艾芳蓉，王 剛（深圳大學土木工程學院，廣東 深圳 518060）

0 引 言

我國監(jiān)理制度從借鑒試點、全面推行到穩(wěn)定發(fā)展，已歷經三十年。日前，住建部印發(fā)了《關于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》文件（建市 [2017]145號），要求各級建設主管部門因地制宜制定本地區(qū)改革實施方案、細化政策措施，推進工程監(jiān)理行業(yè)轉型升級。業(yè)內人士普遍就建設監(jiān)理行業(yè)轉型升級的原因和措施展開過討論，但囿于當前我國監(jiān)理制度的積極層面，對其局限性缺乏深思和剖析。本文從監(jiān)理范圍、監(jiān)理收費標準、監(jiān)理權責不平衡這三個方面出發(fā)，對強制監(jiān)理制度如何限制監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展進行了探討，對監(jiān)理未能取得良好制度效果進行了剖析。

1 我國監(jiān)理制度的變遷

1.1 變遷過程

1984 年之前，我國建設工程基本上是國有投資，工程項目建設中主要實施的是工程指揮部模式。工程指揮部由建設單位臨時抽調人員組成，項目完成后返回各自崗位。工程指揮部模式存在明顯的缺陷，其成員不是專業(yè)化的工程管理人員，只有一次教訓，沒有二次經驗，被認為是導致我國工程建設管理水平低，容易造成工期、質量、投資失控的主要因素之一[1]。

1984 年，我國打開了對國際開放的大門，利用世界銀行貸款，建設魯布革水電站項目。該工程部分項目必須采用國際慣例的建設和管理模式，如面向國際公開招投標、采用咨詢工程師制度等。魯布革工程的成功，對我國舊的工程建設管理體制造成了巨大沖擊[2]，直接導致我國借鑒并引入了國外先進的制度，如建設監(jiān)理制度、招投標制度、合同管理制度等。

1988 年，時任建設部副部長干志堅提出：“建設部將要負責實施一項新的重大改革，即在我國的工程建設中實行具有中國特色的建設監(jiān)理制度。建立建設監(jiān)理制度，是建設領域發(fā)展商品經濟的結果，是提高我國建設水平和投資效益不可缺少的措施?！盵3]同年，建設部印發(fā)了《關于開展建設監(jiān)理工作的通知》，北京、天津、上海、哈爾濱、沈陽、南京、寧波、深圳和水電、交通共八市兩部門試行建設工程監(jiān)理制度。

1998 年，《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱“《建筑法》”）的頒布標志著監(jiān)理制度正式向全國推行，從法律層面為我國實質性地實施強制性監(jiān)理制度作了規(guī)定。

之后的 30 年間，我國的監(jiān)理行業(yè)在政府的推動下呈現出快速發(fā)展的趨勢，監(jiān)理企業(yè)數量、從業(yè)人員數量、監(jiān)理企業(yè)營業(yè)收入均快速增加（見表 1）。但是，監(jiān)理行業(yè)也暴露出“收費低，服務差，監(jiān)理效果更差”的問題，陷入惡性循環(huán)怪圈[4]，與制度設計初期的高端工程咨詢定位出現了較大偏差。1995 年，有關學者提出：“由于建設監(jiān)理制推行的時間還不長，在發(fā)展過程中還存在著不少的問題和不足。主要表現在：一是監(jiān)理隊伍的數量，特別是素質和監(jiān)理水平都還有著較大的差距；二是目前的建設監(jiān)理往往局限于對施工質量的監(jiān)控，對于投資、進度、安全等，或者是無權控制，或者是控制不力、參與不夠，致使應有的監(jiān)理效果沒有能充分發(fā)揮出來；三是建設監(jiān)理的市場機制還不完善，市場行為也不夠規(guī)范?！?3 年后，這些話仍然很中肯。

表1 我國監(jiān)理制度發(fā)展情況

1.2 路徑依賴

我國監(jiān)理制度的變遷表現出極強的路徑依賴特性?！奥窂揭蕾嚒笔切轮贫冉洕鷮W的術語，指某項制度變遷一旦進入某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展過程中得到自我強化，沿著錯誤的軌跡偏離，最后被“鎖定”在低效的狀態(tài)中[5]。我國監(jiān)理制度的路徑依賴特征，表現在監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展始終被“鎖定”在價值創(chuàng)造能力較低的狀態(tài)，無法進入“知識積累—價值創(chuàng)造—人員激勵”的正反饋循環(huán)。

我國監(jiān)理行業(yè)的制度設計初衷，是建立一種與國際項目管理制度接軌的、高端的工程咨詢和管理制度，提供高技術、高智力的咨詢類服務行業(yè)。然而，我國監(jiān)理制度在創(chuàng)立初期，受到當時政治、經濟和知識環(huán)境的限制，強調建立一種“中國特色的建設監(jiān)理制度”，并為了提高制度建設的效率，確定了強制監(jiān)理制度的地位，通過頒布一系列法規(guī)條例（見表 2）對其進行完善和維護。

在我國實施強制監(jiān)理制度的 20 年中，政府的宏觀政策、法律、強制監(jiān)理制度始終指導和規(guī)范著監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展。市場調節(jié)機制沒有對監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展起到積極的促進作用，監(jiān)理行業(yè)也偏離了市場化的本質。近年來，有相關業(yè)界人士提出過將監(jiān)理行業(yè)市場化[6,7]，然而在行業(yè)內影響甚微。

表2 影響建設監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的重要法規(guī)條例

我國監(jiān)理制度的變遷總是被政府以“行政干預”的方式而鎖定在強制實施的發(fā)展路徑中。從政府的角度分析在強制監(jiān)理制度的實施過程中，變遷如何一步步被“鎖定”。強制監(jiān)理制度下，監(jiān)理行業(yè)偏離市場化的演變過程圖 1 所示，如造價、設計類咨詢行業(yè)市場化程度遠超過監(jiān)理行業(yè)。

圖1 我國監(jiān)理行業(yè)市場化發(fā)展程度

對圖 1 中的節(jié)點含義作以下說明。

節(jié)點 1：1984 年，魯布革水電站建設，我國引入了建設監(jiān)理制度，制度設計初衷是一種市場化的制度。

節(jié)點 2：1988 年，建設部副部長干志堅在講話中提出，我國監(jiān)理制度是“政府監(jiān)理加社會監(jiān)理”，已經暗含對監(jiān)理是政府職能的延伸和其半市場化的定位。

節(jié)點 3：1992 年，推出《工程建設監(jiān)理單位資質管理試行辦法》，資質管理目的是為了規(guī)范監(jiān)理行業(yè)市場競爭，但也導致掛靠行為的大量出現。

節(jié)點 4：1992 年，推出《關于發(fā)布工程建設監(jiān)理費有關規(guī)定的通知》，名義上價格保護有利于監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。但因為弱化了市場淘汰機制，導致監(jiān)理行業(yè)的競爭力整體削弱。

節(jié)點 5：1997 年《建筑法》強制監(jiān)理制度正式讓監(jiān)理行業(yè)與市場脫軌。

節(jié)點 6：我國推出了《房屋建筑工程旁站監(jiān)理管理辦法（試行）》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》等一系列監(jiān)理行業(yè)管理規(guī)定，使監(jiān)理行業(yè)承擔了許多非市場行為，即非建設單位要求提供的行為，增加了監(jiān)理企業(yè)成本，但對監(jiān)理效果并沒有相應增加。

2 強制性對我國監(jiān)理制度發(fā)展的影響

從三個方面可以分析，強制監(jiān)理制度如何將我國監(jiān)理行業(yè)鎖定在半市場化的發(fā)展路徑中。

2.1 監(jiān)理范圍限制監(jiān)理市場化發(fā)展

2000 年，我國頒布了《建設工程質量管理條例》，在條例中規(guī)定了必須實施監(jiān)理的五類工程；同年，頒布了《建設工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》，對上述五類工程作了詳細的規(guī)定與說明。至此，強制性監(jiān)理制度形成。細讀這兩份文件不難發(fā)現，以當時我國的經濟發(fā)展水平和建設規(guī)模來看，建設項目“總投資額在 3000 萬元”以上和“建筑面積 5 萬 m2”以上必須進行監(jiān)理是合適的。但在2000 年初，房地產業(yè)迅速成為我國的支柱性產業(yè)，建設規(guī)模不斷擴大，物價水平也水漲船高。如今看來，實際上，不要求強制監(jiān)理的工程范圍非常窄，而上述文件中規(guī)定強制監(jiān)理的范圍幾乎無限大。其實，業(yè)主對監(jiān)理服務的需求既是多種多樣的，也是有限的。所以，這種強制性需求并不是正常的市場需求，必然會導致部分業(yè)主與監(jiān)理單位簽訂陰陽合同，且對監(jiān)理企業(yè)頗有怨言。在這種情況下，監(jiān)理不能得到較高的監(jiān)理報酬，只能降低服務質量，使部分監(jiān)理企業(yè)服務達不到業(yè)主和社會的要求，從而影響了監(jiān)理行業(yè)的整體形象。

雖然有一些工程項目不屬于實施強制監(jiān)理的范圍，但地方政府建設主管部門要求業(yè)主提供相關監(jiān)理文件作為辦理工程建設手續(xù)的前提條件，如施工許可證的條件，其實，這是一種強制監(jiān)理。如此層層加碼，模棱兩可地變相強制實施監(jiān)理制度，將監(jiān)理制度鎖定在非市場化的惡性路徑依賴中。在這里，“非市場化”是指政府不基于市場經濟的基本原則和方法，而是制定并實施帶有行政性、壟斷性的制度規(guī)則[8]。同時，市場主體憑借經濟壟斷、政府賦予特權等各種因素占據有利的市場地位，謀求控制市場，獲取最大利益的經營行為，使得市場交易活動不能按市場公平、誠信、效率的準則進行，這種市場結構不斷被固化，讓市場與產業(yè)的發(fā)展呈現畸形化的膨脹，市場自然而然地失去了其價格調節(jié)的基本功能與配置資源的效率屬性[9]。

2.2 監(jiān)理收費標準限制監(jiān)理市場化發(fā)展

2007 年頒布的第一版《建設工程監(jiān)理與相關服務收費管理規(guī)定》，本意是通過核算監(jiān)理服務成本，確定合理的市場價格，以防止監(jiān)理企業(yè)通過降低服務質量方式進行低價競爭。雖然在文件中也規(guī)定了建設單位可以“根據建設項目性質不同情況，分別實行政府指導價或市場調節(jié)價”，但是提出“依法必須實行監(jiān)理的建設工程施工階段的監(jiān)理收費實行政府指導價”，就意味著大部分工程項目監(jiān)理服務實行的是政府指導價，名義上實行市場調節(jié)價的局指可數。一方面，造成企業(yè)之間不能圍繞價格展開競爭的局面，使得提供低技術、低服務水平的監(jiān)理企業(yè)在“收費管理規(guī)定”的庇護下繼續(xù)運作，而提供高技術、高服務水平的企業(yè)卻無法獲得相應的高回報，最終不能充分體現出監(jiān)理服務本身的市場價值，使監(jiān)理市場退變成為一個典型的“檸檬”市場，低技術、低成本的監(jiān)理企業(yè)驅逐高技術、高成本監(jiān)理企業(yè)，出現了逆向選擇問題。另一方面，監(jiān)理服務的指導價格只能限制監(jiān)理服務的名義價格，卻不能有效約束監(jiān)理服務的實際市場價格，于是在監(jiān)理市場中普遍出現了陰陽合同、掛靠等問題，對監(jiān)理行業(yè)的整體信譽產生了重大影響。

伴隨著我國房地產業(yè)的迅速崛起，房地產商自身技術和管理實力迅速地得到了增強，具備了獨立開展項目管理工作的能力。但是，政府的條例和規(guī)定必須要求他們另行委托社會監(jiān)理機構實施建設監(jiān)理，某些業(yè)主會無視政府指導價而惡意壓低監(jiān)理企業(yè)中標價，而低價中標的監(jiān)理企業(yè)勢必只能提供低水平服務，市場規(guī)律無法調節(jié)價格，周而復始，最終陷入惡性循環(huán)。

由此可見，政府指導價對于監(jiān)理行業(yè)非但沒有真正起到保護作用，反而弱化了市場淘汰機制，使得這一新陳代謝機制不能正常發(fā)揮其作用，監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展也就無從談起了。

2.3 監(jiān)理責權不平衡限制監(jiān)理行業(yè)市場化發(fā)展

在監(jiān)理制度設計初始階段，監(jiān)理是一種提供專業(yè)化、科學化的高端服務行業(yè)，監(jiān)理人員應該具有較高的工資水平和社會地位。但是，我國監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展卻逐漸偏離這一設想。2002 年，我國建設主管部門印發(fā)了《房屋建筑工程旁站監(jiān)理管理辦法（試行）》，對旁站監(jiān)理工作內容、程序及職責作了詳細規(guī)定，使得社會人士錯誤地認為旁站是監(jiān)理的一項重要工作。一旦監(jiān)理人員淪為承包商的現場技術負責人，承擔部分不應承擔的責任，那么其行為很容易偏離管理機構的初衷[10]，其實質性地位也自然會降低。實際上，監(jiān)理“三控兩管一協調”權利的行使始終不能完全得到保障。

《建筑法》《中華人民共和國安全生產法》《建筑工程安全生產管理條例》的安全生產責任都是本著“誰生產誰負責”的原則進行界定，所以工程承包單位是整個工程安全的首要負責人[11]。《建筑法》第六十九條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位若與建設單位或者建筑施工企業(yè)串通構成犯罪的，依法追究刑事責任”。此規(guī)定并沒有對建設單位和施工單位應當承擔的責任加以說明，反而將監(jiān)理單位當作政府職能的延伸，賦予過重的責任。其實，監(jiān)理單位受業(yè)主委托開展監(jiān)理工作，屬于委托與被委托的合同關系，政府要求監(jiān)理作為第三方承擔安全生產責任，導致監(jiān)理責權的不平衡，嚴重限制了監(jiān)理市場化的發(fā)展。

在監(jiān)理制度強制實行之初，我國施工企業(yè)生產和管理水平較低，工程質量安全事故時有發(fā)生，監(jiān)理提供的技術咨詢服務為業(yè)主實施安全生產和創(chuàng)造市場價值起到了巨大作用。但是，施工企業(yè)和業(yè)主單位經逐年發(fā)展，自身的現場管理能力都有了極大的提高，而監(jiān)理單位的技術咨詢服務為業(yè)主提供的幫助也逐漸呈現出其局限性，唯有再接受并承擔過重的責任，才能繼續(xù)發(fā)揮其市場價值。

3 監(jiān)理制度沒有取得預期效果的原因

我國監(jiān)理制度由政府主導實施，監(jiān)理制度發(fā)展產生路徑依賴問題，沒有取得良好制度效果。以下從政府職能和監(jiān)理行業(yè)職責兩個方面加以分析。

3.1 政府職能

我國監(jiān)理制度變遷出現路徑依賴問題，在很大程度上是受政府政策影響。時任建設部總工程師姚兵認為，在經濟轉型時期政府職責不清，行政干預還在起作用[12]。我國在經濟體制轉型時期，一方面政府職能由“經濟干預型”轉向“公共服務型”，強調宏觀調控，政府向市場、企業(yè)放權；另一方面，針對頻繁的工程質量安全事故，政府以強制監(jiān)理制度間接干預建筑市場，使得監(jiān)理行業(yè)承擔了政府職能轉型時期加強建筑市場監(jiān)管的“臨時代理人”角色。時任建設部副部長干志堅也認為，監(jiān)理制度是一種起制衡作用的科學管理制度。監(jiān)理制度從設計之初，就被定義為“政府助手”，而不是從社會需求考慮。由于受傳統(tǒng)文化思想等非正式規(guī)則約束，我國服務型政府的意識還沒有形成[13]，政府職能始終沒有脫離行政干預的路徑依賴，越位承擔了本應由市場、企業(yè)、社會組織行使的職能，監(jiān)理制度也成為了政府職能的延伸，失去了其準確的定位，發(fā)展滯后不言而喻。

3.2 監(jiān)理行業(yè)分擔政府責任

政府在強制推行監(jiān)理，同時給予監(jiān)理企業(yè)價格保護，也提出了監(jiān)理承擔部分社會責任的要求。建設工程與社會利益息息相關，在當時連續(xù)發(fā)生了一系列重大工程質量安全事故，使得政府需要監(jiān)理行業(yè)分擔社會公共安全的責任。考慮政府人員相對較少，且對工程建設不專業(yè)、不熟悉，處于信息劣勢[14]，必然將部分工程質量安全的非市場管理職能壓在監(jiān)理企業(yè)的頭上。所以，監(jiān)理單位有助于政府部門從微觀繁雜的工程管理事務中解脫出來，把精力投入到建設市場的宏觀管理上[15]。從《建設工程安全生產管理條例》中可以看到，監(jiān)理企業(yè)承擔了部分建筑工程安全生產的法定責任，而非市場委托責任，一旦發(fā)生重大生產事故，監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員必須首先被問責的?！豆こ瘫O(jiān)理企業(yè)資質管理規(guī)定》中強調，企業(yè)執(zhí)業(yè)的原因在于企業(yè)承擔責任的能力比個人承擔責任的能力強，政府需要借助這樣能力更強的組織來分擔責任。

4 結 語

實施具有中國特色的強制監(jiān)理制度，在一定程度上產生了積極的社會效益和經濟效益。但是，脫離市場的監(jiān)理行業(yè)如何實現健康發(fā)展，是每一個監(jiān)理人以及相關人員都要反思的問題。筆者認為，監(jiān)理行業(yè)只有回歸市場定位，才能真正得到轉型升級，發(fā)展的步伐才能更加強健，真正實現與國際接軌。