文／張若宇

隨著社會(huì)保險(xiǎn)待遇的提高，社會(huì)保險(xiǎn)欺詐案件逐漸增多。為加強(qiáng)打擊社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為、維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全，2016年人社部辦公廳頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)欺詐案件管理辦法》（人社廳發(fā)[2016]61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。但是在實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法自身以及與刑事司法之間銜接的問(wèn)題，影響了對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為的打擊，有待進(jìn)一步完善。

社保反欺詐行政執(zhí)法問(wèn)題

社保機(jī)構(gòu)作為社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐的中堅(jiān)力量，在執(zhí)法時(shí)有一些突出問(wèn)題亟待解決。

對(duì)社保詐騙的風(fēng)險(xiǎn)控制力度不夠。在我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)制下，稽核部門(mén)對(duì)于參保單位和參保個(gè)人的欺詐行為通常只能事后監(jiān)控。事后監(jiān)控需要大量的人力，且效果不佳。不管是系統(tǒng)識(shí)別還是人工識(shí)別，都只能識(shí)別當(dāng)月的問(wèn)題，歷史問(wèn)題難以識(shí)別。這種現(xiàn)狀不僅阻礙了社保機(jī)構(gòu)對(duì)日常工作的風(fēng)險(xiǎn)管理，降低了對(duì)傾向性、可能性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力，而且對(duì)于企業(yè)和個(gè)人的社保欺詐行為很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止。

信息不對(duì)稱(chēng)、信息缺乏共享。當(dāng)今社會(huì)信息化發(fā)展迅速，各級(jí)政府部門(mén)都積極打造高效便民的電子政務(wù)系統(tǒng)，如網(wǎng)上驗(yàn)證、網(wǎng)上審查、網(wǎng)上登記、網(wǎng)上申報(bào)等。然而公眾只能通過(guò)不同政府部門(mén)各自的網(wǎng)站申報(bào)不同的業(yè)務(wù)，各部門(mén)之間的信息未能及時(shí)共享。社保欺詐的許多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都源于政府部門(mén)間的信息壁壘。由于社保機(jī)構(gòu)日常處理的信息繁多，且申報(bào)者基于利益驅(qū)使可能隱瞞相關(guān)事實(shí)，僅由社保機(jī)構(gòu)人員逐條審核，無(wú)法高效辨別真?zhèn)?。各部門(mén)如能通力合作、互通信息，不僅省時(shí)省力，也更能維護(hù)社保信息的準(zhǔn)確性,減少少繳、漏繳社保費(fèi)和騙取、冒領(lǐng)社保待遇的現(xiàn)象。

社保機(jī)構(gòu)稽核力度不足。社保機(jī)構(gòu)的稽核環(huán)節(jié)是整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐機(jī)制中最重要的一環(huán)。社保機(jī)構(gòu)稽核力度不足首先體現(xiàn)在社?；巳藛T配備不足?；巳藛T作為社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐的主體，要對(duì)欺詐風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估，更要以最有效最快速的手段將其遏制。而社保業(yè)務(wù)紛繁復(fù)雜，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)變更都潛藏著許許多多的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，各類(lèi)欺詐防不勝防，稽核人員往往顯得力不從心。其次，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的業(yè)務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力有限，社?；巳藛T的專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及風(fēng)險(xiǎn)分析能力有待提高。相比于其他經(jīng)辦人員，社?；巳藛T不僅要熟悉社保每一項(xiàng)業(yè)務(wù)的政策依據(jù)、操作流程，更要具備一定的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別經(jīng)驗(yàn)以及風(fēng)險(xiǎn)分析能力。但是，由于整體經(jīng)辦人員的配備不足，業(yè)務(wù)骨干都被充實(shí)到一線經(jīng)辦環(huán)節(jié)，社?；巳藛T的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平普遍有限。而每天高強(qiáng)度的稽核工作也一定程度上降低了稽核人員的工作效率和工作質(zhì)量。再次，社保機(jī)構(gòu)的反欺詐稽核能力不足。社保機(jī)構(gòu)的稽核部門(mén)雖然具有執(zhí)法權(quán)，但由于其不是獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相較于公安部門(mén)、司法部門(mén)，執(zhí)法權(quán)力薄弱、地位較為被動(dòng)。在發(fā)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為時(shí)，若不借助公安部門(mén)的力量無(wú)法采取行之有效的懲罰措施，這使得不法分子有機(jī)可乘，很大程度上助長(zhǎng)了不法分子實(shí)施欺詐的冒險(xiǎn)心理。

行刑銜接問(wèn)題

除了社保反欺詐行政執(zhí)法自身存在的問(wèn)題以外，行政執(zhí)法與刑事打擊之間銜接不暢等問(wèn)題也影響了對(duì)社保欺詐行為的打擊。行刑銜接問(wèn)題主要包括：

社保部門(mén)移送案件意識(shí)較差，認(rèn)識(shí)不足。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)移送的社保詐騙案件的數(shù)量少、比例低，原因包括：徹查社保詐騙違法犯罪行為需要消耗大量精力，受到人力物力的限制，大多數(shù)案件查處不徹底；部分行政機(jī)關(guān)礙于責(zé)任追究倒查機(jī)制，也存在不愿移送的現(xiàn)象；部分行政機(jī)關(guān)為了自身利益，搞以罰代刑。

“證據(jù)銜接”不暢通，取證保全不易?！白C據(jù)銜接”是《行政處罰法》和《刑事訴訟法》“兩法銜接”的核心內(nèi)容之一?！掇k法》第19條規(guī)定案件承辦人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序、方法、措施和時(shí)限，開(kāi)展案件調(diào)查或者檢查，收集、調(diào)取、封存和保存證據(jù)，制作和使用文書(shū)，提交案件調(diào)查或者檢查報(bào)告。盡管《刑事訴訟法》規(guī)定行政程序中依法取得的證據(jù)可轉(zhuǎn)化為刑事訴訟的定案證據(jù)，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地解決“兩法銜接”中的“證據(jù)銜接”問(wèn)題。

社保詐騙行政執(zhí)法過(guò)程中的取證往往難以滿(mǎn)足刑事審判的要求。一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的取證手段與司法機(jī)關(guān)差距明顯。在當(dāng)事人拒不配合的情況下，缺乏強(qiáng)制手段的行政機(jī)關(guān)難以取得有力證據(jù),致使在移送案件時(shí)公安機(jī)關(guān)以證據(jù)不足為由拒絕接受。二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件證據(jù)鏈大多不完善，即使能夠作為認(rèn)定行政違法的標(biāo)準(zhǔn)，但仍達(dá)不到刑事證據(jù)的要求。三是在社會(huì)保險(xiǎn)工作中，就取證方式、質(zhì)證嚴(yán)格程度、適用證據(jù)規(guī)則等來(lái)說(shuō)，行政法和刑事法存在較大差異，刑事訴訟越來(lái)越強(qiáng)調(diào)取證的合法性，社會(huì)保險(xiǎn)行政執(zhí)法中對(duì)取證合法性的重視程度尚不足。

監(jiān)督機(jī)制不健全，影響了監(jiān)督職能的發(fā)揮。在社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為的刑事打擊中，有兩個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，一是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)及時(shí)、積極移送，二是公安機(jī)關(guān)及時(shí)接受移送并進(jìn)行立案?jìng)刹?。其中一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生障礙，就會(huì)導(dǎo)致刑事追責(zé)中斷，從而影響對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為的打擊力度。

《辦法》第六十六條規(guī)定：上級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期或者不定期對(duì)下級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)社會(huì)保險(xiǎn)欺詐案件查處和移送情況以及案件管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，加強(qiáng)行政層級(jí)執(zhí)法監(jiān)督。第六十七條規(guī)定：社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)健全執(zhí)法辦案責(zé)任制，明確執(zhí)法辦案職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。這些規(guī)定客觀上具有約束性，但是缺乏剛性約束，實(shí)際監(jiān)管效果可能不佳。而對(duì)公安機(jī)關(guān)的制約，主要依靠檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實(shí)際效果也非常有限。隨著國(guó)家監(jiān)察體制建立，行刑銜接及其監(jiān)管問(wèn)題或許會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。

完善行政執(zhí)法以及行刑銜接的建議

提高信息化水平，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。社保事業(yè)關(guān)乎每個(gè)公民的切身利益，必須盡快完善全國(guó)的社保網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，并逐步實(shí)現(xiàn)公民信息系統(tǒng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的社?；鸾y(tǒng)籌，建立一套完善的社保信息管理系統(tǒng)，涵蓋全國(guó)參保企業(yè)、參保個(gè)人的各項(xiàng)繳費(fèi)信息及待遇領(lǐng)取信息。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)解決地域矛盾、遏制社保欺詐問(wèn)題。在全面的信息系統(tǒng)支撐下，著力加強(qiáng)事前控制、事中控制能力，通過(guò)先進(jìn)的電子科學(xué)技術(shù)建立一套覆蓋整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)在業(yè)務(wù)經(jīng)辦的源頭發(fā)現(xiàn)欺詐風(fēng)險(xiǎn)、在待遇發(fā)放成功之前攔截欺詐風(fēng)險(xiǎn)。而傳統(tǒng)的事后控制作為業(yè)務(wù)經(jīng)辦的最后一道防線，同樣也要把重心從人工識(shí)別轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)識(shí)別，借助信息系統(tǒng)和電子科學(xué)技術(shù)的力量將事后控制的力度逐步提高。

提高社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核水平。社會(huì)保險(xiǎn)稽核崗位是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中對(duì)業(yè)務(wù)能力要求很高的崗位。作為審核各項(xiàng)社保業(yè)務(wù)準(zhǔn)確性的最后一道防線，必須充實(shí)稽核人員隊(duì)伍，提高稽核人員的業(yè)務(wù)水平。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)首先必須做到整個(gè)系統(tǒng)的人員配比合理，要加強(qiáng)社保執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。開(kāi)展多種形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法隊(duì)伍政策水平、協(xié)調(diào)組織能力和開(kāi)拓能力。推進(jìn)執(zhí)法工作專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化。完善行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格的，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。其次，盡快建立專(zhuān)業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)稽核體系。社保機(jī)構(gòu)審計(jì)稽核處、社保機(jī)構(gòu)信訪部門(mén)、勞動(dòng)保障監(jiān)察總隊(duì)在執(zhí)行稽核任務(wù)時(shí)應(yīng)由人力資源與社會(huì)保障機(jī)關(guān)的反欺詐稽核部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并成立內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一的反欺詐稽核部門(mén)負(fù)責(zé)主導(dǎo)整個(gè)稽核過(guò)程，協(xié)調(diào)其他三個(gè)部門(mén)并做到分工明確、責(zé)任清晰，對(duì)于不同類(lèi)型的案件指定不同的執(zhí)法主體，并建立起協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，避免相互推諉以及相互之間的信息不聯(lián)通，最大程度發(fā)揮稽核部門(mén)的稽核作用，提高對(duì)欺詐風(fēng)險(xiǎn)的控制能力，將各類(lèi)欺詐風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的影響降到最低。再次，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等執(zhí)法行為。

加強(qiáng)政府部門(mén)間合作，促進(jìn)信息共享。工商部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、公安部門(mén)、民政部門(mén)對(duì)企業(yè)信息、收入信息、人口信息、死亡信息等各自具有權(quán)威性，都與社保的繳費(fèi)以及待遇密切關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)與多部門(mén)的信息共享，社保機(jī)構(gòu)的反欺詐能力將如虎添翼。政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一發(fā)文，明確具體部門(mén)的哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)與社保機(jī)構(gòu)共享，并明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

各司其職，形成打擊合力。打擊和懲治社會(huì)保險(xiǎn)詐騙犯罪，在收集相關(guān)證據(jù)、判定違法行為與損害結(jié)果的因果關(guān)系、判斷社保詐騙動(dòng)機(jī)、分析社保詐騙的具體范圍都需要各相關(guān)部門(mén)有效規(guī)范其職能作用。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)一旦遇到涉及以騙取社保待遇為目的的詐騙行為，符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案查處，并及時(shí)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系，共同確定該案是否涉嫌刑事犯罪；如涉嫌刑事犯罪，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)應(yīng)及時(shí)將相關(guān)證據(jù)材料移送至公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)立案?jìng)刹椤?/p>

為提高社會(huì)保險(xiǎn)詐騙犯罪案件偵破能力，特別是鑒于社會(huì)保險(xiǎn)詐騙案件涉及很多社會(huì)保險(xiǎn)法律政策，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院與社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)保障機(jī)構(gòu)應(yīng)定期舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障、行政執(zhí)法、刑事司法等交流和研討會(huì),加強(qiáng)社會(huì)保障部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院之間的聯(lián)系，特別是加強(qiáng)對(duì)政策和業(yè)務(wù)知識(shí)的掌握，從而有利于深入了解執(zhí)法現(xiàn)狀和工作重難點(diǎn)，推動(dòng)“行刑銜接”不斷完善。

完善立法與制度，規(guī)范案件流程管理。我國(guó)刑事訴訟方面的制度相對(duì)健全，但是由于社會(huì)保險(xiǎn)詐騙涉及諸多社會(huì)保險(xiǎn)政策問(wèn)題，社會(huì)保險(xiǎn)詐騙行為的客觀特征與一般詐騙罪存在很大差別，需要進(jìn)一步針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)詐騙的具體特征，建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)詐騙懲治專(zhuān)項(xiàng)制度。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及規(guī)范性法律文件《社會(huì)保險(xiǎn)欺詐案件管理辦法》，但是在某種程度上來(lái)說(shuō)，法律規(guī)則過(guò)于稀疏，法律基礎(chǔ)仍然薄弱，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)詐騙罪的規(guī)定以及處理不夠明確。

把社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管作為社會(huì)保險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行了規(guī)定，但從具體內(nèi)容上，主要是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集、管理、使用等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，且比較原則。為了最大限度地控制社會(huì)保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地保障社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全，建議制定社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管條例。該條例除對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管原則、監(jiān)管制度、監(jiān)管措施、監(jiān)管程序和法律責(zé)任等進(jìn)行全面規(guī)制外，還應(yīng)規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐的具體內(nèi)容，為社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐提供直接的法律依據(jù)。

在刑法中增設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)基金詐騙罪。雖然我國(guó)刑法規(guī)定了詐騙公私財(cái)物罪，但由于社會(huì)保險(xiǎn)基金不同于一般的公共和私人財(cái)產(chǎn)，具有特殊的社會(huì)功能，為了有效地打擊和遏制社會(huì)保險(xiǎn)欺詐行為，保障社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的正常秩序，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金安全，根據(jù)罪刑相適應(yīng)原則，建議在《刑法》中增設(shè)“社會(huì)保險(xiǎn)基金欺詐罪”，并設(shè)置高于一般詐騙罪的法定刑。制定嚴(yán)格的監(jiān)察法律，對(duì)行政部門(mén)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行剛性約束，提高行政機(jī)關(guān)移送、司法機(jī)關(guān)接受案件的意識(shí)和效率。強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊此類(lèi)案件中可能涉及的受賄、不作為等非法行為。

健全“證據(jù)銜接”的規(guī)定，為取證和認(rèn)證創(chuàng)造便利。為了彌補(bǔ)“證據(jù)銜接”不順暢的缺陷，推動(dòng)取證和認(rèn)證有效進(jìn)行，可以采取以下改進(jìn)措施。一方面，制定并落實(shí)“兩法銜接”證據(jù)移送標(biāo)準(zhǔn)。行政執(zhí)法對(duì)證據(jù)要求相對(duì)寬松，其嚴(yán)格性和嚴(yán)謹(jǐn)性遠(yuǎn)低于刑事證據(jù)的要求，這容易導(dǎo)致社保部門(mén)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對(duì)證據(jù)形式、證據(jù)效力和證明標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)存在偏差，最終制約“兩法銜接”。為此，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，制定行政法規(guī)或發(fā)布相應(yīng)的司法解釋?zhuān)晟茖⑿姓?zhí)法證據(jù)資料轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的條件和規(guī)則，并統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而為“兩法銜接”創(chuàng)造條件。另一方面，嚴(yán)格限制“兩法銜接”中證據(jù)轉(zhuǎn)化的證據(jù)范圍。由于刑事訴訟法對(duì)收集證據(jù)的程序非常嚴(yán)格，非法證據(jù)排除規(guī)則更適用于言詞證據(jù)。考慮此因素，在社會(huì)保險(xiǎn)行政執(zhí)法和刑事司法中，將“證據(jù)銜接”的范圍限定于實(shí)物證據(jù)更為合適。

強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作，促進(jìn)其監(jiān)督職能充分發(fā)揮。在“兩法銜接”中，為確保檢察機(jī)關(guān)充分行使監(jiān)督權(quán)，保障他們的知情權(quán)是前提和基礎(chǔ)。為此，有必要建立信息共享平臺(tái)，增進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系。在查處涉嫌社會(huì)保險(xiǎn)詐騙犯罪案件時(shí)，社保部門(mén)應(yīng)及時(shí)將案件具體情況和線索上傳至共享平臺(tái)，保障檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)。

建立檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制。為了讓檢察機(jī)關(guān)更為有效地行使監(jiān)督權(quán)，有必要建立檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制，從而更好掌握證據(jù)，對(duì)案件正確定性，科學(xué)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)收集和保全證據(jù)。與此同時(shí)，提前介入機(jī)制使檢察機(jī)關(guān)可以在涉嫌犯罪案件移送前行使檢察權(quán)，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有效發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法部門(mén)、公安機(jī)關(guān)的失職或?yàn)^職行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按法律法規(guī)追究其法律責(zé)任，督促社保部門(mén)和公安機(jī)關(guān)及其工作人員認(rèn)真履行職責(zé)，也為“兩法銜接”提供責(zé)任保障。