方 俊 李子森

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州510641）

一、問(wèn)題的提出

養(yǎng)老服務(wù)，廣義上指一切以滿(mǎn)足老年人需要為指向的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱(chēng)。對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的類(lèi)別劃分，依據(jù)供養(yǎng)來(lái)源的不同分為家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老，依據(jù)居住地點(diǎn)的不同分為居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老。中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式是家庭養(yǎng)老，但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口流動(dòng)性增強(qiáng)、少子化趨勢(shì)日益明顯的今天，中國(guó)“大家族聚居”的家庭結(jié)構(gòu)正向“小家庭獨(dú)居”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式難以充分滿(mǎn)足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)的需求。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生。前者指的是依托專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如老年公寓、敬老院、福利院等，為老齡人口提供專(zhuān)業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行模式。后者指的是以社區(qū)為依托，以相應(yīng)的法律法規(guī)作為制度保障，引入專(zhuān)業(yè)的社工力量參與，通過(guò)社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)向社區(qū)內(nèi)的老年人提供文體娛樂(lè)、精神慰藉、日托照料等定點(diǎn)服務(wù)，同時(shí)以家庭照顧為輔的復(fù)合型社會(huì)養(yǎng)老方式。相比較而言，后者正受到越來(lái)越多的歡迎。

養(yǎng)老服務(wù)多元化的探索旨在化解供需矛盾日益凸顯的窘境。早在2009年，廣州Y區(qū)就學(xué)習(xí)引進(jìn)港澳先進(jìn)的社工理念，在該區(qū)福利院養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目中，嘗試通過(guò)政府面向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。2011—2016年，Y區(qū)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的形式累計(jì)引進(jìn)14家社會(huì)組織參與到全區(qū)26個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中。從試點(diǎn)開(kāi)始，Y區(qū)政府面向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)迄今已經(jīng)歷了8年時(shí)間，其效果怎么樣，面臨哪些問(wèn)題，下一步的優(yōu)化路徑何在，這是本文試圖回應(yīng)的問(wèn)題。我們研究的目的在于，通過(guò)個(gè)案研究為同類(lèi)別的城市區(qū)級(jí)政府面向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)破解困境投石問(wèn)路。

二、文獻(xiàn)梳理與評(píng)析

人口老齡化最早發(fā)生于社會(huì)福利程度較高的西方國(guó)家，西方學(xué)者較早注意到了人口老齡化對(duì)國(guó)家未來(lái)發(fā)展的負(fù)面影響，并以該角度為切入點(diǎn)論證養(yǎng)老服務(wù)供給的必要性。Alexzander Davidson在《人民生活與社會(huì)秩序》一文中提到，人口老齡化會(huì)造成社會(huì)生產(chǎn)率下降、經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩等負(fù)面影響，是一個(gè)不容忽視的社會(huì)問(wèn)題[1]。

西方學(xué)者認(rèn)可機(jī)構(gòu)化養(yǎng)老模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期所起到的積極作用。盡管大型福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)一方面大大加重了政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，另一方面機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中的官僚化傾向易使服務(wù)缺乏人性化、個(gè)性化的問(wèn)題不可忽視[2]。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究問(wèn)題上，通常，“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”又稱(chēng)為“服務(wù)外包”，興起于20世紀(jì)70年代的英國(guó)。其率先開(kāi)展了對(duì)社會(huì)福利領(lǐng)域的改革，實(shí)行公共服務(wù)外包。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，這種新型供給方式逐漸推廣到了其他歐美發(fā)達(dá)國(guó)家[3]。長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為西方學(xué)人在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面的研究提供了絕佳的現(xiàn)實(shí)素材，其研究的數(shù)量、質(zhì)量都已進(jìn)入相對(duì)成熟的階段。薩瓦斯從公共物品理論出發(fā)，認(rèn)為“公共服務(wù)的供給有別于生產(chǎn)，公共服務(wù)既能通過(guò)政府直接生產(chǎn)，也能夠通過(guò)其他制度安排得以實(shí)現(xiàn)”[4]。威爾遜從交易費(fèi)用理論出發(fā)，認(rèn)為通過(guò)比較服務(wù)外包費(fèi)用和直接生產(chǎn)費(fèi)用可以幫助政府選擇合適的公共服務(wù)供給方式[5]。西方學(xué)者還對(duì)公共服務(wù)外包的購(gòu)買(mǎi)模式、范圍和方式等進(jìn)行了研究。將各國(guó)的公共服務(wù)外包所具有的共性特征歸結(jié)為以下兩個(gè)方面：其一，明確的法律規(guī)定作為基礎(chǔ)；其二，有效的政府資金支持作為推動(dòng)力。在法律領(lǐng)域的立法支持上，德國(guó)政府在2004年出臺(tái)的《社會(huì)保障法》中提出，社會(huì)組織在從事公共服務(wù)方面擁有合法資格與經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性；荷蘭政府在1990年出臺(tái)的《地方自治法》中提出，地方政府在社會(huì)服務(wù)方面擁有向社會(huì)組織給予外包簽約的權(quán)限；美國(guó)在《政府績(jī)效與結(jié)果法》《采購(gòu)規(guī)制》中也就政府的外包行為給予了法律上的肯定與規(guī)劃[6]。在政府資金扶持上，薩拉蒙的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等西歐發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)組織所接受的政府資助占其資金來(lái)源的50%以上[7]。

國(guó)內(nèi)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的研究肇始于20世紀(jì)80年代中后期，同國(guó)外相比起步較晚。養(yǎng)老服務(wù)方面的研究聚焦點(diǎn)在于人口老齡化和養(yǎng)老模式兩大問(wèn)題上。在人口老齡化方面，姜向群認(rèn)為中國(guó)的人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)度過(guò)了人口紅利階段，未來(lái)人口老齡化的壓力也將越來(lái)越大，中國(guó)人口老齡化的主要特征為“增長(zhǎng)速度塊、增長(zhǎng)人口多、地區(qū)間差異較大和國(guó)家未富先老”[8]。在養(yǎng)老模式問(wèn)題上，穆光宗認(rèn)為，隨著中國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的不斷變化，中國(guó)家庭養(yǎng)老的壓力將越來(lái)越嚴(yán)重，未來(lái)勞動(dòng)人口所面臨的養(yǎng)老壓力將超過(guò)最大承受程度，家庭養(yǎng)老模式亦將難以為繼[9]。鄔滄萍認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)理論領(lǐng)域最為普遍的看法是家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老應(yīng)進(jìn)行結(jié)合構(gòu)成社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系[10]。姚遠(yuǎn)建議在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒄囊龑?dǎo)與社會(huì)組織的自我調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在政府的引導(dǎo)下不斷調(diào)整服務(wù)水平，讓老年人享受到越來(lái)越高等的養(yǎng)老服務(wù)[11]。

在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)學(xué)者比較注重實(shí)證研究，以某個(gè)地區(qū)的實(shí)踐案例為研究對(duì)象，以小見(jiàn)大剖析政府購(gòu)買(mǎi)中的成效及存在的問(wèn)題，并提出優(yōu)化的對(duì)策建議。成效上，曾永和認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)：一是能夠有效提升公共服務(wù)供給的覆蓋范圍及服務(wù)質(zhì)量；二是能夠?yàn)樯鐣?huì)組織提供施展的平臺(tái)和充足的資金來(lái)源，有利于政府治理壓力的減輕；三是對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能有著明顯的促進(jìn)作用[12]。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題上，許小玲認(rèn)為，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)制度不健全，公開(kāi)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)方式尚未成為主流，政府在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的角色錯(cuò)位導(dǎo)致政社關(guān)系事實(shí)上的不平等，社會(huì)組織往往依附于政府以及政府購(gòu)買(mǎi)中的服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不健全，服務(wù)成本難以控制等問(wèn)題較為突出[13]。王名看到了社會(huì)組織在參與政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中仍存在自身實(shí)力弱小、缺乏公信力等問(wèn)題[14]。在破解問(wèn)題的對(duì)策上，高海虹、王彩云從認(rèn)為，社會(huì)組織要以加強(qiáng)自身建設(shè)為前提，只有自身能力提高了才能更好地參與到公共服務(wù)中去[15]。

表1 2012—2015年廣州市、Y區(qū)戶(hù)籍老齡人口變動(dòng)情況

縱覽學(xué)界關(guān)于老齡化和養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題的研究，我們認(rèn)為，西方學(xué)者起步早、研究實(shí)證性強(qiáng)。相比之下，國(guó)內(nèi)研究起步晚，成果顯示度尚待加強(qiáng)。但值得肯定的是，一方面，越來(lái)越多的中國(guó)學(xué)者對(duì)上述問(wèn)題的研究產(chǎn)生出濃厚的學(xué)術(shù)興趣，學(xué)術(shù)成果不斷接力推陳出新；另一方面，梳理現(xiàn)有的研究成果，一定程度上體現(xiàn)出中國(guó)學(xué)人漸已建立的學(xué)術(shù)自省、學(xué)術(shù)自覺(jué)和學(xué)術(shù)自信，不再囿于西方研究的話(huà)語(yǔ)體系。當(dāng)然，現(xiàn)有的研究成果和學(xué)術(shù)范式還存在一些不足。非常明顯的是，學(xué)術(shù)性理論解構(gòu)居多，實(shí)踐性政策建構(gòu)不足；引入性資料推介居多，回歸性本土聚焦不足。

三、 Y區(qū)政府面向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)實(shí)需求

第一，Y區(qū)人口老齡化的現(xiàn)狀與養(yǎng)老服務(wù)的剛需。廣州自20世紀(jì)90年代就已步入老齡化城市行列，老齡化時(shí)間早、程度深。截至2015年底，廣州市共有60歲以上老人147.52萬(wàn)，占總?cè)丝诘?7.27%。就廣州市各區(qū)的老齡人口數(shù)量而言，Y區(qū)以26.52萬(wàn)老年人口名列第一，占全區(qū)總?cè)丝诘?2.57%，高于廣州市平均水平[16]。這一比例也高于其他各區(qū)，屬重度人口老齡化，并體現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

一是老齡人口增速快，增量大。如表1所示，2012—2015年間，Y區(qū)戶(hù)籍老齡人口年均增長(zhǎng)率為3.75%，遠(yuǎn)高于同期Y區(qū)戶(hù)籍人口年均增長(zhǎng)率（0.06%）。同時(shí)其老齡化速率也高于廣州市同期的平均水平（0.47%），老齡人口的增加速度較快。另一方面，Y區(qū)戶(hù)籍老齡人口增長(zhǎng)的絕對(duì)數(shù)量大，2012—2015年間，Y區(qū)戶(hù)籍老齡人口年均增長(zhǎng)近1.1萬(wàn)人，占廣州市12個(gè)行政區(qū)戶(hù)籍老齡人口增長(zhǎng)總量的16.41%。

二是老齡人口的支付能力普遍較弱。截至2014年，Y區(qū)參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的老人154313人，占同期戶(hù)籍老齡人口的60.85%；參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)10515人，占同期戶(hù)籍老齡人口的4.15%，二者合計(jì)164828人，占同期全區(qū)戶(hù)籍老齡人口的65%。這意味著仍有近35%的老人沒(méi)有固定的退休收入，該群體的支付能力十分有限。

三是“高齡化”與“空巢化”交織。2015年Y區(qū)轄內(nèi)80歲及以上的高齡老人48485人，占全市高齡老人群體的21.45%，其中百歲老人261人，占全市百歲老人總數(shù)的26.61%，是廣州市擁有百歲老人乃至高齡老人數(shù)量最多的行政區(qū)，老齡人口結(jié)構(gòu)中的高齡化特征顯著。另外，2012—2015年間，Y區(qū)的獨(dú)居老人從原有的5149人上升至7069人，“高齡化”與“空巢化”交織。其結(jié)果是，養(yǎng)老服務(wù)的剛性需求顯著增加，特別是高齡老人、獨(dú)居老人、低收入老齡群體，受制于身體機(jī)能衰弱和個(gè)人支付能力不高的限制，渴望被照顧的意愿強(qiáng)烈。

第二，政府提供的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與老年人的實(shí)際需求之間存在較大差距。在家庭養(yǎng)老日漸式微的境況下，政府的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給就顯得尤為重要，但就現(xiàn)實(shí)情況而言，Y區(qū)政府所能直接提供的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足洶涌襲來(lái)的養(yǎng)老需求。從絕對(duì)數(shù)量上看，截至2015年末，Y區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)共擁有16家機(jī)構(gòu)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（養(yǎng)老院），其中所能提供的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位為3309張，每千名老人所擁有的床位僅為15張，低于全市每千名老人擁有31張養(yǎng)老床位的平均水平，另外入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須經(jīng)過(guò)耗時(shí)較長(zhǎng)的程序化輪候，很多老無(wú)所依的長(zhǎng)者“候不起”。政府直接生產(chǎn)供給的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)與老年人的實(shí)際需求有著較大的差距。從服務(wù)增速上看，2013年Y區(qū)養(yǎng)老床位總數(shù)3090張，2014年全區(qū)新增養(yǎng)老床位243張，總數(shù)達(dá)3333張，2015年不升反降，全年全區(qū)減少養(yǎng)老床位24張，總數(shù)3309張，2013—2015年間的年平均增長(zhǎng)率僅為2.36%。照此速度推算，到2020年末全區(qū)僅能提供養(yǎng)老床位約3699張，僅占戶(hù)籍老齡人口（2015年）的1.3%。政府直接提供的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相對(duì)于龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求而言實(shí)乃杯水車(chē)薪。

第三，養(yǎng)老服務(wù)的供給缺口為社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)嵌入創(chuàng)造可能。2015年，Y區(qū)新建家庭綜合服務(wù)中心18家，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)各街道至少配套一家家庭綜合服務(wù)中心的既定建設(shè)目標(biāo)。同時(shí)，區(qū)政府適時(shí)發(fā)布了《Y區(qū)關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，要求全區(qū)各街道的家庭綜合服務(wù)中心服務(wù)項(xiàng)目必須采用政府招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)的形式，主動(dòng)引入社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)承接。在政策驅(qū)動(dòng)下區(qū)內(nèi)各街道陸續(xù)發(fā)布了招標(biāo)公告，在眾多競(jìng)標(biāo)組織中最終11家社會(huì)組織贏得參與承接項(xiàng)目服務(wù)權(quán)。至此，政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)了Y區(qū)范圍內(nèi)的全覆蓋。

（二）面臨的問(wèn)題

1.制度規(guī)范不健全

第一，頂層制度設(shè)計(jì)的缺位。目前，有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的專(zhuān)門(mén)性法律尚未出臺(tái)，頂層的制度設(shè)計(jì)仍處于缺位狀態(tài)。現(xiàn)階段，廣州市Y區(qū)政府一般以《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》作為政府購(gòu)買(mǎi)的法律依據(jù)，但這兩部法律并不能完全適用于具體的政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐。

第二，地方制度規(guī)范的不完善。除缺少頂層制度的有力支撐外，廣州市Y區(qū)政府還面臨著地方制度規(guī)范不完善的困境，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)問(wèn)題。一方面是規(guī)制的政策化傾向?，F(xiàn)階段對(duì)Y區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制主要是廣州市民政局、財(cái)政局等職能部門(mén)所出臺(tái)的政策性文件，且多帶有試行的性質(zhì)。另一方面是舊法修繕不及時(shí)所引起的“規(guī)范真空”?，F(xiàn)有的制度規(guī)范中列有明確失效時(shí)間的有8部，除《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》已被市政府新出臺(tái)的《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》所替代外，其余6部政策性文件已經(jīng)失效，少則失效1年，多則失效長(zhǎng)達(dá)3年，但仍被Y區(qū)各職能部門(mén)所沿用，政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的合法性存質(zhì)疑。更大的問(wèn)題是，無(wú)法有效回應(yīng)購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新困境，影響政府購(gòu)買(mǎi)的良性運(yùn)行。

2.財(cái)政支持力度不足

第一，政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入力度不足。目前，Y區(qū)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入力度不足，總體上難以滿(mǎn)足實(shí)際需要，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

表2 全國(guó)一線(xiàn)城市社區(qū)居家養(yǎng)老補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

一是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。雖然從區(qū)級(jí)層面上看，Y區(qū)在政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的財(cái)政投入已走到了全市的前列。但從市級(jí)層面上看，與國(guó)內(nèi)其他一線(xiàn)城市相比，廣州市整體財(cái)政投入水平仍存在一定差距。如表2所示，廣州市現(xiàn)有的社區(qū)居家養(yǎng)老補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為200—400元/人.月，該額度的最高限值低于上海、深圳，僅與北京持平，最低限值略高于北京。

二是購(gòu)買(mǎi)范圍窄。按照《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定，在本市行政區(qū)域內(nèi)居住的60周歲及以上的老年人即可申請(qǐng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，但只有80歲以上的城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員和農(nóng)村“五保”供養(yǎng)對(duì)象、生活不能自理的失能對(duì)象、獨(dú)居空巢人員（與持證重度殘疾子女共同居住）、純老家庭（包括孤寡、獨(dú)居）失能人員和計(jì)劃生育特別扶助人員能享受到200元或400元的政府補(bǔ)貼，其余有服務(wù)需求的老年群體需自行支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用（照顧需求評(píng)估費(fèi)用除外，由個(gè)人和區(qū)財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半）。上述規(guī)制造成購(gòu)買(mǎi)范圍過(guò)窄的問(wèn)題，一方面能享受到政府補(bǔ)貼的老年人以失能老人為主，在總量占比上仍屬“少數(shù)派”。2016年Y區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的覆蓋人數(shù)為4875人，其中，居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)人數(shù)為1195人，長(zhǎng)者綜合服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)人數(shù)為3200人，日間托老項(xiàng)目的服務(wù)人數(shù)480人，4875人僅占全區(qū)戶(hù)籍老齡人口（26萬(wàn)）的1.8%。

第二，養(yǎng)老服務(wù)承接方未能享受到稅收優(yōu)惠。為促進(jìn)社會(huì)組織的良性發(fā)展，使其更好地服務(wù)于社會(huì)，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于非營(yíng)利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，文中明確規(guī)定“從事公益性或者非營(yíng)利性活動(dòng)，且符合其余規(guī)定條件”的社會(huì)組織可享受免稅資格。但現(xiàn)階段，Y區(qū)轄區(qū)內(nèi)的大部分養(yǎng)老服務(wù)承接方（社會(huì)組織）均無(wú)法享受到相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。這一方面源于與上述通知同時(shí)下發(fā)的《關(guān)于非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》中規(guī)定，“非營(yíng)利組織的免稅收入不包括因政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)取得的收入”。社會(huì)組織因政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)而獲得的財(cái)政撥款被排除在免稅范圍之外，仍需要繳納相關(guān)稅費(fèi)。另一方面則源于免稅資格在稅種上狹窄的覆蓋范圍。前述所說(shuō)的“免稅資格”主要指的是企業(yè)所得稅方面的減免，并不包括營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育附加稅等流轉(zhuǎn)稅種，免稅資格所能覆蓋的范圍非常有限，流轉(zhuǎn)稅費(fèi)的繳納對(duì)于社會(huì)組織而言亦是一筆不小的開(kāi)銷(xiāo)。Y區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織，需要繳納5.5%的營(yíng)業(yè)稅、城建稅和教育附加稅以及25%的企業(yè)所得稅。按此推算，社會(huì)組織每年度需繳納的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)稅費(fèi)高達(dá)30.5%，與普通企業(yè)無(wú)異。以區(qū)級(jí)長(zhǎng)者綜合服務(wù)項(xiàng)目為例，假定某社會(huì)組織承接Y區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)的長(zhǎng)者綜合服務(wù)項(xiàng)目，200萬(wàn)元的財(cái)政撥款中有61萬(wàn)需用于稅費(fèi)繳納，實(shí)際可支配的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)僅為139萬(wàn)元。

3.監(jiān)督評(píng)估機(jī)制亟待完善

第一，服務(wù)相對(duì)人的評(píng)估參與缺位。老年人作為養(yǎng)老服務(wù)的直接受益者、消費(fèi)者，是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和績(jī)效等最有話(huà)語(yǔ)權(quán)的“判官”，理應(yīng)在政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量評(píng)估等環(huán)節(jié)上發(fā)揮積極作用。但從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，老年人作為養(yǎng)老服務(wù)相對(duì)人參與并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視?！稄V州市居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估和資助試行辦法》設(shè)立了包括場(chǎng)地硬件、規(guī)章制度、服務(wù)對(duì)象檔案、服務(wù)行政、服務(wù)監(jiān)督、服務(wù)開(kāi)展、服務(wù)發(fā)展、附加等八大評(píng)估類(lèi)別，內(nèi)含23個(gè)細(xì)化指標(biāo)，評(píng)估內(nèi)容的分為“內(nèi)部管理”“權(quán)益維護(hù)”和“專(zhuān)業(yè)服務(wù)”三大板塊，其中“權(quán)益維護(hù)”和“專(zhuān)業(yè)服務(wù)”的相關(guān)內(nèi)容較多涉及老年人直接或間接參與，老年人可通過(guò)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估小組對(duì)自己的訪(fǎng)談和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度調(diào)查中行使自己的監(jiān)督評(píng)估權(quán)，但值得注意的是，23個(gè)評(píng)估指標(biāo)加總為54分，指標(biāo)中屬于“權(quán)益維護(hù)”和“專(zhuān)業(yè)服務(wù)”的僅有10個(gè)，老年人的參與容易淪為“陪襯”。

第二，監(jiān)督流于形式化。按照《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定，廣州市民政局、Y區(qū)民政局、Y區(qū)各街道辦事處對(duì)Y區(qū)轄內(nèi)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有監(jiān)督管理的責(zé)任，同時(shí)“區(qū)民政部門(mén)應(yīng)定期向社會(huì)公布社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金的籌集、管理和使用等情況，接受社會(huì)監(jiān)督”。理論上Y區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程監(jiān)督體系由政府的內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)的外部監(jiān)督兩方面共同構(gòu)成，但在實(shí)際監(jiān)管層面上，監(jiān)管工作由Y區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處實(shí)際執(zhí)行。在社會(huì)公共事務(wù)多元化、復(fù)雜化、專(zhuān)業(yè)化的今天，“上面千條線(xiàn)、下面一根針”，面向基層、肩負(fù)繁雜公共服務(wù)職能的街道辦往往難以做好養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管工作，在政績(jī)考核的壓力下對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督評(píng)估停留于外部觀察、問(wèn)卷填表等粗放式信息獲取上，監(jiān)督流于形式。

四、 Y區(qū)政府面向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化路徑

（一）夯實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度化基礎(chǔ)

第一，推進(jìn)“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法”的立法建設(shè)。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。如上文所述，因采購(gòu)對(duì)象、資金來(lái)源、權(quán)益保障等方面的異質(zhì)性，現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》無(wú)法完全適用于政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。因此，可考慮推動(dòng)“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法”的立法建設(shè)。畢竟，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上屬于公共服務(wù)的范疇。“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法”的內(nèi)容包括政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律界定、政府購(gòu)買(mǎi)應(yīng)遵循的基本原則、公共服務(wù)內(nèi)涵的定義、相關(guān)管理機(jī)關(guān)的確定、供給與購(gòu)買(mǎi)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制等?？梢钥隙ǖ氖牵罢?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法”的立法進(jìn)程并非一蹴而就，將面臨制定難度大、時(shí)間長(zhǎng)的難題，該法的出臺(tái)也需要相對(duì)成熟的立法環(huán)境支持。當(dāng)前國(guó)內(nèi)各界對(duì)“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，在“是什么”“為什么”“怎么做”“如何合理界定權(quán)利義務(wù)關(guān)系”等基本問(wèn)題上仍未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

在現(xiàn)階段立法條件未成熟，但政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)需求日益增長(zhǎng)的語(yǔ)境下，我們建議可考慮對(duì)“政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)”的制度化建設(shè)實(shí)行分階段探索。在初始階段，可先沿用現(xiàn)有的上層立法思路，即將“公共服務(wù)”納入至《政府采購(gòu)法》的范疇中以解決現(xiàn)實(shí)中法律依據(jù)缺失的問(wèn)題。2014年3月，國(guó)務(wù)院新修訂的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中首次明確，《政府購(gòu)買(mǎi)法》中的“服務(wù)”包括“政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”。這一解釋為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織供給的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了合法依據(jù)。但上述《條例》對(duì)服務(wù)的解釋具有臨時(shí)性、權(quán)宜性和過(guò)渡性特征，而且屬于國(guó)務(wù)院的行政立法，法律層次低于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法。進(jìn)入立法條件相對(duì)成熟階段之后，制定統(tǒng)一的和專(zhuān)門(mén)的“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法”。

第二，完善地方行政立法。作為區(qū)政府的上一級(jí)政府機(jī)關(guān)，廣州市政府具有地方行政立法權(quán)。可探索在行政立法權(quán)限范圍內(nèi)，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的地方性行政立法建設(shè)。一方面，將一些已被證明具有可行性、科學(xué)性、實(shí)效性的政策文件提升為行政法規(guī)，弱化制度規(guī)范政策化傾向，增強(qiáng)政策文件的權(quán)威性。例如廣州市民政局2005年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)我市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，總結(jié)推廣包括Y區(qū)在內(nèi)的5區(qū)17個(gè)街道社區(qū)居家養(yǎng)老的試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，受到民政部、省民政廳、市政府的充分肯定和老年人的歡迎，隨后該試點(diǎn)工作在廣州市民政局與市勞動(dòng)保障局、市衛(wèi)生局、市財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》的政策推動(dòng)下，在全市范圍內(nèi)全面推廣。2016年12月，《廣州社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》升格為《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》。至此，廣州市行政區(qū)劃范圍內(nèi)的政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐正式進(jìn)入到制度化規(guī)范發(fā)展階段。另一方面，需抓緊推進(jìn)舊法的廢除或修訂工作。在廢除與修訂的選擇上，應(yīng)以“是否與新的上位法沖突”“是否仍具有現(xiàn)實(shí)需求”作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判別。針對(duì)與新的上位法相沖突，且不再具有現(xiàn)實(shí)需求的失效文件，應(yīng)盡快作出廢除的聲明，如《關(guān)于資助廣州市日間托老機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的通知》即屬于此范疇，該文件已于2015年12月失效，其規(guī)定的機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資助額度遠(yuǎn)少于新上位法—《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法》所作的規(guī)定，同時(shí)過(guò)低的資助額度也無(wú)法有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)盡快廢除。針對(duì)與新的上位法相沖突，但具有現(xiàn)實(shí)需求的失效文件，應(yīng)盡快完成修訂工作，以避免“貨不對(duì)板”。

（二）加大政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持力度

廣州市2016年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）19610.94億元，同比增長(zhǎng)8.2%，GDP總量已連續(xù)27年在全國(guó)城市群中位列第三。一般公共預(yù)算收入1393.85億元，同比增長(zhǎng)5.2%，在全國(guó)城市群中排名第八。廣州市較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為加大政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金投入力度創(chuàng)造了較好的現(xiàn)實(shí)條件。

第一，加大財(cái)政資金的直接投入力度。結(jié)合Y區(qū)的具體實(shí)際來(lái)看，可從以下幾個(gè)方面入手，增加財(cái)政資金投入增量：一是廣州市民政局作為全市養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的統(tǒng)籌部門(mén)，加強(qiáng)與市財(cái)政局之間的溝通協(xié)作，爭(zhēng)取財(cái)政部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)同，打消其在預(yù)算審批和實(shí)際撥款上的疑慮；二是Y區(qū)民政局可考慮在部門(mén)財(cái)政預(yù)算中增設(shè)“政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”的專(zhuān)項(xiàng)資金，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。2014年財(cái)政部頒布的《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理的通知》中明確規(guī)定，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金列入財(cái)政預(yù)算，從部門(mén)預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排”。

第二，給予服務(wù)供給主體稅收上的實(shí)際減免。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的稅費(fèi)作適當(dāng)?shù)摹凹訙p法”：一方面從制度規(guī)范上擴(kuò)大免稅稅種的覆蓋范圍。自2016年5月起“營(yíng)業(yè)稅改增值稅”（簡(jiǎn)稱(chēng)“營(yíng)改增”）已在全國(guó)范圍全面推開(kāi)試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍包括交通運(yùn)輸服務(wù)、郵政服務(wù)、電信服務(wù)、建筑服務(wù)、金融服務(wù)、現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)、生活服務(wù)等領(lǐng)域，改革取消了營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅項(xiàng)目，轉(zhuǎn)繳增值稅，減少重復(fù)征稅。廣州市區(qū)兩級(jí)的國(guó)稅局、地稅局、財(cái)政局等相關(guān)行政主體應(yīng)全面實(shí)現(xiàn)“營(yíng)改增”在Y區(qū)轄內(nèi)的落地工作。按照財(cái)政部2016年3月下發(fā)的《關(guān)于全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》精神，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)可歸屬為試點(diǎn)范圍中的生活服務(wù)類(lèi)，符合“營(yíng)改增”的相關(guān)條件，往后只需按規(guī)定繳納6%的增值稅，無(wú)須再繳納營(yíng)業(yè)稅。另一方面，在資金配套中加入“稅費(fèi)補(bǔ)償”方面的內(nèi)容。具體說(shuō)來(lái)，可從以下三點(diǎn)入手：一是廣州市政府在“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”“養(yǎng)老服務(wù)供給管理”等方面的規(guī)范性文件中加入“政府購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)中應(yīng)包含項(xiàng)目所需繳納的稅費(fèi)”的內(nèi)容，為稅費(fèi)資金配套提供政策支持；二是廣州市民政局、Y區(qū)民政局對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中所需繳納的稅費(fèi)進(jìn)行預(yù)評(píng)估，并在財(cái)政預(yù)算編制中預(yù)留對(duì)應(yīng)的額度以便調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，加入“經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償”的費(fèi)用欄目，同時(shí)也應(yīng)在招投標(biāo)文件、中標(biāo)文件和項(xiàng)目合同中闡明項(xiàng)目稅費(fèi)的具體金額；三是在項(xiàng)目合同、項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)中加入“年度結(jié)清，專(zhuān)款專(zhuān)用”的相應(yīng)規(guī)制，以保證稅費(fèi)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用，防止挪用現(xiàn)象的出現(xiàn)。

表3 改進(jìn)后的廣州市居家養(yǎng)老項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)——“服務(wù)開(kāi)展”部分

（三）完善政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估體系

第一，增強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估的消費(fèi)者至上導(dǎo)向。在評(píng)估工具—評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出鮮明的消費(fèi)者至上導(dǎo)向。一是提升作為服務(wù)項(xiàng)目的直接消費(fèi)者——老年人在項(xiàng)目評(píng)估中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，增加“權(quán)益維護(hù)”“專(zhuān)業(yè)服務(wù)質(zhì)量”方面的評(píng)估指標(biāo)分值，體現(xiàn)對(duì)服務(wù)相對(duì)人評(píng)判意見(jiàn)的重視；二是在此基礎(chǔ)上對(duì)“服務(wù)開(kāi)展”類(lèi)別下的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，將舊有的“按服務(wù)頻率進(jìn)行打分”改為“按合同約定內(nèi)容是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行打分”，具體如表3所示。另外還要提升對(duì)“服務(wù)質(zhì)量”指標(biāo)的重視，在增大指標(biāo)分值的同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化評(píng)估內(nèi)容。

第二，打造內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的過(guò)程監(jiān)督評(píng)估體系。內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的過(guò)程監(jiān)督評(píng)估體系是指在實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上，最大限度上發(fā)揮彼此間的優(yōu)勢(shì)以彌補(bǔ)各自在過(guò)程監(jiān)督中的不足，使得政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管工作真正落到實(shí)處的一種合力監(jiān)督方式。要構(gòu)建這一體系，重要的是要在探索不斷完善政府監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造條件和可能。首先，充分發(fā)揮社會(huì)組織的行業(yè)監(jiān)管作用。為此，要為行業(yè)自律發(fā)揮作用騰出空間，通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)社團(tuán)等，對(duì)同類(lèi)會(huì)員單位進(jìn)行監(jiān)督和管理，使行業(yè)自律真正發(fā)揮自我糾偏、自我凈化、自我提升的作用。其次，加強(qiáng)媒體的輿論監(jiān)督。通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等方式公開(kāi)社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)況和政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的流程，對(duì)于督促社會(huì)組織提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、抑制政府在購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作中的尋租行為均有一定的輿論監(jiān)督作用。