,Alitalia-Linee Aeree Italiane-S.p.A.and Czech Airlines for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-2001-10429-0001,15 August 2001.這是美國(guó)政府在全球推銷(xiāo)天空開(kāi)放效應(yīng)的呈現(xiàn)，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)在客觀上推動(dòng)了天空開(kāi)放的擴(kuò)展。

隨著越來(lái)越多國(guó)家的參與，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的適用空間從雙邊邁向區(qū)域，天空開(kāi)放協(xié)定恰逢升級(jí)更新階段。美國(guó)先后在太平洋和大西洋兩個(gè)跨區(qū)域?qū)用娌捎弥T邊進(jìn)路推動(dòng)天空開(kāi)放，力求形成“兩洋模式”，2001年發(fā)起跨太平洋《國(guó)際航空運(yùn)輸自由化多邊協(xié)定》，其實(shí)踐效果不佳，韓國(guó)、日本、澳大利亞等亞太航空大國(guó)迄今沒(méi)有加入此協(xié)定，而2007年簽訂2010年修訂的《美國(guó)與歐盟及其成員國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)定》則取得重大成功，在跨大西洋地區(qū)形成天空開(kāi)放新格局，為全球航空運(yùn)輸自由化帶來(lái)示范效應(yīng)。②周亞光：《美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)定的模式演進(jìn)及我國(guó)的借鑒》，《法商研究》2017年第4期，第165-172頁(yè)。美國(guó)和歐盟間的航空運(yùn)輸協(xié)定又稱“天空開(kāi)放+”協(xié)定，歐盟航空一體化和歐盟籍航空承運(yùn)人身份得以彰顯和應(yīng)用。美國(guó)的航空公司可以運(yùn)營(yíng)至歐盟任何地點(diǎn)的國(guó)際航空服務(wù)，歐盟的航空公司則對(duì)等適用。③張焱：《歐洲的“天空開(kāi)放”：航權(quán)交換區(qū)域合作模式的新發(fā)展》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期，第132-138頁(yè)。美國(guó)和歐洲間的“天空開(kāi)放+”框架鼓勵(lì)航空承運(yùn)人提供更具競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際服務(wù)。④Kenneth Button,The Impact of US-EU“Open Skies”Agreement on Airline MarketStructuresand AirlineNetworks,15Journalof AirTransportManagement59-71(2009).

立基于“天空開(kāi)放+”的巨大航權(quán)開(kāi)放基礎(chǔ)，美國(guó)和歐盟航空承運(yùn)人間的商業(yè)合作范圍和程度隨之深化。備受矚目的“天合聯(lián)盟I”和“天合聯(lián)盟II”的結(jié)果差異足以彰顯“天空開(kāi)放+”協(xié)定基石地位的重要性。2004年，天合聯(lián)盟內(nèi)的達(dá)美航空、美國(guó)西北航空、法國(guó)航空、荷蘭皇家航空、意大利航空和捷克航空簽訂國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)合作協(xié)議，向美國(guó)運(yùn)輸部申請(qǐng)批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，2005年美國(guó)運(yùn)輸部以不能產(chǎn)生足夠的市場(chǎng)利益為由予以否決，此案例被冠名“天合聯(lián)盟I”。①See Joint Application of Alitalia-Linee Aeree Italiane-S.p.A.,Czech Airlines,Delta Air Lines,Inc.,KLM Royal Dutch Airlines,Northwest Airlines,Inc.,Societe Air France,for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-200419214-0-001-0001,24 September 2004.2007年，美歐間的“天空開(kāi)放+”協(xié)定簽署后，在新形勢(shì)下，天合聯(lián)盟內(nèi)的上述六大航空公司向美國(guó)運(yùn)輸部提出國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)新申請(qǐng)，此案例被冠名“天合聯(lián)盟II”。②See Joint Application for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements(Public Version),DOT-OST-2007-28644-0001-0001,28 June 2007.美國(guó)運(yùn)輸部在審查時(shí)坦言，天空開(kāi)放框架業(yè)已演變?yōu)槭谟鑷?guó)際航線聯(lián)營(yíng)反壟斷豁免權(quán)的考量基礎(chǔ)。③See 2008-5-32 Final Order,DOT-OST-2007-28644-0185,22 May 2008；2008-4-17 Show Cause Order,DOT-OST-2007-28644-0174,9 April 2008.美國(guó)愿意將即時(shí)性規(guī)定納入“天合聯(lián)盟II”，因?yàn)樽鳛榇藝?guó)際航線聯(lián)營(yíng)合作伙伴的外國(guó)航空承運(yùn)人的母國(guó)——捷克、法國(guó)、意大利和荷蘭，亦是美國(guó)與歐盟及其成員國(guó)的“天空開(kāi)放+”協(xié)定的簽署國(guó)。④See 2008-4-17 Show Cause Order,DOT-OST-2007-28644-0174,9 April 2008.“天合聯(lián)盟I”和“天合聯(lián)盟II”的一項(xiàng)重大區(qū)別在于，2004年僅存在美國(guó)和歐盟成員國(guó)間的分散天空開(kāi)放協(xié)定，缺少至關(guān)重要的美國(guó)和歐盟整體身份的協(xié)定?？v使天空開(kāi)放監(jiān)管框架成為考慮授予反壟斷豁免權(quán)的前提，但這種框架的存在并不能保證豁免權(quán)的直接獲取，相反，應(yīng)根據(jù)每個(gè)案件的具體事實(shí)和具體情形作出決定，一般而言，對(duì)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)協(xié)議的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估和公共利益分析必不可少，若擬議的聯(lián)營(yíng)協(xié)議在總體上利于競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者，并符合其國(guó)際航空競(jìng)爭(zhēng)政策，則考慮給予豁免。⑤See 2008-4-17 Show Cause Order,DOT-OST-2007-28644-0174,9 April 2008.美國(guó)運(yùn)輸部認(rèn)為，“天合聯(lián)盟II”契合上述規(guī)定，最終批準(zhǔn)并授予其國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的反壟斷豁免權(quán)。⑥See 2008-5-32 Final Order,DOT-OST-2007-28644-0185,22 May 2008.因此，天空開(kāi)放協(xié)定雖不能直接決定國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的反壟斷豁免授權(quán)，但作為美國(guó)運(yùn)輸部的考量基礎(chǔ)和前提，其可影響競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估和公共利益分析，進(jìn)而影響最終結(jié)果。

（二）國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的借力融合效應(yīng)

歷經(jīng)借力與被借力的多次反復(fù)實(shí)踐，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放動(dòng)態(tài)融合的效果逐步清晰顯現(xiàn)。天空開(kāi)放業(yè)已成為美國(guó)政府的主流航空運(yùn)輸協(xié)定模式，據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月28日，美國(guó)已經(jīng)對(duì)外簽訂120多個(gè)天空開(kāi)放協(xié)定，覆蓋全球范圍內(nèi)各層次經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家和地區(qū)。①See US Department of State,Air Service/Open Skies Agreements,https://www.state.gov/e/eb/tra/ata/,visited on 3 January 2018.為保持內(nèi)容和形式的一致性，美國(guó)制定天空開(kāi)放協(xié)定范本并及時(shí)更新，現(xiàn)行版本在2012年發(fā)布，供與其締約的國(guó)家和地區(qū)參考適用。與此同時(shí)，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)也成為美國(guó)航空公司參與天合聯(lián)盟、星空聯(lián)盟和寰宇一家全球航空聯(lián)盟的最高端和最前沿的商業(yè)合作方式，達(dá)美航空、美國(guó)航空和美國(guó)聯(lián)合航空等主要的美國(guó)國(guó)際航空承運(yùn)人在大西洋、太平洋和印度洋沿線已建構(gòu)和適用大量國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)，其合作伙伴覆蓋漢莎航空、英國(guó)航空、澳洲航空和日本航空等全球范圍內(nèi)的知名航空公司。國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)合伙伙伴亦深化合作，由收益公攤邁向利潤(rùn)公攤。②Helen Corcut,EU Competition Law Developments in the Aviation Sector from July 2010 to 15 April2011,36 Air and Space Law 305-334(2011).國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的相互融合產(chǎn)生示范效應(yīng)，影響范圍遍布全球各地，歐盟、澳大利亞和日本等地區(qū)和國(guó)家均選擇將天空開(kāi)放作為其最新的對(duì)外航空運(yùn)輸政策。為因應(yīng)美國(guó)天空開(kāi)放對(duì)歐洲國(guó)家各個(gè)擊破的策略，歐盟分三階段率先完成內(nèi)部天空開(kāi)放，形成歐洲單一天空，并以歐盟身份對(duì)外更新其成員國(guó)原對(duì)外簽訂的航空運(yùn)輸協(xié)定。③魏亞波：《民用航空法實(shí)務(wù)》，國(guó)防工業(yè)出版社2014年版，第223-225頁(yè)。

時(shí)至今日，在美國(guó)，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放早已各自茁壯發(fā)展，儼然已具各自獨(dú)立的特征和趨勢(shì)，但實(shí)則其相互融合未曾退減?？v使美國(guó)已對(duì)外締結(jié)120余項(xiàng)天空開(kāi)放協(xié)定，天空開(kāi)放的普世性和認(rèn)知度早已非1992年前后所能比，但其仍未完全攻克中國(guó)等航空大國(guó)的國(guó)際空運(yùn)市場(chǎng)。另一方面，雖較之其他商業(yè)合作方式，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)更受承運(yùn)人青睞和喜愛(ài)，業(yè)已成為各方承運(yùn)人開(kāi)展國(guó)際合作的熱門(mén)路徑，也早已取得各方政府的認(rèn)可并擺脫非法存在的身份嫌疑，但是在美國(guó)其天空開(kāi)放基石持續(xù)屹立不倒。自1992年起，美國(guó)運(yùn)輸部確立在天空開(kāi)放協(xié)定所有內(nèi)容能被承運(yùn)人適用前，不得考慮授予任何商業(yè)合作反壟斷豁免權(quán)，其作為長(zhǎng)期政策并延續(xù)至今。④See 2016-11-2 Order To Show Cause,DOT-OST-2015-0070-0074,4 November 2016;Order 92-8-13,5 August 1992.眾所周知，獲得反壟斷豁免授權(quán)是國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的生命線，而反壟斷豁免權(quán)又與天空開(kāi)放相捆綁，致使國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)借力天空開(kāi)放的傳統(tǒng)未有任何變更。因此，歷經(jīng)二十余載公私合力，在美國(guó)，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放已實(shí)現(xiàn)全面動(dòng)態(tài)融合。

三、國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放融合的邏輯分離與演變

（一）國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的邏輯分離

在美國(guó)，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的全面融合之勢(shì)已成常態(tài)，但如果將眼光放到全球，其他國(guó)家對(duì)兩者融合的態(tài)度則并不一致。隨著國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的縱深發(fā)展，尤其是金屬中立國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的誕生，①Paul Mifsud,Metal Neutrality and the Nation-bound Airline Industry,36 Air and Space Law 117-130(2011).國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)已得到多國(guó)政府的明示或者默示認(rèn)可，演變?yōu)槿驀?guó)際航空商業(yè)合作的主流模式。反觀天空開(kāi)放，其涉及領(lǐng)空主權(quán)和航空經(jīng)濟(jì)安全，不切實(shí)際地盲目開(kāi)放可能有損域內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力，甚或?qū)е卤就羾?guó)際航空業(yè)的破產(chǎn)，因此，時(shí)至今日仍有部分國(guó)家和地區(qū)對(duì)天空開(kāi)放持保留態(tài)度，只是為了進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)而單獨(dú)與其簽訂天空開(kāi)放協(xié)定，并未擴(kuò)展至其他國(guó)家。國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的核心在于，各方航空承運(yùn)人在其可執(zhí)飛的些許而非全部國(guó)際航線進(jìn)行商務(wù)合作，在天空開(kāi)放背景下亦是如此，因?yàn)楹娇粘羞\(yùn)人令挑選合適的合作伙伴以更大程度盈利，而不是完全捆綁，實(shí)則是甲航空公司在A航線選擇與乙航空公司合作，在B航線則與丙航空公司合作，另外，實(shí)現(xiàn)航空公司全部國(guó)際航線的融合也難過(guò)反壟斷法審查關(guān)口。傳統(tǒng)航空運(yùn)輸協(xié)定下指定的航空承運(yùn)人在指定航線進(jìn)行國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)也不無(wú)可能，只是挑選合作伙伴和航線的靈活性不如天空開(kāi)放。換言之，在不具備天空開(kāi)放的背景下，航空承運(yùn)人亦可開(kāi)展國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)，從而打破美國(guó)塑造的結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的分離。在另一層面，美國(guó)運(yùn)輸部的反壟斷豁免授權(quán)作為連接國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的重要紐帶，其對(duì)天空開(kāi)放的實(shí)際推動(dòng)已發(fā)揮巨大作用，但是代碼共享等其他商業(yè)合作模式同樣需要獲取反壟斷豁免授權(quán)，同樣會(huì)推動(dòng)天空開(kāi)放的拓展，只是力度和效果遜于國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)。因此，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的融合實(shí)是美國(guó)外交政策和反托拉斯法保駕護(hù)航的產(chǎn)物，并不存在必然的邏輯勾連，其他國(guó)家和地區(qū)的合理移植和有序改造并不以兩者融合為前提。依此邏輯，在當(dāng)時(shí)未與法國(guó)、新加坡、新西蘭、澳大利亞和歐盟等相關(guān)國(guó)家和地區(qū)簽訂天空開(kāi)放協(xié)定的前提下，中國(guó)的航空承運(yùn)人業(yè)已開(kāi)始嘗試國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)。中國(guó)南方航空、中國(guó)東方航空和中國(guó)國(guó)際航空等航空公司均已與外國(guó)的航空公司成功建構(gòu)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)合作業(yè)務(wù)。②中國(guó)南方航空與法國(guó)航空、中國(guó)東方航空和澳洲航空、中國(guó)國(guó)際航空與漢莎集團(tuán)等均已實(shí)施國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)業(yè)務(wù)。

面對(duì)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放融合的破裂局面，美國(guó)亦調(diào)整其國(guó)際政策，授予國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)反壟斷豁免權(quán)不再要求必須具備天空開(kāi)放協(xié)定之名，只需要具備天空開(kāi)放之實(shí)。2015年3月，達(dá)美航空和墨西哥航空就其國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)向美國(guó)運(yùn)輸部申請(qǐng)批準(zhǔn)和反壟斷豁免授權(quán)，申請(qǐng)階段，美國(guó)和墨西哥僅達(dá)成新版航空運(yùn)輸協(xié)定的倡議，遲至2015年12月18日，兩國(guó)最終達(dá)成新版航空運(yùn)輸協(xié)定，但非天空開(kāi)放協(xié)定，縱使達(dá)美航空和墨西哥航空聲稱兩國(guó)的新協(xié)定涵蓋天空開(kāi)放協(xié)定的全部?jī)?nèi)容，但捷藍(lán)航空和夏威夷航空等公司對(duì)此持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為墨西哥城國(guó)際機(jī)場(chǎng)和肯尼迪機(jī)場(chǎng)等仍存在市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘。美國(guó)運(yùn)輸部經(jīng)審查認(rèn)為兩國(guó)的航空運(yùn)輸協(xié)定已經(jīng)具備天空開(kāi)放的全部?jī)?nèi)容，第五航權(quán)已經(jīng)涵蓋其中，兩國(guó)民航主管機(jī)關(guān)已經(jīng)由換文解決全部模糊之處，經(jīng)后續(xù)合理審查，2016年12月13日最終授予此國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)反壟斷豁免權(quán)。①See 2016-11-2 Order to Show Cause,DOT-OST-2015-0070-0074,4 November 2016;2016-12-13 Final Order,DOT-OST-2015-0070-0096,14 December 2016.美國(guó)的上述突破也是為了進(jìn)入未與其簽訂天空開(kāi)放協(xié)定國(guó)家和地區(qū)的國(guó)際航空市場(chǎng)，便于其航空承運(yùn)人在更廣空域開(kāi)展商業(yè)合作。此外，中美兩國(guó)間并無(wú)天空開(kāi)放協(xié)定，只是存在具備部分天空開(kāi)放實(shí)質(zhì)內(nèi)容的航空運(yùn)輸協(xié)定。②秦菊波、肖華鋒、易申波：《航空事業(yè)管理概論》，航空工業(yè)出版社2010年版，第119-120頁(yè)。兩國(guó)承運(yùn)人若探索國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)亦可向美國(guó)運(yùn)輸部申請(qǐng)反壟斷豁免授權(quán)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放在法律邏輯上的融合與分離往往取決于當(dāng)事國(guó)的態(tài)度，融合并不是必然選擇，美國(guó)所謂融合標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)低亦是全球國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)迅猛發(fā)展的產(chǎn)物。

（二）國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放分離下的應(yīng)對(duì)

誠(chéng)然，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放的邏輯分離可成必然，但是依舊不能否定和低估傳統(tǒng)航空運(yùn)輸協(xié)定的閉鎖性限制商業(yè)合作的問(wèn)題，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)合作伙伴的選擇性和靈活性受限，譬如各方指定的航空承運(yùn)人可能不是同一國(guó)際航空戰(zhàn)略聯(lián)盟的成員，彼此并不熟悉，相互間合作的概率較小，反而影響國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的持續(xù)推進(jìn)。相反，天空開(kāi)放覆蓋的自由航權(quán)安排和衍生的靈活選擇權(quán)更受?chē)?guó)際航線聯(lián)營(yíng)合作伙伴的青睞，天空開(kāi)放促進(jìn)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的既成事實(shí)亦不容否認(rèn)，目前世界范圍內(nèi)絕大多數(shù)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)皆以天空開(kāi)放為航權(quán)基礎(chǔ)。不過(guò)，靈活自由的實(shí)現(xiàn)并不仰賴制度性的天空開(kāi)放協(xié)定形式，當(dāng)事國(guó)可先經(jīng)由擴(kuò)大航權(quán)開(kāi)放等方式，賦予國(guó)際航空承運(yùn)人更大的合作空間和選擇權(quán)，進(jìn)而可在相關(guān)國(guó)際航線實(shí)現(xiàn)天空開(kāi)放或者所謂的實(shí)質(zhì)天空開(kāi)放。在試驗(yàn)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)成功后，為了后續(xù)在更廣范圍和更深層次拓展國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)，中國(guó)以諒解備忘錄的形式已同澳大利亞、英國(guó)、盧森堡、巴西、西班牙和葡萄牙等國(guó)家擴(kuò)大航權(quán)安排，大幅擴(kuò)大運(yùn)力安排，增加指定航空承運(yùn)人，或者將第四航權(quán)以及適格的第五航權(quán)涵蓋其中。此外，2016年12月，中國(guó)又專(zhuān)門(mén)同澳大利亞簽訂高度開(kāi)放的航權(quán)安排協(xié)議。①胡進(jìn)：《中澳航空市場(chǎng)天空開(kāi)放政策影響研究》，《空運(yùn)商務(wù)》2017年第2期，第24-28頁(yè)。2017年12月，中國(guó)和歐盟草簽《中華人民共和國(guó)政府和歐洲聯(lián)盟關(guān)于航班若干方面的協(xié)定草案》，將中國(guó)與歐盟27個(gè)成員國(guó)已簽署的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定中的傳統(tǒng)指定條款替換為歐盟承運(yùn)人條款，此舉將極其擴(kuò)大航空承運(yùn)人的指定范圍，如若最終成功則十分有利于承運(yùn)人拓展國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)。②匿名：《中歐就加強(qiáng)民航領(lǐng)域合作簽署會(huì)議紀(jì)要》，《中國(guó)民航報(bào)》2017年12月13日，第1版。因此，天空開(kāi)放促進(jìn)國(guó)際航空運(yùn)輸自由化的核心內(nèi)容亦可以其他形式呈現(xiàn)并演變?yōu)閲?guó)際航線聯(lián)營(yíng)的航權(quán)基石。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

航空經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型成功與否攸關(guān)行業(yè)的后續(xù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)水平，探索和拓展國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和航權(quán)擴(kuò)大是航空業(yè)順應(yīng)時(shí)代需求的兩大戰(zhàn)略支點(diǎn)。在全球航空運(yùn)輸業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)絕不能落伍，亦不應(yīng)盲目改革，而應(yīng)以積極的態(tài)度了解、參與乃至引領(lǐng)，但任何改革和試驗(yàn)均應(yīng)立足中國(guó)國(guó)情，以國(guó)家利益為重。國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放融合的西式模式并不契合中國(guó)現(xiàn)行國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)的整體趨勢(shì)，且已被中國(guó)實(shí)踐證實(shí)存在邏輯結(jié)構(gòu)沖突，但中國(guó)仍可借鑒并移植其有益成分，經(jīng)內(nèi)化改造成為中國(guó)特色的產(chǎn)業(yè)新模式。

（一）全面認(rèn)知國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)

面對(duì)國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)在全球澎湃的新形勢(shì)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其航空承運(yùn)人全面認(rèn)知和積極參與，航空承運(yùn)人可結(jié)合全球航線戰(zhàn)略布局、商業(yè)合作伙伴類(lèi)別和盈虧評(píng)估機(jī)制等現(xiàn)實(shí)因素有選擇地參與一體化程度各異的國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)。國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)一般指兩家或兩家以上的航空承運(yùn)人在批準(zhǔn)的國(guó)際航線上建立包括共同制定價(jià)格、編排航班、收益管理、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)、組織營(yíng)銷(xiāo)等全方位合作，并且共享收入、共攤成本，航空承運(yùn)人擺脫航權(quán)限制，實(shí)現(xiàn)彼此之間的“虛擬融合”。③米國(guó)良：《航空承運(yùn)人國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)合作模式發(fā)展研究》，《綜合運(yùn)輸》2014年第11期，第59-64頁(yè)。國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)一般并不涉及投資或者股權(quán)轉(zhuǎn)移事宜，更不會(huì)設(shè)立具備獨(dú)立法律地位的合作機(jī)構(gòu)，各承運(yùn)人仍保持獨(dú)立法人地位，只是在具體航線上表現(xiàn)得更像一個(gè)整體。①參見(jiàn)鄭少霖：《航空聯(lián)盟反壟斷豁免法律問(wèn)題研究》，武漢大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第8-9頁(yè)。便利的商業(yè)合作模式，省去傳統(tǒng)并購(gòu)的繁瑣法律程序，更利于國(guó)有企業(yè)居多的中國(guó)航空承運(yùn)人積極參與。現(xiàn)行的國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)，主要存在于星空聯(lián)盟、天合聯(lián)盟和寰宇一家三大戰(zhàn)略性航空聯(lián)盟，聯(lián)盟內(nèi)部相互選擇航空承運(yùn)人合作，因此國(guó)際航線聯(lián)盟又被稱為“聯(lián)盟內(nèi)聯(lián)盟”。②Brian F.Havel&Gabriel S.Sanchez,The Principles and Practice of International Aviation Law 161(Cambridge University Press 2014).2012年，加拿大航空總裁兼首席執(zhí)行官Calin Rovinescu接受《航空航天律師》（Air and Space Lawyer）雜志專(zhuān)訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，航線聯(lián)營(yíng)是星空聯(lián)盟深化合作的最新方式。2010年11月，歐盟委員會(huì)和美國(guó)運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布《跨大西洋航空聯(lián)盟：競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題和規(guī)制路徑》報(bào)告指出，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)是國(guó)際航空聯(lián)盟的高級(jí)合作形態(tài)。目前，中國(guó)航空承運(yùn)人參與的國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)亦主要是立基于三大航空聯(lián)盟內(nèi)部。然而，歐盟反壟斷審查和美國(guó)反壟斷豁免授權(quán)實(shí)踐則愈來(lái)愈彰顯國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的獨(dú)立性地位。歐盟委員會(huì)直接以國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)為訴由啟動(dòng)反壟斷調(diào)查程序。③See EU Case 39.964 AF-KL/DL/AZ.越來(lái)越多的國(guó)際航空承運(yùn)人簽訂國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)協(xié)議，向美國(guó)運(yùn)輸部申請(qǐng)反壟斷豁免授權(quán)，其申請(qǐng)書(shū)的標(biāo)題雖命名為聯(lián)合商業(yè)合作或者聯(lián)盟，但是申請(qǐng)書(shū)正文部分卻重點(diǎn)介紹國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)協(xié)議，美國(guó)運(yùn)輸部最終也以航線聯(lián)營(yíng)認(rèn)定其合作。④See 2013-9-14 Final Order,DOT-OST-2013-0068-0030，23 September 2013;Joint Delta and Virgin Atlantic Application for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-2013-0068-0001,8 April 2013.即便在申請(qǐng)書(shū)上全面回避航線聯(lián)營(yíng)字眼，但只要其符合國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)基本要件，美國(guó)運(yùn)輸部審查后也直接將其認(rèn)定為國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)。⑤See 2017-4-6 Final Order,DOT-OST-2015-0070-0167,10 April 2017;Joint Delta and Aeromexico Application for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-2015-0070-0001,31 March 2015.

隨著國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的深入發(fā)展，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)協(xié)議涉及內(nèi)容越來(lái)越多，已經(jīng)超越純粹的航線范疇，擴(kuò)展至代碼共享、聯(lián)合銷(xiāo)售與營(yíng)銷(xiāo)協(xié)調(diào)、補(bǔ)充產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和服務(wù)水平提高、機(jī)場(chǎng)共用和聯(lián)合采購(gòu)等領(lǐng)域。⑥See Joint Delta and Virgin Atlantic Application for Approval of and Antitrust Immunity for Alliance Agreements,DOT-OST-2013-0068-0001,8 April 2013.代碼共享和航線聯(lián)營(yíng)等均是國(guó)際航空聯(lián)盟的重要合作方式，現(xiàn)在國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)開(kāi)始涵蓋代碼共享等傳統(tǒng)手段，進(jìn)一步彰顯其獨(dú)立性，足以與國(guó)際航空聯(lián)盟相抗衡。另外，不容否認(rèn)的是，鑒于國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的巨大優(yōu)勢(shì)和受歡迎程度，其亦可在傳統(tǒng)三大聯(lián)盟外獨(dú)立適用，在實(shí)踐中已經(jīng)擴(kuò)展至捷星航空等低成本航空承運(yùn)人，一般航空與低成本航空承運(yùn)人合作建立國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)①See Notice of Decision Issued by Competition Commission Of Singapore(CCS)Notification for Decision by Qantas Airways and Jetstar Airways,Case Number:CCS 400/002/12,5 September 2013.，徹底打破聯(lián)盟的界限，從“聯(lián)盟內(nèi)聯(lián)盟”延展至“聯(lián)盟外適用”。因此，中國(guó)航空承運(yùn)人應(yīng)以開(kāi)放視野，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，理性選擇國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的合作伙伴，不必局限于各自參與的全球聯(lián)盟內(nèi)部。

（二）理性試行和適用天空開(kāi)放

在關(guān)乎國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)活力的航權(quán)開(kāi)放領(lǐng)域，縱使天空開(kāi)放已是大勢(shì)所趨，但中國(guó)亦不能一蹴而就。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)保持現(xiàn)行的航空運(yùn)輸協(xié)定模式，經(jīng)雙邊或者區(qū)域談判，在全球航線競(jìng)爭(zhēng)或者布局的重要航線，率先與相關(guān)國(guó)家擴(kuò)大航權(quán)開(kāi)放，增加航班班次和通航機(jī)場(chǎng)，擴(kuò)大指定航空承運(yùn)人數(shù)量，從而拓展航空承運(yùn)人參與國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的選擇空間和靈活性，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)天空開(kāi)放。縱使中國(guó)業(yè)已同東盟及其成員國(guó)、澳大利亞等地區(qū)和國(guó)家嘗試天空開(kāi)放，但對(duì)第六和第七航權(quán)仍予以保留。②參見(jiàn)劉翀曉：《中國(guó)—東盟航權(quán)開(kāi)放法律問(wèn)題研究》，西南政法大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文。實(shí)現(xiàn)全面天空開(kāi)放應(yīng)結(jié)合國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)和中國(guó)航空承運(yùn)人的全球航空競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，循序漸進(jìn)地適用。東南亞和澳大利亞是亞太地區(qū)重要的航空市場(chǎng)，東南亞是中國(guó)近鄰，對(duì)中國(guó)而言，目前中澳航線已成為僅次于中美的第二大遠(yuǎn)程國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)，中國(guó)的航空公司在東南亞和澳大利亞均具備相對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，天空開(kāi)放對(duì)中國(guó)明顯有利。反之，若中國(guó)采用美國(guó)策略全球推廣天空開(kāi)放，則中國(guó)的國(guó)際航空運(yùn)輸市場(chǎng)可能被其他全球性國(guó)際航空公司進(jìn)一步擠占，影響具有戰(zhàn)略性的中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，反而有損中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。③參見(jiàn)李艷偉、鄭興無(wú)：《“天空開(kāi)放”背景下我國(guó)民航運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)路徑研究》，《南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期，第49-54頁(yè)。

異于美國(guó)捆綁天空開(kāi)放和國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的做法，澳大利亞等國(guó)家雖已對(duì)外執(zhí)行天空開(kāi)放，天空開(kāi)放協(xié)定也涵蓋于其航空運(yùn)輸協(xié)定之中，但是在國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)反壟斷豁免授權(quán)審查進(jìn)程中，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)有意“無(wú)視”天空開(kāi)放和國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的關(guān)系，主要是審查國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)是否契合其反壟斷法律體系。2016年，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)審查維珍澳大利亞航空和新加坡航空國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)案，僅在“規(guī)制環(huán)境”簡(jiǎn)單介紹澳大利亞和新加坡的天空開(kāi)放協(xié)定，在其他方面則再無(wú)提及。①See Final Determination of Application for Revocation of A91267&A91268 and the Substitution of Authorisations A91539&A91540,23 September 2016.換言之，澳大利亞并不認(rèn)為國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放存在因果關(guān)系，其做法實(shí)際上是杜絕因天空開(kāi)放因素而否定國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的不合理操作。此方式可謂靈活處理國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)和天空開(kāi)放關(guān)系的有益經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)可積極借鑒，其航權(quán)開(kāi)放應(yīng)當(dāng)合理有序逐步推進(jìn)，率先以簽訂諒解備忘錄形式擴(kuò)大航權(quán)安排，繼而立基于實(shí)際探索天空開(kāi)放，切莫為推廣國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)而盲目天空開(kāi)放，最終產(chǎn)生威脅國(guó)際航空經(jīng)濟(jì)的安全大局的惡果。

（三）在“一帶一路”沿線國(guó)家推進(jìn)適用國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)

“一帶一路”是中國(guó)推出的重大國(guó)際合作倡議，已對(duì)全球經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生重大影響。國(guó)際航空業(yè)作為重要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)亦應(yīng)積極參與和深化合作。中國(guó)民航已與43個(gè)“一帶一路”沿線國(guó)家實(shí)現(xiàn)空中直航，每周共有約4200個(gè)航班，國(guó)航、南航、東航等國(guó)內(nèi)航空公司加大對(duì)“一帶一路”沿線市場(chǎng)的運(yùn)力投放，新開(kāi)辟沿線國(guó)家航線240條。近年來(lái)，“一帶一路”國(guó)際客運(yùn)量在國(guó)際旅客中的占比呈逐年提升的態(tài)勢(shì)，已從2015年的39.8%提升到2017年1至4月份的47.1%。②梁士斌：《我國(guó)與43個(gè)“一帶一路”沿線國(guó)家實(shí)現(xiàn)空中直航》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/05/id/2863881.shtml，2018年5月25日訪問(wèn)。中國(guó)已與120多個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署了政府間航空運(yùn)輸協(xié)定，其中，“一帶一路”沿線國(guó)家占62個(gè)。2014—2016年，中國(guó)與“一帶一路”沿線21個(gè)國(guó)家舉行了雙邊航空會(huì)談，擴(kuò)大了與上述國(guó)家的航權(quán)安排。③梁士斌：《我國(guó)與43個(gè)“一帶一路”沿線國(guó)家實(shí)現(xiàn)空中直航》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2017/05/id/2863881.shtml，2018年5月25日訪問(wèn)。因此，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家擴(kuò)大航權(quán)已成事實(shí)和必然，中國(guó)航空承運(yùn)人亦在此區(qū)域積極拓展國(guó)際業(yè)務(wù)。然而，鑒于“一帶一路”沿線國(guó)家多數(shù)屬于發(fā)展中國(guó)家，尚未接觸國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)，在中國(guó)嘗試國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的進(jìn)程中，除了與歐盟和澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)合作適用，亦應(yīng)結(jié)合“一帶一路”倡議，結(jié)合擴(kuò)大航權(quán)的便利條件，挑選“一帶一路”沿線國(guó)家的適當(dāng)?shù)暮娇粘羞\(yùn)人試水國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)。既貫徹和因應(yīng)“一帶一路”倡議，又契合中國(guó)航空的國(guó)際化趨向。

（四）完善中國(guó)的反壟斷法律體系

因國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)無(wú)論是作為橫向壟斷協(xié)議，還是可能造成經(jīng)營(yíng)者集中，都不可避免地涉及反壟斷議題。壟斷問(wèn)題是任何營(yíng)利企業(yè)必須考慮規(guī)避的議題，一旦因經(jīng)營(yíng)疏失涉嫌壟斷，尤其在歐美地區(qū)，往往面臨反壟斷機(jī)構(gòu)的高額罰款甚或刑罰措施。規(guī)制國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的現(xiàn)行反壟斷法模式有兩種：一種是事前的反壟斷豁免授權(quán)，參與聯(lián)營(yíng)的航空公司事前取得反壟斷機(jī)構(gòu)的豁免授權(quán)，則后續(xù)實(shí)施聯(lián)營(yíng)無(wú)壟斷問(wèn)題，另一種是事后的反壟斷調(diào)查，航空公司簽訂聯(lián)營(yíng)協(xié)議后可徑自執(zhí)行，但是期間可能面臨反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查。根據(jù)中國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定，中國(guó)目前實(shí)施的是事后反壟斷調(diào)查模式。近年來(lái)，中國(guó)亦在思考完善事后的反壟斷調(diào)查模式，尤其是在壟斷協(xié)議領(lǐng)域。2016年，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于壟斷協(xié)議豁免一般性條件和程序的指南（征求意見(jiàn)稿）》，探討引入事后反壟斷調(diào)查的豁免制度，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌達(dá)成或者實(shí)施壟斷協(xié)議的行為進(jìn)行調(diào)查后，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出決定前，經(jīng)營(yíng)者或者行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定，可向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)豁免。①事前的反壟斷豁免授權(quán)與事后反壟斷調(diào)查豁免并不相同，前者在事前，后者在事后，時(shí)間點(diǎn)不一致，是兩種不同的法律制度。根據(jù)國(guó)外反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)協(xié)議無(wú)疑構(gòu)成壟斷協(xié)議，以上述征求意見(jiàn)稿為基礎(chǔ)，中國(guó)民用航空局和國(guó)際航協(xié)亦聯(lián)合召開(kāi)反壟斷研討會(huì)，中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)專(zhuān)門(mén)組織航空聯(lián)營(yíng)反壟斷豁免審查專(zhuān)題研討會(huì)，探索適合中國(guó)民航的反壟斷規(guī)制模式。隨著中國(guó)參與國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)的實(shí)踐擴(kuò)展，自然亦須對(duì)此予以反壟斷規(guī)制，不能只依賴外國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)的裁決，因此中國(guó)需要修改完善反壟斷法律體系，修訂現(xiàn)行的事后審查模式，均應(yīng)將國(guó)際航線聯(lián)營(yíng)有效納入，為行業(yè)整體發(fā)展保駕護(hù)航。