陳春艷

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是除國家以外對土地?fù)碛兴袡?quán)的唯一組織。它是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)民進行集體勞動，各盡所能、按勞分配的農(nóng)業(yè)社會主義經(jīng)濟組織。全國現(xiàn)有58.9萬個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道，以下簡稱為鄉(xiāng)）、村（居、社區(qū)，以下簡稱為村）、村民小組三級。

習(xí)近平總書記在中共十九大報告中提出，要大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。2016年中央財政選擇江蘇等13個省份開展扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展試點；2017年財政部將扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展試點省份擴大到23個，

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“三資”管理是當(dāng)前農(nóng)村工作的重點和難點。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行、財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平、核算規(guī)范化、工程項目管理、民主監(jiān)督等方面均存在較大的問題。農(nóng)村集體資產(chǎn)利用效率低下，虛擬資產(chǎn)、不良資產(chǎn)占比較大。具體表現(xiàn)為：村集體經(jīng)濟組織收入體外循環(huán)，票據(jù)監(jiān)督重形式、輕實質(zhì)，票據(jù)不規(guī)范，；部分出租物業(yè)單價明顯低于周邊市場價，中長期租賃沒有按市場價格上浮，租賃價格明顯偏低等，嚴(yán)重影響集體資產(chǎn)收益、降低經(jīng)濟效益。

村級組織運作的不規(guī)范、不公開、不透明、低效率是誘發(fā)農(nóng)村社會矛盾的重要因素。近年來，農(nóng)民群眾對惠民資金、集體資源資產(chǎn)處置、土地發(fā)包承包出讓、建設(shè)投資、債權(quán)債務(wù)管理、村民福利等問題高度關(guān)注。切實將上述事項納入審計監(jiān)督范圍，向最基層群眾取證，審清事實，既可以消除群眾猜疑，防問題于未發(fā)，又能查處虛報、冒領(lǐng)、截流、挪用和分配不公等問題，查防并舉，對促進國家民生政策資金使用效果，有效維護群眾合法權(quán)益，建立監(jiān)督和制約機制很有必要。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計現(xiàn)狀

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計主要有三種模式：國家機關(guān)審計、農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理部門審計、委托第三方中介機構(gòu)審計。目前，我國村級審計現(xiàn)狀不容樂觀，處于薄弱環(huán)節(jié)。由于資源短缺，村集體經(jīng)濟組織政府審計的覆蓋率較低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站審計存在缺陷，經(jīng)管站既充當(dāng)經(jīng)營管理者又充當(dāng)監(jiān)督人，嚴(yán)重違背獨立性原則，其審計結(jié)論缺乏客觀性和公正性；社會審計仍處于起步、萌芽階段。

二、村集體經(jīng)濟組織審計規(guī)程

村集體經(jīng)濟組織審計的目標(biāo)是查清資財家底，追蹤資金去向，評價資金使用績效，評估負(fù)債風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)線索。圍繞審計目標(biāo)，把握審計重點，審計過程中及時發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，確保審計質(zhì)量，規(guī)避審計風(fēng)險。審計主體包括政府審計機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)組織、中介機構(gòu)；客體包括村居組織、村居財務(wù)代理機構(gòu)和村居領(lǐng)導(dǎo)干部；審計對象包括財務(wù)信息、非財務(wù)信息、經(jīng)濟行為和制度；業(yè)務(wù)類型包括財務(wù)審計、合規(guī)審計、績效審計、內(nèi)部控制審計和經(jīng)濟責(zé)任審計。審計可采取隨機審計、抽查審計、交叉審計等方式。

1.審計思路

村集體經(jīng)濟組織財務(wù)核算層次多，業(yè)務(wù)范圍涉及面廣，村級財務(wù)審計啟動需對審計范圍有明確的界定。審計過程應(yīng)堅持做到“三個結(jié)合”，即堅持賬內(nèi)審計與賬外審計相結(jié)合；堅持經(jīng)濟責(zé)任審計與專項資金執(zhí)行情況審計相結(jié)合；堅持嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)問題與幫助被審計單位剖析問題原因，促其規(guī)范管理、建章建制相結(jié)合。

2.審計范圍

村集體經(jīng)濟組織審計范圍包括村集體經(jīng)濟組織資金、財產(chǎn)的使用管理情況；財務(wù)收支和有關(guān)的經(jīng)濟活動及其經(jīng)濟效益情況；財務(wù)管理制度的制定和執(zhí)行情況；承包合同的簽訂和履行情況；收益（利潤）分配情況；承包費等集體專項資金的預(yù)算、提取和使用情況；村集體公益事業(yè)建設(shè)籌資籌勞情況；侵占集體財產(chǎn)等損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益的行為；鄉(xiāng)辦經(jīng)營管理站代管的集體資金管理情況；惠民資金、扶貧資金的使用情況；當(dāng)?shù)厝嗣裾?、審計機關(guān)和相關(guān)農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門等委托的其他審計事項。

3.審計重點

把農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點、焦點問題作為審計的突破口，突出審計重點。村集體經(jīng)濟組織審計對象的重點為城中村、城郊村、園中村、經(jīng)濟總量大的村和富裕村，審計重點選擇“三資”規(guī)模較大的城郊、城中村；集鎮(zhèn)所在村；重大建設(shè)項目落地村；征地拆遷規(guī)模較大的村；人民來信、來訪集中村。同時，也兼顧一般農(nóng)業(yè)村和經(jīng)濟薄弱村。審計可由當(dāng)?shù)丶o(jì)委列出信訪問題集中、群眾反映強烈的村居名單重點審計，做到既不漏項，又突出重點。

村集體經(jīng)濟組織審計內(nèi)容重點為村集體經(jīng)濟組織財務(wù)收支的真實性、完整性和合規(guī)性，以村集體經(jīng)濟組織三資管理作為突破口，側(cè)重審查三資的真實性、準(zhǔn)確性、效益性。村干部經(jīng)濟責(zé)任審計以村民委員會組織法對村干部權(quán)利運行的約束機制為出發(fā)點，側(cè)重對三資運行制度建立及執(zhí)行情況、村集體經(jīng)濟財務(wù)管理情況進行審核。

4.審計方法

審計進場需請村居配合提供村審計期間對外簽訂或履行經(jīng)濟合同總份數(shù)和已兌現(xiàn)合同份數(shù)，列示承包租賃進行招投標(biāo)總份數(shù)及年承包金金額，關(guān)注是否存在挪用、侵占集體資產(chǎn)或者占用集體資金等問題；投資項目審查立項、承建、驗收、結(jié)算等是否執(zhí)行民主程序；工程立項、上馬是否隨意，工程造價是否超過預(yù)算，工程款是否未按工程進度支付，工程驗收后工程款是否超支或無法退回；建設(shè)工程有無制造虛假工程量、虛報工程款行為；征地補償是否弄虛作假，在政府征地過程中，審查是否以虛報地上附著物(如墳?zāi)?、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)業(yè)承包大戶經(jīng)濟損失賠償?shù)?等形式取得征地補助，并通過各種手段被村干部或經(jīng)辦人個人侵占；有無非法收取費用，主要結(jié)合農(nóng)民負(fù)擔(dān)進行專項審計，審查村干部是否無視“一事一議”籌資籌勞制度，是否巧立名目，千方百計向農(nóng)民收取費用；關(guān)注收取的綜合市場攤位費或管理費是否入賬；在分配過程中是否按規(guī)定提足集體公積公益金。

三、村集體經(jīng)濟組織審計要點

1.專用票據(jù)核查

村集體經(jīng)濟組織必須使用各地縣（區(qū)）農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一鑒制的專用票據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)必須定期對村集體經(jīng)濟組織票據(jù)使用情況進行審查。審計中需核實票據(jù)號碼的連續(xù)性，核對收入票據(jù)存根與發(fā)票金額，并跟蹤抽查延伸單位和農(nóng)戶。

2.涉農(nóng)專項資金

加強涉農(nóng)專項資金審計，關(guān)注農(nóng)村社會事業(yè)相關(guān)資金，開展農(nóng)村環(huán)境保護專項資金審計調(diào)查，加強土地征用、拆遷補償專項資金審計。根據(jù)政府撥款的性質(zhì)，從資金流的角度關(guān)注撥入款項是否?？顚Ｓ茫瞬樨斦芸钍欠裼薪Y(jié)余。

3.基本建設(shè)資金

關(guān)注建設(shè)資金的來源、招投標(biāo)程序合法性、資金的結(jié)算合規(guī)性等。從賬證及票據(jù)等原始憑證入手，審查是否對資金的使用、撥付環(huán)節(jié)建立健全的管理制度，項目計劃、經(jīng)辦、審批、付款等不相容職務(wù)是否分離，項目資金流向、金額與項目計劃、預(yù)算是否相符；資金的分配是否按項目、按進度撥付、資金投放是否符合政策。

4.項目管理

項目承包合同的簽訂、結(jié)算和兌現(xiàn)情況，審查項目的招投標(biāo)、合同、預(yù)決算情況。如是集資項目，査項目集資或收費是否按照“一事一議”程序執(zhí)行、是否有亂收費、亂集資行為、項目款是否專款專用。收支類項目，對于收入采用按收入分類明細(xì)詳査的方法進行，將收入來源與資金撥付方核對或詢證，防止收入不完整，貪污或私設(shè)“小金庫”；對于支出，主要關(guān)注是否符合制度簽報流程并判斷支出的合理性，是否有虛假開支。査收入是否入賬，查收款人是否開具統(tǒng)一收據(jù)，是否漏收、少收；支付是否合理，查憑據(jù)的時效性、款項用途、審批手續(xù)；涉及信訪事項大額開支是否經(jīng)集體研究。

5.主要資產(chǎn)負(fù)債科目審核

對于貨幣資金，查現(xiàn)金、銀行存款賬款是否相符；突擊盤點現(xiàn)金，檢查是否有白條抵庫及挪用公款等違紀(jì)問題；將銀行存款明細(xì)賬與銀行對賬單流水抽查、核對，檢查是否有收入不入賬現(xiàn)象。對于債權(quán)債務(wù)，査應(yīng)收款、應(yīng)付款、內(nèi)部往來賬實是否核對一致等，可發(fā)函向債權(quán)人（或債務(wù)人）詢證。如果上述程序無法收集審計證據(jù)，可以采用替代測試；同時關(guān)注是否有長期掛賬的收入或費用。對于實物資產(chǎn)，查財產(chǎn)物資賬物是否相符，主要是盤點實物是否存在并判斷是否有減值跡象。

6.財務(wù)管理制度、村務(wù)財務(wù)公開執(zhí)行情況

査有關(guān)財務(wù)管理制度是否健全，包括干部報酬、通訊費、招待費等具體規(guī)定；財務(wù)公開方面，查公開資料是否齊全、公開時間是否及時，干部誤工及招待費是否逐筆公開。

四、村集體經(jīng)濟組織審計難點

村集體經(jīng)濟組織審計以核查三資管理是否到位，是否符合相關(guān)政策為主，同時還要理清惠民資金管理、村級工程等是否合法合規(guī)，審計難點是村級資金是否體（賬）外運行。村集體經(jīng)濟組織資金、資產(chǎn)一般都在賬內(nèi)核算，而資源游離于賬外，容易被忽略，有時候也就成了審計盲區(qū)，或者說由于沒有建賬核算而成為審計監(jiān)督的難點。

由于鎮(zhèn)、村會計核算片區(qū)不聯(lián)網(wǎng)，上級部門監(jiān)管脫節(jié)，村集體經(jīng)濟組織收入完整性、支出真實性難以確定；村級三資公示面不夠、透明度不高，村集體資產(chǎn)與個人資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定模糊，在土地流轉(zhuǎn)、發(fā)包環(huán)節(jié)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛審計定性難；城郊村、城中村資金量大，但村干部與群眾的溝通、交流較少，村民監(jiān)督缺位，部分費用報銷以假發(fā)票掩蓋非法或非合規(guī)的業(yè)務(wù)內(nèi)容，如業(yè)務(wù)招待費以雜工或零星工程支出過賬，若無信訪線索或費用批報環(huán)節(jié)疏漏，審計人員難以發(fā)現(xiàn)。

五、審計難點應(yīng)對策略

審計須將有限的審計資源配置到問責(zé)主體最為關(guān)注及對集體組織而言風(fēng)險較高的領(lǐng)域。適當(dāng)強化提升現(xiàn)場審計的分量，借鑒大數(shù)據(jù)時代的系統(tǒng)思維，拓寬村級財務(wù)審計內(nèi)容與范圍，推進審計深度，提升審計質(zhì)量。

1.全面審計與重點審計相結(jié)合

審計時，在掌握被審村財務(wù)管理和財務(wù)制度執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，抓住主要問題和薄弱環(huán)節(jié)進行重點審計。

2.賬內(nèi)與賬外相結(jié)合

為確保村集體資產(chǎn)的安全運行，在審計實施過程中，做到賬內(nèi)與賬外相結(jié)合，以全面掌握村集體經(jīng)濟資產(chǎn)的真實情況。

3.走訪調(diào)查與審計相結(jié)合

走訪調(diào)查是取得審計線索的重要來源之一。在實施村集體經(jīng)濟組織審計過程中，應(yīng)重視走訪農(nóng)戶信訪反映的問題，對走訪、農(nóng)戶信訪反映的問題要重點審計，進行核實和答復(fù)，召開群眾會議進行公布，切實維護農(nóng)民利益。

4.審計與財務(wù)規(guī)范相結(jié)合

在審計的同時，對財務(wù)管理差的村除做好常規(guī)審計外，還要指導(dǎo)其建立健全財務(wù)管理制度，規(guī)范民主理財行為，理順財務(wù)關(guān)系，確保財務(wù)運行機制順暢，提升財務(wù)管理水平。

5.審計與其他工作相結(jié)合

農(nóng)村工作量大、面廣，任務(wù)重，各項惠農(nóng)政策落實、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管、土地補償發(fā)放、專業(yè)合作社項目建設(shè)、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧等工作都與農(nóng)民生活息息相關(guān)，村級三資管理是群眾關(guān)注和關(guān)心的熱點問題，審計要與實務(wù)工作結(jié)合起來，在群眾中樹立威信，保證各項工作的全面完成。

6.增加審計報告披露事項

由于審計報告的使用主體面向廣大村民，其多為非專業(yè)人士，因此審計報告不能像公司年報審計一樣出具格式化報告，而應(yīng)采用詳式報告，報告用語應(yīng)通俗易懂。在對村級財務(wù)執(zhí)行相關(guān)審計程序的同時，針對村級審計重大事項，還應(yīng)在審計報告中重點說明或披露。