文／王艷艷

隨著我國社會保險參保人數(shù)日益增多，社保制度中也暴露了一些不合理的問題。以生育保險為例，最初只能是統(tǒng)一參加五險的城鎮(zhèn)職工才享有生育保險，后來捆綁參保弱化，生育保險的參保人數(shù)開始落后于基本醫(yī)保參保人數(shù)。但制度層面，國家在推進職工生育保險制度的同時，為解決非職業(yè)婦女的生育醫(yī)療待遇問題，已經出臺相關政策，規(guī)定城鎮(zhèn)非職業(yè)婦女的生育醫(yī)療費由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度解決；農村婦女的生育醫(yī)療費由新農合及國家分娩補助等政策予以解決。換言之，目前國家生育保障政策基本覆蓋城鄉(xiāng)所有育齡婦女。而從管理上看，生育過程中的手術費、住院費、醫(yī)藥費等都以生育保險金的方式支付，但它們確可以在醫(yī)療保險當中體現(xiàn)出來。因此，關于生育保險與職工醫(yī)療保險合并實施的試點改革應運而生。

2017年1月，國務院辦公廳印發(fā)《生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施試點方案》，提出“遵循保留險種、保障待遇、統(tǒng)一管理、降低成本的總體思路，推進兩項保險合并實施”。值得一提的是，這次生育保險和醫(yī)保合并實施，并不是全國普遍開展，而是在河北省邯鄲市等12個城市進行定點、暫時性的調整，且實施期限為一年左右。試點內容為統(tǒng)一參保登記、統(tǒng)一基金征繳和管理、統(tǒng)一醫(yī)療服務管理、統(tǒng)一經辦和信息服務、職工生育期間的生育保險待遇不變。顯然，此次兩險合并實施，是對社保制度進行的一場改革嘗試。

——編者

生育保險當前面臨的形勢

近年來，我國社會保險制度走向縱深改革和完善，生育保險事業(yè)自身發(fā)展也面臨一些新的形勢和新的改革要求。

經濟新常態(tài)背景下，費率提高空間有限。2014年提出中國經濟步入“新常態(tài)”。經濟新常態(tài)意味著中國經濟增速將在未來甚至較長時間內，由過去的高速增長轉變?yōu)橹懈咚僭鲩L。然而，由于社會保障福利剛性的影響，社會保障資金支出反而會加速提高以應對各種社會問題。目前，我國各項社會保障籌資費率總體處于高位，“五險一金”籌資費率總和超過企業(yè)工資總和的40%，從繳費比例上看在全世界處于較高的水平。企業(yè)要求降低各項稅賦以及社保費用負擔的呼聲較高，在這一背景下，社會保險費率提高的空間不大。

全面二孩政策施行，對生育保障提出更高要求。根據(jù)國家新形勢下人口發(fā)展戰(zhàn)略需要，黨的十八屆五中全會進一步改革完善我國計劃生育的基本國策，在全國全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。全面二孩政策的實施，將會對人口出生率、就業(yè)、人口老齡化及包括社會保障等在內的經濟社會政策產生重大而深遠的影響，更會直接影響我國人民群眾對生育保障政策的期待值。

據(jù)國家統(tǒng)計局披露，2016年我國全年出生人口1786萬人，比2015年增加131萬人；2017年出生人口比2016年有所下降，比“十二五”期間的平均增速增加了79萬人。與人口政策出臺時的預判基本吻合。據(jù)國家衛(wèi)計委有關研究顯示，全面二孩政策累積的生育勢能還將進一步釋放，目前我國總和生育率為1.6左右，預計“十三五”期間將攀升至1.8左右。生育率水平的提高，一方面將直接導致生育保障覆蓋范圍和覆蓋人數(shù)增加，以及基金支出增長；另一方面社會必然會對有關生育的社會保障政策寄予更高的期望，比如要求改革完善現(xiàn)有生育保障政策、擴大保障覆蓋范圍、提高待遇保障水平，等等。

十九大提出適度、可持續(xù)的保障原則。十九大報告中提出，要“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”黨的十八屆五中全會提出的將生育保險并入醫(yī)療保險合并實施的要求，符合上述精神。貫徹落實生育保險與醫(yī)療保險合并實施工作，要堅持以十九大精神為指引，處理好生育保險費率提升空間有限與人民群眾對生育保障美好期許的矛盾，落實兩險合并實施后的政策覆蓋范圍、待遇保障標準、保障項目、籌資水平等，更好體現(xiàn)全民適度保障、可持續(xù)的原則，結合試點經驗進行系統(tǒng)深入研究。

社保費征繳主體變化，短期內可能會影響部分險種征繳收入。根據(jù)十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》及相關部門的職能設定，社會保險費由稅務部門進行征收。稅務部門征收社會保險費有其合理性，對于彌補社保工作任務繁重、人員不足、征繳力量不夠等方面有積極作用。同時，由稅務部門征收社會保險費直接的效果是統(tǒng)一五險繳費基數(shù)。由于征繳體制不同、基數(shù)確定依據(jù)不同等原因，基本醫(yī)療保險、生育保險和基本養(yǎng)老保險的費基工資比例長期存在明顯差異。以2016年為例，當年全國基本醫(yī)療保險、生育保險和基本養(yǎng)老保險的平均繳費基數(shù)分別為49056元、44662元、43260元，以當年城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資68993元為基礎，可計算得到三項社會保險的繳費工資基數(shù)分別是在崗職工平均工資的71.10%、64.73%和62.70%。假如2016年生育保險的費基工資比例只有基本養(yǎng)老保險的水平（62.70%），則可計算出全國生育保險的征繳收入將會減少10億元以上。

完善生育保險制度的相關建議

調整津貼計發(fā)基數(shù)。以上年度本單位在職職工平均工資作為津貼計發(fā)基數(shù)有其合理性，但目前在實踐中生育津貼高于本人實際工資水平時有發(fā)生。生育保險作為一項社會保險制度，其籌資來源為用人單位，其制度功能在于保障女職工生育期間的醫(yī)療費用和損失的工資待遇，而高于工資水平的津貼待遇在當前不屬于必要保障。建議津貼計發(fā)基數(shù)調整為上年度本單位在職職工平均工資且不高于本人上月實際工資。

明確津貼支付期限。隨著對新生兒重視程度的進一步提高，在國際上生育保險產假有延長的趨勢，我國也出臺獎勵假期等相關政策。生育保險將獎勵假期納入津貼支付期限體現(xiàn)了對人口政策的支持，對參保人權益保障的重視。然而，隨著全面二孩的政策效應全面顯現(xiàn)，兩項政策效果疊加，對生育保險形成了嚴重的沖擊。經測算，對部分統(tǒng)籌地區(qū)而言，全面二孩和獎勵假期政策會增加50%左右的生育保險或醫(yī)療保險生育項目支出，支出大幅提高必然要求增加籌資，然而目前的經濟形勢下籌資增長空間有限，因此致使生育保險基金狀況日益惡化，合并實施試點城市則是對基本醫(yī)療保險造成的負擔加大，長期可能影響醫(yī)療保險基金平衡。按照黨的十九大對社會保障事業(yè)提出的適度、可持續(xù)的保障原則，建議根據(jù)生育保險“以支定收，收支基本平衡”原則，加強對生育津貼籌資補助，探索多渠道籌資，比如從社會撫養(yǎng)費中進行劃撥。

適當提高統(tǒng)籌層次。統(tǒng)籌層次很大程度上影響著基金的共濟范圍，從而影響基金抗風險能力。一些生育保險和基本醫(yī)保合并實施試點城市在試點啟動時順勢提高了生育保險統(tǒng)籌層次，但部分城市仍在執(zhí)行市級調劑金制度，尚未實現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，基金共濟能力較弱。建議盡快實現(xiàn)市級統(tǒng)收統(tǒng)支模式，有條件地區(qū)可探索調劑金模式的省級統(tǒng)籌。

建立費率動態(tài)調整機制。2015年人力資源社會保障部和財政部聯(lián)合發(fā)布了《關于適當降低生育保險費率的通知》，其中明確生育保險基金合理結存量相當于6至9個月待遇支付額。凡是統(tǒng)籌地區(qū)基金累計結余超過9個月支付額的，都應下調生育保險基金費率，調整到用人單位職工工資總額的0.5%以內。具體費率按照“以支定收，收支平衡”的原則進行測算，根據(jù)近年來生育保險基金收支和結余情況確定。調整后將會逐步消化過多的基金存量，保持基金收支平衡，促進良性運行。文件中明確提出下調是為了消化過多基金存量，條件是保證基金收支平衡，是有條件的下調。2017年國務院生育保險和基本醫(yī)保合并實施方案中，明確提出“建立職工基本醫(yī)療保險費率確定和調整機制”。建議統(tǒng)籌地區(qū)尤其是合并實施試點城市按照試點工作要求，加強對合并后的職工醫(yī)?；鸬谋O(jiān)控，預測基金風險，建立費率動態(tài)調整機制。