萬(wàn) 鵬，張品立，黃 云

（上海城市交通設(shè)計(jì)院有限公司，上海市 200025）

0 引言

美國(guó)學(xué)者羅伯特·瑟夫洛指出，公交都市是一個(gè)區(qū)域，它的公共交通服務(wù)與城市形態(tài)互相配合默契，可以有效地發(fā)揮公交優(yōu)勢(shì)，使“大容量公共交通能夠可行、體面地代替私家車(chē)出行”，其實(shí)質(zhì)是公共交通與城市發(fā)展和諧互動(dòng)[1]。公交都市的目標(biāo)是發(fā)展一個(gè)公共交通和城市土地利用和諧共存、彼此強(qiáng)化的城市，使多數(shù)出行者愿意選擇公交，從而樹(shù)立一個(gè)可持續(xù)的交通范式。

“公交都市”是為應(yīng)對(duì)小汽車(chē)高速增長(zhǎng)和交通擁堵所采取的城市戰(zhàn)略，已成為全球大都市的發(fā)展方向。東京、巴黎、倫敦、新加坡、香港、首爾、斯德哥爾摩、哥本哈根是世界聞名的八大“公交都市”。其公共交通與城市發(fā)展形態(tài)和諧共存，在發(fā)展過(guò)程中相互支持和促進(jìn)。基于不同的城市形態(tài)和交通體系，共同的經(jīng)驗(yàn)奠定了“公交都市”的理論和指標(biāo)基礎(chǔ)。

為貫徹落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，交通部于2011年下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家公交都市建設(shè)示范工程有關(guān)事項(xiàng)的通知》[2]，組織開(kāi)展國(guó)家“公交都市”建設(shè)示范工程。國(guó)家“公交都市”建設(shè)的核心，就是通過(guò)實(shí)施科學(xué)的規(guī)劃調(diào)控、線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化、設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)等措施不斷提高公共交通系統(tǒng)的吸引能力，降低對(duì)小汽車(chē)的依賴(lài)，從源頭上調(diào)控城市交通需求總量和出行結(jié)構(gòu)，提高城市交通運(yùn)行效率，從根本上緩解城市交通擁堵。為推進(jìn)量化評(píng)比，交通部提供的《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》[3]包括三類(lèi)指標(biāo)考評(píng)指標(biāo)體系，按照其考評(píng)內(nèi)容可以劃分為衡量公交系統(tǒng)總體水平的總體效能類(lèi)指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公交服務(wù)水平的交通組織類(lèi)、設(shè)施裝備類(lèi)和系統(tǒng)管理類(lèi)指標(biāo)。這些指標(biāo)體現(xiàn)了公交都市提升公交品質(zhì)和吸引力的基本要求。

1 公交都市評(píng)價(jià)體系

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》的7項(xiàng)發(fā)展政策和6項(xiàng)發(fā)展機(jī)制，形成公交都市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。30項(xiàng)指標(biāo)包含聚焦規(guī)劃、管理運(yùn)營(yíng)和用戶(hù)服務(wù)3個(gè)層次。規(guī)劃層次包含規(guī)劃實(shí)施、土地利用2個(gè)屬性17項(xiàng)指標(biāo)（見(jiàn)表1）；管理運(yùn)營(yíng)層次包含安全、制度設(shè)計(jì)、智能化、車(chē)輛狀態(tài)、運(yùn)營(yíng)管理5個(gè)屬性9項(xiàng)指標(biāo)（見(jiàn)表2）；用戶(hù)服務(wù)層次包含可靠性、速度、擁擠度和滿(mǎn)意度4個(gè)屬性4項(xiàng)指標(biāo)（見(jiàn)表3）。從規(guī)劃布局、設(shè)施建設(shè)、技術(shù)裝備、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等方面，明確公共交通發(fā)展目標(biāo)，落實(shí)保障措施，適度考量了用戶(hù)感受度。

2 國(guó)際公交都市建設(shè)基本策略

斯德哥爾摩、哥本哈根、東京和新加坡等城市通過(guò)區(qū)域性的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，引導(dǎo)公共交通（尤其是軌道交通）與城市土地利用高效整合，形成以公共交通為主導(dǎo)發(fā)展的新城鎮(zhèn)[4]。蘇黎世和墨爾本將各種交通方式（包括自行車(chē)和行人）進(jìn)行有機(jī)整合，包括政策、大型工程、“短平快”的改善項(xiàng)目和各種先進(jìn)技術(shù)的綜合應(yīng)用。蘇黎世交通政策的核心是將道路空間重新分配給高乘載的公共交通車(chē)輛，先進(jìn)技術(shù)補(bǔ)充支持這一政策，如公交信號(hào)優(yōu)先、準(zhǔn)點(diǎn)信息的發(fā)布等。其路權(quán)分配原則嚴(yán)格依據(jù)公共交通與個(gè)體機(jī)動(dòng)車(chē)出行比例。2014年其公交與個(gè)體機(jī)動(dòng)車(chē)出行分別占50%。

表1 規(guī)劃實(shí)施層次17項(xiàng)指標(biāo)

表2 管理運(yùn)營(yíng)層次9項(xiàng)指標(biāo)

表3 用戶(hù)服務(wù)層次4項(xiàng)指標(biāo)

慕尼黑、渥太華和庫(kù)里提巴等混合型公交都市中，公共交通一方面發(fā)揮了引導(dǎo)城市發(fā)展的作用，同時(shí)又通過(guò)自身的改良去適應(yīng)城市發(fā)展的不同狀況。慕尼黑協(xié)調(diào)整合不同運(yùn)力公交設(shè)施，城市地鐵服務(wù)城市中心地區(qū)，郊區(qū)輕軌為遠(yuǎn)郊居民往返城區(qū)提供便利。有軌電車(chē)和公交車(chē)承擔(dān)軌道網(wǎng)絡(luò)的接駁功能。不斷完善配套服務(wù)體系，公交線(xiàn)路、站點(diǎn)、時(shí)刻表和自動(dòng)售票點(diǎn)銜接良好，方便換乘。

香港公共交通優(yōu)先的城市交通系統(tǒng)在發(fā)展中強(qiáng)調(diào)了港式的“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”：效率是中心，政府管理和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是兩個(gè)基本點(diǎn)。公交系統(tǒng)本身要素，線(xiàn)網(wǎng)覆蓋率和線(xiàn)網(wǎng)連接度是最基本的硬件設(shè)施水平。站點(diǎn)易達(dá)性、換乘便利度、運(yùn)營(yíng)效率、安全和舒適性等則是公共交通與小汽車(chē)競(jìng)爭(zhēng)中的關(guān)鍵要素。香港接近90%的居民日常出行依賴(lài)公共交通，小汽車(chē)擁有和使用率低于15%，是公認(rèn)的“公交都市”成功典范。

國(guó)際著名公交都市發(fā)展策略表明，通過(guò)公共交通引導(dǎo)，適應(yīng)城市發(fā)展，滿(mǎn)足市民公交出行需求，提升公交系統(tǒng)的品質(zhì)是基礎(chǔ)策略。公交品質(zhì)的提升是基于一定設(shè)施供應(yīng)水平下的服務(wù)質(zhì)量提升。線(xiàn)網(wǎng)覆蓋率和線(xiàn)網(wǎng)連接度是最基本的硬件設(shè)施水平；站點(diǎn)易達(dá)性、換乘便利度、運(yùn)營(yíng)效率、安全和舒適性等是關(guān)鍵關(guān)注服務(wù)要素。公交品質(zhì)的提升還需要多措并舉，以提升公共交通服務(wù)效率。通過(guò)公交專(zhuān)用道、公交優(yōu)先通行，保障公交通行空間和通行時(shí)間等，充分保障公共交通路權(quán)；構(gòu)建多層次公交服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮各交通工具特有的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，提供合理的運(yùn)能網(wǎng)絡(luò)協(xié)同服務(wù)；以人為本，從乘客需求角度完善供給側(cè)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，提升服務(wù)體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)配套服務(wù)體系不斷完善。

3 國(guó)內(nèi)公交都市創(chuàng)建基本策略

國(guó)家先后提出了大力發(fā)展公共交通、優(yōu)先發(fā)展公共交通等一系列促進(jìn)城市公共交通發(fā)展的政策措施。加快推進(jìn)法規(guī)制度建設(shè)，同時(shí)加大落實(shí)用地、資金、路權(quán)保障等方面支持力度。交通運(yùn)輸部牽頭推進(jìn)的公交都市建設(shè)示范工程，是迄今為止規(guī)模最大的全國(guó)性低碳城市交通運(yùn)輸示范計(jì)劃。2017年交通部頒布實(shí)施了大部門(mén)體制改革以來(lái)公交行業(yè)的首個(gè)部門(mén)規(guī)章《城市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理規(guī)定》，明確了城市公共汽電車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例，將城市公共汽電車(chē)客運(yùn)管理納入了法制化軌道。

3.1 完善機(jī)制保障

北京、上海、長(zhǎng)沙等多地建立了公交發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，每年列入財(cái)政預(yù)算予以保障，為公交發(fā)展提供持續(xù)資金來(lái)源。南京市出臺(tái)公交服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法，將公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量與財(cái)政補(bǔ)貼、高管收入關(guān)聯(lián)，督促企業(yè)管理做強(qiáng)、服務(wù)做優(yōu)。為給城市公共交通發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)，重慶市在居民出行調(diào)查的基礎(chǔ)上，每年開(kāi)展2萬(wàn)左右樣本的補(bǔ)充調(diào)查，定期維護(hù)數(shù)據(jù)模型。上海市基于5年一次綜合交通調(diào)查的基礎(chǔ)上，每年開(kāi)展公交客流調(diào)查和入戶(hù)調(diào)查，定期維護(hù)城市公交模型。

3.2 推進(jìn)設(shè)施建設(shè)

國(guó)內(nèi)公交都市創(chuàng)建期間，城市場(chǎng)站建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，軌道交通快速發(fā)展，公交專(zhuān)用道逐步完善，快速公交系統(tǒng)日趨成熟。上海創(chuàng)建期間共建樞紐68個(gè)，南京共建成場(chǎng)站287個(gè)，面積翻倍，長(zhǎng)沙、呼市、銀川等地加大力度，進(jìn)場(chǎng)率達(dá)到100%。內(nèi)地32個(gè)城市開(kāi)通軌交，運(yùn)營(yíng)里程超4 000 km，居世界首位。北上廣軌交日客運(yùn)量占公交比例超50%。全國(guó)公交專(zhuān)用道總長(zhǎng)度突破1萬(wàn)km，規(guī)模翻倍。北京成為全國(guó)首個(gè)在城市快速路和高速公路上設(shè)置公交專(zhuān)用道的城市。全國(guó)26個(gè)城市開(kāi)通BRT，運(yùn)營(yíng)里程是創(chuàng)建前的2.5倍。

3.3 創(chuàng)新公交服務(wù)

公共交通覆蓋廣度和深度不斷拓展，構(gòu)建不同運(yùn)力、更貼近實(shí)際需求的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)提供不同層次的公共交通服務(wù)體驗(yàn)。北京市推進(jìn)微循環(huán)公交建設(shè)，開(kāi)通服務(wù)社區(qū)和重要客流節(jié)點(diǎn)的微循環(huán)線(xiàn)路，擴(kuò)展支線(xiàn)網(wǎng)、微循環(huán)線(xiàn)路。重慶市、南昌市等城市實(shí)踐微循環(huán)線(xiàn)路，杭州、南京、上海等完善軌交配套公交，促進(jìn)兩網(wǎng)融合。“互聯(lián)網(wǎng)+”公交服務(wù)快速發(fā)展，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的多元支付和定制服務(wù)快速普及推廣。杭州主城區(qū)實(shí)現(xiàn)“卡+支付寶+銀聯(lián)與閃付和移動(dòng)支付”全覆蓋，天津、武漢、廣州、上海等城市也開(kāi)通了手機(jī)移動(dòng)支付。

3.4 加快綠色發(fā)展

中央和地方財(cái)政大力支持新能源車(chē)輛購(gòu)置和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。近兩年，中央財(cái)政對(duì)系能源公交車(chē)輛累計(jì)發(fā)放運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼超40億。2017年，提前實(shí)現(xiàn)2020新能源汽車(chē)推廣目標(biāo)。杭州市主城區(qū)綠色公交車(chē)輛比例達(dá)到100%，深圳市已實(shí)現(xiàn)純電動(dòng)車(chē)輛全覆蓋。自行車(chē)出行條件不斷改善。全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)自行車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)50余家，累計(jì)投放超2 300萬(wàn)輛，極大方便了“最后一公里”出行。北京市試點(diǎn)建設(shè)全國(guó)首條封閉式系行車(chē)高速路，廈門(mén)市建成中國(guó)首條、全球最長(zhǎng)的空中自行車(chē)高速公路。

4 上海市創(chuàng)建國(guó)家“公交都市”示范城市實(shí)施策略

上海公交都市的建設(shè)從規(guī)劃著手，從制度著手，從標(biāo)準(zhǔn)著手，從民生需求著手。在創(chuàng)建過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“硬件”、“軟件”兩手抓，不僅注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，也追求方式方法創(chuàng)新，更加注重對(duì)運(yùn)營(yíng)管理、服務(wù)品質(zhì)的提升。堅(jiān)持一個(gè)中心、兩級(jí)管理，圍繞四大理念，依托多項(xiàng)措施，打造“七大優(yōu)品質(zhì)”工程，實(shí)現(xiàn)公共交通規(guī)劃、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)、管理、保障等整個(gè)服務(wù)周期的科學(xué)性、系統(tǒng)性、智能性、友好性、安全性。

4.1 夯實(shí)基礎(chǔ)，推進(jìn)公共交通便捷出行

創(chuàng)建期間，軌道交通網(wǎng)絡(luò)持續(xù)完善。隨著9號(hào)線(xiàn)三期（東延伸）、浦江線(xiàn)、17號(hào)線(xiàn)3條新線(xiàn)投入運(yùn)營(yíng)，上海軌道交通運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路達(dá)到17條（含磁浮線(xiàn)），運(yùn)營(yíng)里程671 km，運(yùn)營(yíng)車(chē)站395座，除崇明區(qū)外，其他行政區(qū)均有軌道交通覆蓋。公共交通系統(tǒng)層次豐富。重點(diǎn)在中心城、郊區(qū)新城等有條件的道路發(fā)展快速優(yōu)質(zhì)公交，如已投運(yùn)的延安路中運(yùn)量公交71路、奉浦快線(xiàn)，以及加快推進(jìn)的松江有軌電車(chē)示范線(xiàn)工程。圖1為上海市公交系統(tǒng)層次。

圖1 上海市公交系統(tǒng)層次圖

軌道交通、地面公交兩網(wǎng)加速融合。全市軌道交通站點(diǎn)周邊50 m、100 m半徑范圍內(nèi)提供公交服務(wù)的比例達(dá)到75%、89%，較2013年分別提高8%、4%。兩網(wǎng)換乘信息互融互通，為便捷換乘提供保障。地面公交線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化布局。全市運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路總計(jì)1 400余條，地面公交站點(diǎn)500 m半徑覆蓋率92%。2013年以來(lái)，全市平均線(xiàn)路長(zhǎng)度保持下降趨勢(shì)。開(kāi)通200余條“最后一公里”公交線(xiàn)路，進(jìn)一步方便出行。圖2為上海市公交線(xiàn)路平均長(zhǎng)度變化。

4.2 創(chuàng)新手段，推進(jìn)公共交通可靠出行

公交專(zhuān)用道建設(shè)管理不斷加強(qiáng)。不斷完善公交專(zhuān)用道網(wǎng)絡(luò)規(guī)模。探索路中式公交專(zhuān)用道設(shè)置，開(kāi)展中心城區(qū)4車(chē)道路段專(zhuān)用道建設(shè)試點(diǎn)，提高專(zhuān)用道的連續(xù)性和成網(wǎng)性。完成西藏路交叉口信號(hào)優(yōu)先工程，通過(guò)路段公交平均車(chē)速提高5%～8%。智慧公交服務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)。發(fā)布上海公交APP，接入全市1 134條公交線(xiàn)路、1.4萬(wàn)多輛公交車(chē)的實(shí)時(shí)到站信息。

圖 2 上海市公交線(xiàn)路平均長(zhǎng)度變化（單位：km）

實(shí)施站亭報(bào)站系統(tǒng)升級(jí)改造，建成以55英寸智能顯示屏為載體的“社會(huì)公共交通信息發(fā)布平臺(tái)”，已安裝1 600多塊，覆蓋900余個(gè)公交站點(diǎn)。推進(jìn)智能化調(diào)度系統(tǒng)中心城區(qū)全覆蓋。實(shí)現(xiàn)軌道交通和浦東公交無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。

4.3 精細(xì)管理，推進(jìn)公共交通舒適出行

優(yōu)化運(yùn)行增能提效，10條軌道交通線(xiàn)路高峰時(shí)段最小發(fā)車(chē)間隔達(dá)到3 m i n以?xún)?nèi)，全網(wǎng)運(yùn)營(yíng)正點(diǎn)率達(dá)99.82%。分步延長(zhǎng)軌道交通運(yùn)營(yíng)時(shí)間，不斷提高機(jī)場(chǎng)、火車(chē)站等樞紐區(qū)域保障能力。

綠色公交服務(wù)加快發(fā)展，以純電動(dòng)公交車(chē)為主要技術(shù)路徑，加快實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)和郊區(qū)新城公交“零排放”。每年滾動(dòng)制定公交車(chē)輛更新計(jì)劃，確保更新車(chē)輛中節(jié)能和新能源車(chē)輛應(yīng)用比例達(dá)到60%以上。優(yōu)化完善充電停車(chē)保養(yǎng)場(chǎng)建設(shè)布局，公交充電設(shè)施配套適度超前，已建成投運(yùn)41座公交車(chē)充電站、3 647個(gè)公交充電泊位。

4.4 守住底線(xiàn)，推進(jìn)公共交通安全出行

建成完善軌道交通運(yùn)行監(jiān)控和信息發(fā)布系統(tǒng)，實(shí)時(shí)采集、監(jiān)控運(yùn)行狀態(tài)并向乘客發(fā)布。強(qiáng)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)重大活動(dòng)、節(jié)假日軌道交通大客流安全風(fēng)險(xiǎn)防控。有效落實(shí)“四長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定督促公交企業(yè)落實(shí)起訖站“一程一檢”的工作。上海市所有公交車(chē)輛實(shí)現(xiàn)車(chē)載DVR監(jiān)控系統(tǒng)全覆蓋，有效保障了行車(chē)安全。平均每條線(xiàn)配置2.5個(gè)安全員，主要負(fù)責(zé)車(chē)輛運(yùn)營(yíng)安全、協(xié)助駕駛員做好安全行車(chē)工作等，確保乘車(chē)安全、有序。

5 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家公交都市示范城市指標(biāo)體系僅是創(chuàng)建工作量化考核的手段，衡量城市公共交通發(fā)展水平的關(guān)鍵在于人民群眾的感受度和滿(mǎn)意度。因此，在公交都市的創(chuàng)建過(guò)程中，應(yīng)更加突出尋找、發(fā)現(xiàn)和打造城市公交服務(wù)特色，因地制宜地提出城市創(chuàng)建特色，為人民群眾提供舒適、良好的公交出行服務(wù)和出行環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)公交都市創(chuàng)建的目的和意義。

在創(chuàng)建實(shí)施中，發(fā)現(xiàn)目前的指標(biāo)體系還有完善提升的空間。如下述三個(gè)方面：

（1）指標(biāo)的精確內(nèi)涵。如計(jì)算公交分擔(dān)率時(shí)，增加類(lèi)似早晚高峰、交通擁堵區(qū)域以及特定方向的公共交通出行分擔(dān)率數(shù)據(jù)。

（2）指標(biāo)的城際差異。2017年8月，交通運(yùn)輸部確定的第三批50個(gè)公交都市創(chuàng)建城市，其中絕大多數(shù)為中等規(guī)模城市。創(chuàng)建城市的定位、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平、公共交通設(shè)施以及管理機(jī)制等方面存在不可忽視的差異。目前的指標(biāo)體系是否調(diào)整有待商榷。

（3）指標(biāo)的深度擴(kuò)展。可持續(xù)的公交都市，除了公共交通系統(tǒng)符合現(xiàn)有指標(biāo)體系以外，增加定量評(píng)價(jià)城市交通其他子系統(tǒng)、土地規(guī)劃控制指標(biāo)、跨城市協(xié)同的其他指標(biāo)。公交都市關(guān)鍵成效取決于市民選擇公共交通出行的意愿，而這個(gè)意愿直接與候車(chē)時(shí)間、擁擠程度以及換乘便捷性等直觀(guān)感受高品質(zhì)公交服務(wù)的指標(biāo)相關(guān)。今后評(píng)估中，可適當(dāng)增加此類(lèi)指標(biāo)權(quán)重。

全國(guó)首批國(guó)家公交都市建設(shè)示范城市，如上海、南京，以及其他創(chuàng)建城市，在實(shí)施過(guò)程中也凝練出一些有益的經(jīng)驗(yàn)和具有本地特色的做法，在今后完善指標(biāo)體系中也可以參考。