李建星*

引言

世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報(bào)告》受到了越來越多的關(guān)注。我國2017年與2018年的全球排名均為78名，與2015年第90名相比略有提升。黨中央、國務(wù)院高度重視營商環(huán)境工作。2018年1月3日，李克強(qiáng)總理主持新年第一次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，即部署進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境工作。會(huì)議指出，優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高綜合競爭力。而上海市在2017年底就提出，“把上海打造成為貿(mào)易投資最便利、行政效率最高、服務(wù)管理最規(guī)范、法治體系最完善的城市”。〔1〕《上海市著力優(yōu)化營商環(huán)境加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制行動(dòng)方案》（2017）。優(yōu)化營商環(huán)境一方面要切實(shí)營造公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，另一方面要將優(yōu)化營商環(huán)境的努力體現(xiàn)在DB的問卷回答上。DB的問卷分別從開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等10大方面衡量一國或一地區(qū)的營商環(huán)境指數(shù)。

本文擬選取當(dāng)中的“登記財(cái)產(chǎn)”指數(shù)進(jìn)行深入研究。為全面展示登記財(cái)產(chǎn)指數(shù)與中國的關(guān)聯(lián)性，應(yīng)先行明確中國的“登記財(cái)產(chǎn)”指數(shù)在《營商環(huán)境報(bào)告2018》中所處的地位與得分。

表1 中國與相關(guān)經(jīng)濟(jì)體的登記財(cái)產(chǎn)指數(shù)對(duì)比〔2〕

由上表可知，在登記財(cái)產(chǎn)指數(shù)方面，中國高于地區(qū)水平，雖然中國不是經(jīng)合組織高收入國家，而且在前沿距離分?jǐn)?shù)上低于后者，但世界銀行賦予的排名高于后者；而且，中國的前沿距離分?jǐn)?shù)遠(yuǎn)高于所處的東亞及太平洋地區(qū)，高出近20分。但是，對(duì)比與中國相近體量的經(jīng)濟(jì)體，則可以發(fā)現(xiàn)中國所處的位置并不樂觀。中國僅高于印度，低于美國、俄羅斯等大國，尤其在前沿距離分?jǐn)?shù)方面，被俄羅斯拋離超過10分?？傆?jì)而言，中國的“登記財(cái)產(chǎn)指數(shù)”在總體的190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，僅處于中上地位，與中國現(xiàn)今綜合國力及吸引外資能力不相符。

分析其中原因，既有可能是中國在登記財(cái)產(chǎn)方面存在諸多不完善之處，也有可能是DB問卷的回答者對(duì)問卷了解不足，導(dǎo)致中國發(fā)生無端失分?！?〕相同的情況也出現(xiàn)在“獲得信貸”指數(shù)中。參見羅培新：“世行營商環(huán)境評(píng)估,如何挽回我國的每一個(gè)冤枉失分點(diǎn)”，https://www.jfdaily.com/news/detail?id=88033，2018年8月18日訪問。為了避免無端失分，有必要全面分析世界銀行問卷的內(nèi)容，了解問卷的主要關(guān)注點(diǎn)與調(diào)查內(nèi)容。根據(jù)世界銀行公布的“登記財(cái)產(chǎn)”調(diào)查問卷，其長度有17頁。問卷的正文部分有四項(xiàng)內(nèi)容：改革更新、財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的便利度、土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)與研究問題。其中，財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的便利度、土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)是衡量“登記財(cái)產(chǎn)”指數(shù)的最主要部分。因此，本文將著重分析前述兩個(gè)部分，并梳理現(xiàn)時(shí)我國各地優(yōu)化相應(yīng)部分的主要措施，并指出當(dāng)中的不足。

一、財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的便利度

（一）中國的數(shù)據(jù)與比較

DB主要從登記財(cái)產(chǎn)的程序個(gè)數(shù)、時(shí)間長短的天數(shù)以及成本占財(cái)產(chǎn)價(jià)值的百分比三個(gè)維度來衡量一個(gè)經(jīng)濟(jì)體財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的便利度。其對(duì)前述三個(gè)維度均進(jìn)行較為全面的定義：

第一，程序被定義為“買方或者賣方、負(fù)責(zé)它們與外部當(dāng)事人任何互動(dòng)的代理人（如果法律上或者實(shí)際當(dāng)中要求有代理人的話）的溝通”。其中，外部當(dāng)事人包括政府機(jī)構(gòu)、檢查人員、公證人員和律師。公司管理人員和雇員之間的互動(dòng)不考慮在內(nèi)。法律上或者實(shí)際當(dāng)中要求的財(cái)產(chǎn)登記的所有手續(xù)，都被記錄，即便這些手續(xù)在個(gè)別情況下可以避免。這里假設(shè)買方遵循最快的、合法的、大多數(shù)財(cái)產(chǎn)所有者都使用的方法。如果額外繳費(fèi)就能夠合法加速手續(xù)的辦理，且該方案有助于經(jīng)濟(jì)體的前沿距離分?jǐn)?shù)并被大多數(shù)財(cái)產(chǎn)所有者使用，那就選擇大多數(shù)財(cái)產(chǎn)所有者使用的最快的合法手續(xù)。盡管需要時(shí)買方可以在登記過程中雇用律師或者其他專業(yè)人士，這里假設(shè)買方在登記過程中不雇用外部協(xié)理，除非法律上或者實(shí)際當(dāng)中被要求這樣做。

第二，時(shí)間是用日歷天數(shù)記錄的。該指標(biāo)采用財(cái)產(chǎn)律師、公證人員或者登記官員指出的完成一個(gè)手續(xù)所需要時(shí)間的中值（中位數(shù)）。這里假設(shè)每個(gè)手續(xù)要求的最短時(shí)間是1天，但對(duì)于那些可以在網(wǎng)上完整完成的手續(xù)，要求的最短時(shí)間為半天。盡管手續(xù)可以同時(shí)發(fā)生，但是它們不可能在同一天開始，但對(duì)于那些可以在網(wǎng)上完整完成的手續(xù)，這一假設(shè)并不適用。

這里假設(shè)買方會(huì)不浪費(fèi)時(shí)間而且在完成待辦手續(xù)時(shí)不耽誤時(shí)間。如果額外繳費(fèi)就能夠加速手續(xù)的辦理，那就選擇大多數(shù)財(cái)產(chǎn)所有者使用的最快的合法手續(xù)。如果手續(xù)能夠同時(shí)辦理，就假設(shè)情況是這樣的。這里假設(shè)當(dāng)事各方從一開始就知道所有要求以及它們的先后順序。用于搜集信息的時(shí)間忽略不計(jì)。

第三，成本以財(cái)產(chǎn)價(jià)值的百分比來記錄，假設(shè)為人均收入的50倍。只記錄法律要求的官方費(fèi)用，包括各種費(fèi)用、轉(zhuǎn)讓稅、印花稅和任何其他上交給財(cái)產(chǎn)登記部門、公證人員、公共機(jī)構(gòu)或律師的費(fèi)用。其他各種稅款，比如資本利得稅或者增值稅，沒有包括在成本里面。成本包括買方和賣方雙方承擔(dān)的成本。

表2 中國與相關(guān)經(jīng)濟(jì)體的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)便利度對(duì)比

由上表可得出下述結(jié)論：

1.財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)所需的程序通常是4-5個(gè)，時(shí)間通常是15-30天，成本的波動(dòng)相對(duì)較大，既有較高的8.4%（印度），也有較低的0.2%（俄羅斯）。

2.中國財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的登記程序較少，與處于領(lǐng)先地位的俄羅斯并列，只需要4個(gè)；但是，時(shí)間長度與成本均低于美國與俄羅斯?？梢姡袊诳s短登記時(shí)間與降低成本方面大有可為。

（二）問卷分析

1.主觀判斷的作答方式

DB問卷對(duì)財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)便利度的調(diào)查，采取的是主觀判斷的方式。換言之，DB要求商業(yè)活動(dòng)的參與者根據(jù)自身的主觀判斷與經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，回答登記財(cái)產(chǎn)所需的程序、時(shí)間與成本。這就可能出現(xiàn)兩個(gè)偏差：第一，法律規(guī)范確定的便利度與商業(yè)活動(dòng)參與者感受的出現(xiàn)偏差，原因既可能在于一線法律執(zhí)行者對(duì)法律規(guī)范執(zhí)行不力，無法將法定的便利度轉(zhuǎn)化為實(shí)際的便利度，也有可能在于商業(yè)活動(dòng)參與者對(duì)相應(yīng)的法律規(guī)范不熟悉或者對(duì)手續(xù)不了解，導(dǎo)致程序出現(xiàn)反復(fù)、時(shí)間被延長、成本被增加的情況；第二，提升便利度的措施出臺(tái)時(shí)間與商業(yè)活動(dòng)參與者感受出現(xiàn)偏差，后者發(fā)生時(shí)滯，原因可能在于后者在提升便利度的措施出臺(tái)后，并沒有發(fā)生財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的交易，自然無法實(shí)際感受到提升便利度的措施，會(huì)按照原本的經(jīng)驗(yàn)作答。

2.案例假定

世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》記錄一個(gè)企業(yè)（買方）從另一個(gè)企業(yè)（賣方）購買一個(gè)財(cái)產(chǎn)，并且把此財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)從賣方轉(zhuǎn)移到買方，使買方能使用此財(cái)產(chǎn)或者用于擴(kuò)大自己現(xiàn)有的企業(yè)，把此財(cái)產(chǎn)作為貸款抵押，在必要的時(shí)候把此財(cái)產(chǎn)賣掉的所有手續(xù)。為了確保不同經(jīng)濟(jì)體之間的數(shù)據(jù)具有可比性，DB問卷對(duì)交易各方、財(cái)產(chǎn)內(nèi)容及交易背景三個(gè)方面進(jìn)行了幾點(diǎn)假設(shè)，要求被調(diào)查的商業(yè)活動(dòng)參與者在確定環(huán)境中作答。

第一，假定被調(diào)查者正在幫助客戶（一家有限責(zé)任公司）購買注冊(cè)的商業(yè)倉庫且本次交易是財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)，而非首次登記財(cái)產(chǎn)；第二，假定交易方是有限責(zé)任公司且是100%的國內(nèi)私人所有；從事一般性商業(yè)活動(dòng)；第三，假定財(cái)產(chǎn)該不動(dòng)產(chǎn)由土地和建筑物構(gòu)成；土地占地面積557.4平方米；一個(gè)兩層的929平方米的倉庫坐落在這塊土地上；價(jià)值是人均收入的50倍，等于其銷售價(jià)格；在土地登記機(jī)關(guān)或地籍簿或兩者都有登記注冊(cè)，而且所有權(quán)沒有爭議，沒有抵押權(quán)；最近10年內(nèi)一直屬于同一個(gè)業(yè)主；第四，假定交易背景為賣方公司已接受買方公司購買該物業(yè)的要約，雙方已經(jīng)就財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)達(dá)成合意；當(dāng)事人將承擔(dān)在實(shí)踐中正式要求或需要轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的所有程序。

3.具體問題

在世界銀行問卷要求被調(diào)查者就三個(gè)部分作答：

一是數(shù)據(jù)更新。在這部分，問卷會(huì)向被調(diào)查者提供去年的數(shù)據(jù)，同時(shí)要求被調(diào)查者對(duì)照去年的數(shù)據(jù)，按照今年的實(shí)際情況分別作答，成本、時(shí)間、在線程序以及登記機(jī)構(gòu)四項(xiàng)信息。如果前述信息發(fā)生變動(dòng)，被調(diào)查者應(yīng)闡述變動(dòng)，并提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

二是財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的額外程序。在這部分，問卷要求被調(diào)查者回答數(shù)據(jù)更新部分沒有涵蓋的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)程序，說明程序的名稱、成本、時(shí)間。被調(diào)查者同時(shí)要說明該項(xiàng)法律依據(jù)，以及該程序是否可以與其他程序同時(shí)進(jìn)行。

第一，去年兩家有限責(zé)任公司之間轉(zhuǎn)移倉庫的總時(shí)間（包括注冊(cè)前，注冊(cè)期間和注冊(cè)后所需的所有程序）；第二，根據(jù)案例假定以及被調(diào)查者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)今年從其他企業(yè)購買房產(chǎn)并將房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給買方名稱的總時(shí)間；第三，根據(jù)被調(diào)查者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和相同的案例假定，在兩個(gè)有限責(zé)任公司之間轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)的最快時(shí)間；第四，根據(jù)被調(diào)查者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和相同的案例假定，在兩個(gè)有限責(zé)任公司之間轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)的實(shí)踐中最慢的時(shí)間；第五，如果時(shí)間有差異，背后的主要原因是什么。

（三）優(yōu)化政策

我國現(xiàn)行法律對(duì)不動(dòng)產(chǎn)移轉(zhuǎn)已有詳盡的規(guī)定。程序方面，交易方須辦理不動(dòng)產(chǎn)登記（《物權(quán)法》第9條第1款），轉(zhuǎn)讓合同交易備案以及按照相應(yīng)的稅收法律規(guī)定，繳納財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)稅款。在時(shí)間方面，行政法規(guī)明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理登記的時(shí)間上限是受理申請(qǐng)后的30天?！?〕《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2014）第20條：不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理登記申請(qǐng)之日起30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，法律另有規(guī)定的除外。但是，為了進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，各地均在縮短時(shí)間、簡化程序兩個(gè)方面做出諸多有益的改革。這也是現(xiàn)時(shí)各地在登記財(cái)產(chǎn)指數(shù)上優(yōu)化營商環(huán)境的主要著力點(diǎn)。

第一，縮短時(shí)間。大部分的優(yōu)化營商環(huán)境措施均將辦理登記時(shí)間大幅縮短，壓縮到5天完成。例如，廣東省提出，“加快推動(dòng)部門間信息協(xié)同共享，優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記流程，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)交易、納稅、登記統(tǒng)一受理、統(tǒng)一辦結(jié)。大幅壓減不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)限，將一般登記辦理時(shí)限壓減至5個(gè)工作日以內(nèi)”。〔5〕中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)的《廣東省深化營商環(huán)境綜合改革行動(dòng)方案》（2018）。再如，四川省提出，“2018年6月底前將企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)登記辦理時(shí)限壓減至5個(gè)工作日，有條件的地方可進(jìn)一步壓縮辦理時(shí)限”。〔6〕《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境工作方案的通知》（2018）。有些地方在縮減登記時(shí)間的力度更大。例如，湖北省提出，“縮短辦理時(shí)限，2018年底前實(shí)現(xiàn)新建商品房轉(zhuǎn)移登記2個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，涉及實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)登記3個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，鼓勵(lì)基礎(chǔ)條件好的地方對(duì)部分登記業(yè)務(wù)實(shí)行即時(shí)辦結(jié)”?！?〕《湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的若干意見》（2018）。再如，北京市提出，“購房資格審核時(shí)限縮短為1個(gè)工作日”?！?〕《北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境簡化房屋交易流程的通知》（2018）。從2018年1月30日起，上海市則區(qū)分了不同的登記事項(xiàng)，抵押權(quán)登記注銷、異議登記等可以在當(dāng)日辦結(jié)，其他登記，如移轉(zhuǎn)登記、變更登記則可在5個(gè)工作日完成。

第二，簡化程序。雖然交易方在財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)時(shí)，必須按照法律規(guī)定辦理交易備案、稅款繳納、產(chǎn)權(quán)登記三個(gè)程序，但各地普遍采取“跑一次”改革，一次受理交易方的申請(qǐng)，然后再將材料按照內(nèi)部流程進(jìn)行審核，提升商業(yè)活動(dòng)參與者在財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)的便利。例如，湖北省提出，“不斷深化不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革，加快實(shí)施一窗受理、集成服務(wù)模式，為大客戶、工業(yè)企業(yè)提供流動(dòng)窗口服務(wù)，優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記辦理流程?！?〕《湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的若干意見》（2018）。江西宜春推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)“登記+交易”一體化改革，將市房地產(chǎn)交易中心及檔案館整體合并到市不動(dòng)產(chǎn)登記交易中心，全面整合不動(dòng)產(chǎn)登記與房產(chǎn)交易事項(xiàng)，設(shè)立綜合窗口統(tǒng)一辦理，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)交易備案、稅費(fèi)繳納和不動(dòng)產(chǎn)登記等事項(xiàng)“一站式”辦理?！?0〕《國務(wù)院辦公廳關(guān)于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報(bào)》國辦函〔2018〕46號(hào)。以上海市為例，根據(jù)《上海市著力優(yōu)化營商環(huán)境加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制行動(dòng)方案》，當(dāng)事人原需分別跑交易、稅務(wù)、登記3個(gè)部門，自2018年1月30日起為“一窗受理”。交易雙方商討簽訂合同文本，上傳到房管局網(wǎng)站。交易雙方在不動(dòng)產(chǎn)所在地的不動(dòng)產(chǎn)登記中心綜合窗口一次性提出審稅及不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)。交易、稅務(wù)、登記審核材料實(shí)行內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并聯(lián)審批。其中，交易管理部門負(fù)責(zé)查詢房屋狀況和審核限購，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)辦稅，登記部門負(fù)責(zé)登記審核。后續(xù)擬在全市統(tǒng)一的網(wǎng)上政務(wù)大廳提供網(wǎng)上申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)。由此，不動(dòng)產(chǎn)交易登記由原來的4個(gè)環(huán)節(jié)，精簡為“簽訂合同與申請(qǐng)登記”“繳稅”“領(lǐng)取權(quán)證”3個(gè)環(huán)節(jié)。另外，上海市還取消交易手續(xù)費(fèi)，交易方最多可以節(jié)省2萬交易成本。按照以上優(yōu)化措施，中國的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)調(diào)整為3個(gè)程序，時(shí)間控制在5天左右，基本接近丹麥的水平（丹麥的程序是3個(gè)，時(shí)間是4天）。但是，基于DB問卷采取的是主觀判斷的調(diào)查方式，相應(yīng)政府部門在采取實(shí)際措施優(yōu)化營商環(huán)境時(shí)還需要注意：第一，狠抓落實(shí)，確保前述優(yōu)化營商環(huán)境的措施能夠直接落到實(shí)處，不會(huì)在執(zhí)行中出現(xiàn)歪曲與走樣；第二，做好宣傳，讓商業(yè)活動(dòng)參與者得知，感受到營商環(huán)境的優(yōu)化。

二、土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)

（一）中國的數(shù)據(jù)與比較

表3 中國與相關(guān)經(jīng)濟(jì)體的土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)對(duì)比〔11〕

由上表可得出下述結(jié)論：中國的土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)是主要失分點(diǎn)，僅高于印度、東亞及太平洋地區(qū)以及美國。而且，被中國香港地區(qū)大幅領(lǐng)先9.2分。該分值與處于排名為73位的烏茲別克斯坦（18.5）、105位的圣盧西亞（18.5）相當(dāng)，處于中下游水平。由此可見，提升土地管理系統(tǒng)的質(zhì)量有助于大大提升中國在“登記財(cái)產(chǎn)”指數(shù)中的排名。

（二）問卷分析

土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)指標(biāo)涵蓋了五個(gè)方面：基礎(chǔ)設(shè)施的可靠性，信息的公開程度，地理覆蓋，土地糾紛解決，以及平等獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)。該指數(shù)范圍在0到30之間，分值越高表明土地管理系統(tǒng)質(zhì)量越好。在五個(gè)方面中，最高分值是基礎(chǔ)設(shè)施的可靠性、地理覆蓋、土地糾紛解決三項(xiàng)指數(shù)，均為8分。DB問卷對(duì)土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)的調(diào)查，主要采取的是客觀判斷的方式，無須加入被調(diào)查者的主觀判斷，根據(jù)事實(shí)作答即可。

1.基礎(chǔ)設(shè)施可靠性指數(shù)

設(shè)施可靠性指數(shù)有六個(gè)組成部分：

一是針對(duì)部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，涉水活動(dòng)頻繁，河湖開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目亟待進(jìn)一步規(guī)范等情況，主動(dòng)送法上門，加強(qiáng)教育和引導(dǎo)。連續(xù)三年舉辦“一湖兩河”沿岸蘇州、無錫、常州鎮(zhèn)長水法規(guī)培訓(xùn)；組織兩省一市水利、環(huán)保等部門在全流域聯(lián)合開展《太湖流域管理?xiàng)l例》專題培訓(xùn)；會(huì)同吳中區(qū)人民政府舉辦鎮(zhèn)長培訓(xùn)班暨保護(hù)太湖倡議書簽名活動(dòng)，赴吳江、湖州、青浦等重點(diǎn)地區(qū)宣講《太湖流域管理?xiàng)l例》，增強(qiáng)了流域特別是沿太湖地區(qū)政府的守法意識(shí)。

（1）產(chǎn)權(quán)的登記保存。如果大部分產(chǎn)權(quán)是全數(shù)字化保存的，則計(jì)2分；如果大部分是掃描登記保存的，則計(jì)1分；如果大部分是以紙質(zhì)形式登記保存的，則計(jì)0分。

（2）電子數(shù)據(jù)庫供查詢是否有電子數(shù)據(jù)庫以供查詢產(chǎn)權(quán)負(fù)擔(dān)。例如，限制，抵押等，如果有則計(jì)1分；如果沒有則計(jì)0分。

（3）地圖在測繪部門的保存方式。地塊地圖在地圖測繪部門如何保存。如果大部分地圖是全數(shù)字化保存的，則計(jì)2分；如果大部分是掃描錄入保存的，則計(jì)1分；如果大部分是以紙質(zhì)形式保存的，則計(jì)0分。

（4）地理信息的電子數(shù)據(jù)庫。是否有地理信息系統(tǒng)——一個(gè)記錄邊界、查閱規(guī)劃和提供地籍信息的電子數(shù)據(jù)庫。如果有則計(jì)1分，如果沒有則計(jì)0分。

（5）土地所有權(quán)登記處和地圖測繪部門如何掛鉤。如果有關(guān)土地所有權(quán)的信息和地圖保存在一個(gè)數(shù)據(jù)庫中或者保存在相連的數(shù)據(jù)庫中，則計(jì)1分；如果不同數(shù)據(jù)庫之間互不相連，則計(jì)0分。

（6）不動(dòng)產(chǎn)標(biāo)識(shí)的標(biāo)識(shí)方式。如果有唯一的編號(hào)用以標(biāo)識(shí)大多數(shù)地塊的不動(dòng)產(chǎn)則打1分；如果有多個(gè)標(biāo)識(shí)碼則計(jì)0分。

該指數(shù)范圍在0到8之間，分值越高表明確保有關(guān)產(chǎn)權(quán)和邊界的信息可靠性的設(shè)施質(zhì)量越高。

2.信息透明度指數(shù)

信息透明度指數(shù)有10個(gè)組成部分：

（1）土地所有權(quán)信息的公開性。如果任何人都能獲取土地所有權(quán)信息則打1分；如果信息獲取受到限制則計(jì)0分。

（2）完成產(chǎn)權(quán)交易登記所需文件的清單的公開性。如果文件清單可以從網(wǎng)上或者公告欄中獲取則計(jì)0.5分；如果公眾無法獲取亦或只能當(dāng)面獲取該清單則計(jì)0分。

（3）完成產(chǎn)權(quán)交易登記的費(fèi)用表的公開性。如果費(fèi)用表可以從網(wǎng)上或者公告欄中獲取，亦或是免費(fèi)的，則計(jì)0.5分；如果公眾無法獲取亦或只能當(dāng)面獲取該費(fèi)用表則計(jì)0分。

（4）負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記的機(jī)構(gòu)是否提供有約束力的證明。負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記的機(jī)構(gòu)是否承諾在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提供證明財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的具有法律約束力的文件。如果服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可以從網(wǎng)上或公告欄中獲取則計(jì)0.5分；如果公眾無法獲取亦或只能當(dāng)面獲取服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)則計(jì)0分。

（5）獨(dú)立的登記投訴機(jī)制。是否有特定且獨(dú)立的機(jī)制可供人們就負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記的機(jī)構(gòu)發(fā)生的問題提出投訴。如果有可供人們提出投訴的特定且獨(dú)立的機(jī)制則計(jì)1分；如果只有一般性機(jī)制或沒有機(jī)制則計(jì)0分。

（6）交易的官方數(shù)據(jù)公開性。是否有追蹤不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記的交易數(shù)量的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公開。如果發(fā)布了有關(guān)最大商業(yè)城市過去一個(gè)日歷年內(nèi)產(chǎn)權(quán)交易的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，最晚在下一年的六月前，則計(jì)0.5分；如果沒有這類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公開，則計(jì)0分。

（7）地圖的公開性。地塊地圖是否公開。如果任何人都能獲取地圖則計(jì)0.5分；如果獲取受到限制則計(jì)0分。

（8）獲取地圖的費(fèi)用公開性。獲取地圖的費(fèi)用表是否公開。如果費(fèi)用表可以從網(wǎng)上或公告欄獲取或者是免費(fèi)的則計(jì)0.5分；如果費(fèi)用表不公開亦或只能當(dāng)面獲取則計(jì)0分。

（9）最新地圖提供的及時(shí)性。地圖測繪部門是否承諾在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提供最新的地圖。如果服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可以從網(wǎng)上或公告欄獲取則計(jì)0.5分，如果服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不公開亦或只能當(dāng)面獲取則計(jì)0分。

（10）獨(dú)立的測繪投訴機(jī)制。是否有特定且獨(dú)立的機(jī)制可供人們就地圖測繪部門發(fā)生的問題提出投訴。如果有可供人們提出投訴的特定且獨(dú)立的機(jī)制則計(jì)0.5分；如果只有一般性機(jī)制或沒有機(jī)制則計(jì)0分。

該指數(shù)范圍在0到6之間，分值越高表明土地管理系統(tǒng)透明度越高。

3.地理覆蓋指數(shù)

地理覆蓋指數(shù)有四個(gè)組成部分：

（1）登記在調(diào)查城市的覆蓋性。調(diào)查城市土地登記覆蓋的全面程度。如果城市中所有私人持有的地塊都在土地登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行了正式登記則計(jì)2分；如果沒有則計(jì)0分。

（2）登記在經(jīng)濟(jì)體的覆蓋性。就經(jīng)濟(jì)體而言土地登記部門覆蓋的全面程度。如果經(jīng)濟(jì)體中所有私人持有的地塊都在土地登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行了正式登記則計(jì)2分；如果沒有則計(jì)0分。

（3）測繪在調(diào)查城市的覆蓋性。調(diào)查城市地圖測繪覆蓋的全面程度。如果城市中所有私人持有的地塊都進(jìn)行了測繪則計(jì)2分；如果沒有則計(jì)0分。

（4）測繪在經(jīng)濟(jì)體的覆蓋性。就經(jīng)濟(jì)體而言地圖測繪覆蓋的全面程度。如果經(jīng)濟(jì)體中所有私人持有的地塊都進(jìn)行了測繪則計(jì)2分；如果沒有則計(jì)0分。

該指數(shù)范圍在0到8之間，分值越高表明土地所有權(quán)登記和地籍測繪的地理覆蓋面越大。

4.土地爭議解決指數(shù)

土地爭議解決指數(shù)衡量的是不動(dòng)產(chǎn)登記的法律框架以及爭議解決機(jī)制的可及度。該指數(shù)有八個(gè)組成部分：

（1）法定的登記對(duì)抗效力。法律是否要求所有產(chǎn)權(quán)交易在不動(dòng)產(chǎn)登記部門進(jìn)行登記以使其能對(duì)抗第三方的產(chǎn)權(quán)異議。如果是則計(jì)1.5分；如果否則計(jì)0分。

（2）登記是否要另行提供擔(dān)保。正式的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是否提供擔(dān)保。如果法律要求國家或私人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記提供擔(dān)保則計(jì)0.5分，如果不要求這樣的擔(dān)保則計(jì)0分。

（3）錯(cuò)誤登記的賠償性。是否有特定的賠償機(jī)制以彌補(bǔ)各方本著誠信進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易中由于不動(dòng)產(chǎn)登記部門認(rèn)證的錯(cuò)誤信息而發(fā)生的損失。如果有則計(jì)0.5分；如果沒有則計(jì)0分。

（4）文件的真?zhèn)螌彶?。法律是否要求?duì)產(chǎn)權(quán)交易所需文件的法律效力加以核實(shí)。如果有對(duì)法律效力的核實(shí)則計(jì)0.5分；如果沒有則計(jì)0分。

（5）交易方的身份審核。法律是否要求對(duì)產(chǎn)權(quán)交易各方進(jìn)行身份核實(shí)。如果有身份核實(shí)（不論核實(shí)是由登記員還是由公證員或律師等專業(yè)人員進(jìn)行的）則計(jì)0.5分；如果沒有則計(jì)0分。

（6）身份文件的數(shù)據(jù)庫化。是否有全國性數(shù)據(jù)庫可供核實(shí)身份文件的準(zhǔn)確性。如果有這樣一個(gè)全國性數(shù)據(jù)庫則計(jì)1分，沒有則計(jì)0分。

（7）爭議裁判時(shí)間。假設(shè)兩家本地公司發(fā)生土地爭議，即土地所有權(quán)價(jià)值為人均收入的50倍且位于最大商業(yè)城市，一審法院作出決定需要多長時(shí)間。如果需要的時(shí)間不到一年則打3分；如果需要一到兩年時(shí)間則計(jì)2分；如果需要兩到三年時(shí)間則計(jì)1分；如果超過三年則計(jì)0分。

（8）爭議數(shù)據(jù)的公開性。一審的土地爭議數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是否公開。如果有關(guān)經(jīng)濟(jì)體過去一個(gè)日歷年中土地爭議的統(tǒng)計(jì)數(shù)字得到公布則計(jì)0.5分；如果這樣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)沒有得到公布則計(jì)0分。

該指數(shù)范圍在0到8之間，分值越高表明針對(duì)土地爭議實(shí)施的保護(hù)力度越大。

5.平等獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)指數(shù)

平等獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)指數(shù)有兩個(gè)組成部分：

（1）未婚公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)平等性。未婚男性和未婚婦女是否平等擁有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。如果兩方不享有平等的所有權(quán)則計(jì)-1分；如果兩方平等享有所有權(quán)則計(jì)0分。

（2）已婚公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)平等性。已婚男性和已婚婦女是否平等擁有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。如果兩方不享有平等的所有權(quán)則計(jì)-1分；如果兩方平等享有所有權(quán)則計(jì)0分。所有權(quán)包括管理、控制、訪問、抵押、接收、處置、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的能力。如果夫妻財(cái)產(chǎn)制度有差別的對(duì)待男女權(quán)利，每個(gè)限制點(diǎn)將被此報(bào)告考慮。對(duì)于土著土地的管理制度，報(bào)告將假設(shè)每個(gè)系統(tǒng)都是平等系統(tǒng)，除非有法律條款規(guī)定不平等待遇。

該指數(shù)范圍在-2到0之間，分值越高表明更大的包容性。

（三）優(yōu)化政策

現(xiàn)時(shí)已有較多的法律規(guī)范對(duì)土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)進(jìn)行規(guī)定，包括《物權(quán)法》《測繪法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（2014）、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2015）、《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》（2018）、《國土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于房屋交易與不動(dòng)產(chǎn)登記銜接有關(guān)問題的通知》（2017）。前述法律規(guī)范已經(jīng)明確規(guī)定了，不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采取電子介質(zhì)，〔12〕《 不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第9條：不動(dòng)產(chǎn)登記簿應(yīng)當(dāng)采用電子介質(zhì)，暫不具備條件的，可以采用紙質(zhì)介質(zhì)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確不動(dòng)產(chǎn)登記簿唯一、合法的介質(zhì)形式。不動(dòng)產(chǎn)登記簿采用電子介質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行異地備份，并具有唯一、確定的紙質(zhì)轉(zhuǎn)化形式。權(quán)利人、利害相關(guān)人可以查詢不動(dòng)產(chǎn)登記簿的內(nèi)容，〔13〕《 不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第27條：權(quán)利人、利害關(guān)系人可以依法查詢、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理事項(xiàng)有關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記資料。查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料的申請(qǐng)書內(nèi)容〔14〕《 不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》第8條：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人、利害關(guān)系人申請(qǐng)查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料，應(yīng)當(dāng)提交查詢申請(qǐng)書以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人、利害關(guān)系人的身份證明材料。查詢申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）查詢主體；（二）查詢目的；（三）查詢內(nèi)容；（四）查詢結(jié)果要求；（五）提交的申請(qǐng)材料清單。等內(nèi)容。

而各地優(yōu)化營商環(huán)境的措施在提升土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)上，著墨不多，而且主要是集中增加信息透明度制度方面。有些地區(qū)采取擴(kuò)大不動(dòng)產(chǎn)信息的查詢渠道。例如，北京市允許，交易當(dāng)事人可按照《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》到不動(dòng)產(chǎn)登記部門查詢房屋信息，也可到房屋交易管理部門查詢房屋信息?！?5〕《 北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境簡化房屋交易流程的通知》（2018）。還有的地區(qū)采取申請(qǐng)材料標(biāo)準(zhǔn)化，壓縮申請(qǐng)材料的做法。例如，四川省提出，“推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)材料標(biāo)準(zhǔn)化，在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦公場所和政府門戶網(wǎng)站公布材料目錄、示范文本和辦事指南”?！?6〕《 四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境工作方案的通知》（2018）。再如，廣東省提出，“制定規(guī)范明晰的不動(dòng)產(chǎn)登記辦事指引和材料清單，實(shí)質(zhì)性壓減一批不必要的申請(qǐng)材料”?！?7〕中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)的《廣東省深化營商環(huán)境綜合改革行動(dòng)方案》（2018）。

雖然前述優(yōu)化措施有助于提升土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)，但仍需要持續(xù)在下述方面采取有效措施，方能實(shí)質(zhì)性地提高土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)的得分。

1.按照土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)適當(dāng)優(yōu)化測繪體系

由世界銀行問卷可知，在土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)中，不動(dòng)產(chǎn)登記與地圖測繪幾乎處于同等重要的地位，而不動(dòng)產(chǎn)登記已經(jīng)有較為完善的法律體系，而且透明度、公開性也比較高。因此，中國在登記方面的失分不會(huì)太多。但是，測繪體系只有《測繪法》一部法律，缺乏較為完整的配套規(guī)定，而且測繪內(nèi)容涉及保密規(guī)定，在公開范圍受到限制。而且，測繪部門與不動(dòng)產(chǎn)登記部門的關(guān)聯(lián)管理也缺乏較為公開的資料可供查詢。在各地優(yōu)化營商環(huán)境的措施中，湖北省就明確提出，“大力推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)整合，推動(dòng)房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍一體化調(diào)查，聯(lián)合測繪，成果共享。引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)降低地籍測繪、權(quán)屬調(diào)查服務(wù)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。〔18〕《湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的若干意見》（2018）。因此，本文建議，在遵守《測繪法》第34-36條的前提下，〔19〕《測繪法》第34條：縣級(jí)以上人民政府測繪地理信息主管部門應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)公眾版測繪成果的加工和編制工作，通過提供公眾版測繪成果、保密技術(shù)處理等方式，促進(jìn)測繪成果的社會(huì)化應(yīng)用。測繪成果保管單位應(yīng)當(dāng)采取措施保障測繪成果的完整和安全，并按照國家有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公開和提供利用。測繪成果屬于國家秘密的，適用保密法律、行政法規(guī)的規(guī)定；需要對(duì)外提供的，按照國務(wù)院和中央軍事委員會(huì)規(guī)定的審批程序執(zhí)行。第35條：使用財(cái)政資金的測繪項(xiàng)目和涉及測繪的其他使用財(cái)政資金的項(xiàng)目，有關(guān)部門在批準(zhǔn)立項(xiàng)前應(yīng)當(dāng)征求本級(jí)人民政府測繪地理信息主管部門的意見；有適宜測繪成果的，應(yīng)當(dāng)充分利用已有的測繪成果，避免重復(fù)測繪。第36條：基礎(chǔ)測繪成果和國家投資完成的其他測繪成果，用于政府決策、國防建設(shè)和公共服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)無償提供。除前款規(guī)定情形外，測繪成果依法實(shí)行有償使用制度。但是，各級(jí)人民政府及有關(guān)部門和軍隊(duì)因防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、維護(hù)國家安全等公共利益的需要，可以無償使用。按照土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)的要求進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，一方面按照法律規(guī)范提升地圖的公開性，尤其涉及到私人不動(dòng)產(chǎn)的地圖應(yīng)當(dāng)進(jìn)行較為全面的公開，另一方面是加強(qiáng)與不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互通，例如與不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)采取統(tǒng)一編碼，確保中國在此項(xiàng)問題不失分。

2.司法機(jī)關(guān)加快土地爭議審理速度，定期公開爭議處理數(shù)據(jù)

在土地爭議解決指數(shù)第7、8項(xiàng)要求被調(diào)查者填寫調(diào)查城市司法機(jī)關(guān)裁斷土地爭議的一審持續(xù)時(shí)長，以及公布土地爭議數(shù)量、土地爭議率。為了確保該項(xiàng)能實(shí)現(xiàn)較高的得分，北京、上海兩地的司法機(jī)關(guān)需要從以下兩個(gè)角度著手：第一，在遵循《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的前提下，加速土地爭議審理速度，爭取在1年內(nèi)完成相關(guān)審判工作；第二，及時(shí)公布土地爭議審理的數(shù)據(jù)，既可以在每年高院向市人大進(jìn)行工作報(bào)告時(shí)，專門公布土地爭議審理數(shù)據(jù)，也可以通過其他渠道專門公布。

三、余論

世界銀行每年跟蹤在土地管理系統(tǒng)的效率以及質(zhì)量上發(fā)生的任何變化，根據(jù)財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)便利度與土地管理系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)兩個(gè)重要指標(biāo)判定經(jīng)濟(jì)體是否進(jìn)行了實(shí)質(zhì)的改革。首先，和前沿水平的差距被用于評(píng)估數(shù)據(jù)變化的影響。任何使數(shù)據(jù)和前沿水平的差距產(chǎn)生2%及以上變化的數(shù)據(jù)更新都被列為改革。例如，如果某經(jīng)濟(jì)體執(zhí)行了一個(gè)新的電子財(cái)產(chǎn)登記制度，使之和前沿水平的差距減少了2%或更多，這一變化就被視為改革。其次，土地管理質(zhì)量指數(shù)也是標(biāo)準(zhǔn)之一。如果整體質(zhì)量得到了1分或1分以上，該變化將被認(rèn)為改革。

而且，世界問卷的最后一部分雖然不計(jì)入分值，但是仍要求被調(diào)查者作答，旨在促進(jìn)“營商環(huán)境”團(tuán)隊(duì)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的深入研究，防止降低記錄的價(jià)值，增加土地轉(zhuǎn)讓的交易成本，并為不安全、欺詐和潛在沖突創(chuàng)造潛在機(jī)會(huì)。這部分問題包括：登記的抵押權(quán)、長期租賃等權(quán)利負(fù)擔(dān)是否可以查詢、國有土地是否被正式登記以及是否被繪制成地圖、私主體使用國有土地的途徑、公共主體使用私人土地是否作出賠償。尤其是最后一問，旨在衡量補(bǔ)償受政府強(qiáng)制征地影響的各方提供公共產(chǎn)品或國家層面政策和法律規(guī)定的公共利益，要求被調(diào)查者回答，在全額支付賠償金之前，政府是否可以征用私有土地。這一部分問題不排除有可能在未來成為世界銀行問卷的計(jì)分項(xiàng)，值得研究者持續(xù)關(guān)注。