萬樹 徐玉勝 張昭君 張欣

（南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 江蘇南京 211815）

我國的小城鎮(zhèn)大多具有良好的歷史根基，“互聯(lián)網(wǎng)+”促使小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新、人才引進(jìn)等方面迎來重大機(jī)遇的同時(shí)也帶來了更多的挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要以城市群為主體促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)正是一個(gè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的載體，它連接著城市和鄉(xiāng)村，可以實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的融合發(fā)展。發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展的歷史也印證了小城鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、人口的重要載體。資金問題是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，PPP融資模式有效解決了鄉(xiāng)村振興過程中小城鎮(zhèn)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資難題，在做好特色小鎮(zhèn)PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)管理和防控則顯得尤為重要。

一、PPP融資風(fēng)險(xiǎn)研究回顧

PPP（Public-Private-Partnership）融資模式是政府、私人營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系（楊宇、穆尉鵬，2008）。Taylor P.等（1997）認(rèn)為PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目建設(shè)中由于不確定因素引發(fā)的經(jīng)營者受損的可能性；毛衛(wèi)國（2017）將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)定義為在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程中可能出現(xiàn)在項(xiàng)目決策、項(xiàng)目審批、工程建設(shè)及運(yùn)營管理等多個(gè)環(huán)節(jié)的、使結(jié)果與預(yù)期效果產(chǎn)生較大差異甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的各種事件或因素。結(jié)合二者，本文認(rèn)為PPP融資風(fēng)險(xiǎn)是指由不確定性引發(fā)的與利益相關(guān)的結(jié)果和項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)生偏離而可能付出的代價(jià)，涉及到PPP項(xiàng)目的全生命周期。

（一）PPP融資風(fēng)險(xiǎn)管理的研究方法

由于PPP項(xiàng)目多涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等大型工程，因此在工程管理領(lǐng)域研究較早。范小軍（2004）等提出建立大型基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，并運(yùn)用動(dòng)態(tài)的模糊數(shù)學(xué)方法構(gòu)建了大型融資工程的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系；Wibowo A.（2005）提出使用敏感分析法對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理；USAID（2013）將蒙特卡洛分析法與敏感分析法相結(jié)合建立風(fēng)險(xiǎn)矩陣和風(fēng)險(xiǎn)表格，同時(shí)考慮了財(cái)務(wù)模型是否估算精確；孫宏才（2007）、徐友全（2017）、趙輝（2017）、袁競峰（2016）等運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)層次分析法（ANP）、灰色關(guān)聯(lián)度法對PPP風(fēng)險(xiǎn)管控進(jìn)行了評估；蘇海紅等（2017）運(yùn)用霍爾三維結(jié)構(gòu)對特色小鎮(zhèn)引入PPP模式進(jìn)行可行性研究。工程管理領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理方法對于特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險(xiǎn)管理有一定的借鑒，但特色小鎮(zhèn)不是簡單的基建工程，涉及的方面更廣，因此在風(fēng)險(xiǎn)評估過程中還要考慮其風(fēng)險(xiǎn)的特殊性。

（二）PPP融資風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系

對于PPP融資風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)，一種方式是從項(xiàng)目的生命周期出發(fā)來評價(jià)不同項(xiàng)目實(shí)施階段的不同風(fēng)險(xiǎn)。亞洲開發(fā)銀行在《2012-2020年公司業(yè)務(wù)規(guī)劃》中介紹了VfM(Value for Money)分析評價(jià)方法，目前多作為項(xiàng)目決策階段的評價(jià)體系被廣泛應(yīng)用；王雪青等（2017）根據(jù)“先分擔(dān)后評價(jià)”的原則，將風(fēng)險(xiǎn)分為兩階段，利用樣本數(shù)據(jù)和GU優(yōu)化參數(shù)構(gòu)建了SVM模型；項(xiàng)勇（2015）等提出識別全周期的關(guān)鍵要素，構(gòu)建項(xiàng)目全生命周期的PPP風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系。另一種方式是對風(fēng)險(xiǎn)劃分不同的類型來進(jìn)行評估。趙福軍（2015）等從項(xiàng)目的自然背景、政府和社會(huì)資本等方面分析識別PPP項(xiàng)目成敗的影響因素；莫呂群等（2016）則將PPP融資風(fēng)險(xiǎn)分為政治、社會(huì)、法律、金融、建設(shè)和運(yùn)營六個(gè)層面；楊宇等（2008）將風(fēng)險(xiǎn)分為完工、生產(chǎn)、市場、金融、政治、環(huán)境保護(hù)和不可抗力七個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，并從風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值認(rèn)識度、風(fēng)險(xiǎn)承受能力、風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度三個(gè)角度來明確最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方，而后運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析理論對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行具體評估。

目前PPP融資風(fēng)險(xiǎn)管理的研究尚未形成一致公認(rèn)的評價(jià)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就特色小鎮(zhèn)融資風(fēng)險(xiǎn)而言，大多沒有考慮到鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展和對城鄉(xiāng)一體化影響的風(fēng)險(xiǎn)。此外，規(guī)范研究多于實(shí)證研究，實(shí)證研究也主要集中在對某一個(gè)項(xiàng)目的評價(jià)分析，容易出現(xiàn)“只見樹木，不見森林”的情況。

二、國內(nèi)外特色小鎮(zhèn)PPP融資模式分析

（一）國外特色小鎮(zhèn)融資經(jīng)驗(yàn)借鑒

良好的運(yùn)作模式是特色小鎮(zhèn)具有競爭力和持續(xù)產(chǎn)生現(xiàn)金流的抓手，即使在沒有政府資金支持的情況下也可以化解危機(jī)，持續(xù)健康運(yùn)作。國外城市建設(shè)成功運(yùn)營的典范可以為我國特色小鎮(zhèn)融資發(fā)展提供啟發(fā)，尋求中國特色小鎮(zhèn)融資之道。

1.西班牙畢爾巴鄂博物館小鎮(zhèn)。該小鎮(zhèn)以建成于1997年的古銀海姆博物館聞名于世，每年吸引數(shù)百萬人，是PPP模式早期運(yùn)用在博物館領(lǐng)域的典范。20世紀(jì)80年代當(dāng)?shù)卣疄榱俗兏飩鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)復(fù)興戰(zhàn)略計(jì)劃，通過建設(shè)博物館等基礎(chǔ)設(shè)施刺激經(jīng)濟(jì)。博物館在建設(shè)初期采用O&M（Operation & Maintenance）委托運(yùn)營模式，由政府撥款、金融機(jī)構(gòu)支持，管理則交由社會(huì)資本方。古根海姆博物館注重名人效應(yīng)，運(yùn)營期間采用大師設(shè)計(jì)，以市場為導(dǎo)向充分把握顧客需求，吸引藝術(shù)愛好者，推出多元化藝術(shù)活動(dòng)，打造創(chuàng)新旅游商品，形成以博物館為核心的產(chǎn)業(yè)鏈。影響力增強(qiáng)后其資金70%為自籌，另外30%來自政府撥款，履行預(yù)算規(guī)則，實(shí)行業(yè)務(wù)外包，并建立網(wǎng)上商城。可以說，政府與社會(huì)資本的合作治理成就了該博物館小鎮(zhèn)的發(fā)展特色。

2.美國納帕谷特色小鎮(zhèn)。這座特色小鎮(zhèn)建立在當(dāng)?shù)蒯劸莆幕A(chǔ)之上，由于缺乏競爭力，當(dāng)?shù)卣M建非營利組織進(jìn)行專業(yè)化管理。后期由于要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)與發(fā)展旅游，采取PPP模式（BT模式）進(jìn)行項(xiàng)目融資，由政府監(jiān)督和統(tǒng)一管理使用資金，管理內(nèi)部競爭問題。

國外特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的亮點(diǎn)在于其自身特有的內(nèi)生發(fā)展路徑與政府管理機(jī)制。畢爾巴鄂博物館引入特色高雅藝術(shù)、創(chuàng)立網(wǎng)上商城、吸納本土企業(yè)，依靠自身的內(nèi)生力量獲取超額利潤；納帕谷則在政府專業(yè)組織的帶領(lǐng)下解決內(nèi)部競爭消耗，創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展模式。由于兩者在發(fā)展動(dòng)因上與我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展需求有相似之處，可為當(dāng)下我國特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險(xiǎn)管理提供借鑒。

（二）國內(nèi)特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀與運(yùn)作模式

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國特色小鎮(zhèn)迅猛發(fā)展，PPP融資模式也得到廣泛應(yīng)用。2017年，國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行明確了特色小鎮(zhèn)建設(shè)盲區(qū)與規(guī)范要點(diǎn)，發(fā)布《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小鎮(zhèn)促進(jìn)攻堅(jiān)脫貧的意見》，強(qiáng)調(diào)要使特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金更加多元化，增強(qiáng)地方政府擔(dān)保實(shí)力，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)金融活力。各地政府相繼出臺(tái)了特色小鎮(zhèn)金融支持、資金獎(jiǎng)勵(lì)和土地優(yōu)惠政策。截至2018年4月，全國特色小鎮(zhèn)數(shù)量為642個(gè)，浙江作為特色小鎮(zhèn)的發(fā)源地，更是占據(jù)半壁江山。

在特色小鎮(zhèn)PPP融資模式下，通過大量吸收社會(huì)資本，政府與中標(biāo)的私營單位合作成立特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目公司，即SPC（Special Purpose Company），并簽訂協(xié)議，SPC成為獨(dú)立法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌資與運(yùn)行。同時(shí)政府與各個(gè)SPC主體簽訂合同，相互配合，明確責(zé)任。

如圖1所示，政府與社會(huì)資本簽訂PPP合同成立SPC項(xiàng)目公司，通過合同明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投資回報(bào)機(jī)制、主體責(zé)任分配等內(nèi)容；項(xiàng)目資金來源包括財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等；項(xiàng)目施工后會(huì)與土地承包商、運(yùn)營商、原料供應(yīng)商簽訂相應(yīng)合同；項(xiàng)目完工后進(jìn)行移交，所有權(quán)歸政府，由社會(huì)資本來進(jìn)行運(yùn)營管理并獲得適當(dāng)盈利，以此來激發(fā)市場活力。

圖1 特色小鎮(zhèn)PPP融資模式運(yùn)行圖

多數(shù)特色小鎮(zhèn)融資風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的城鎮(zhèn)化特征，并通過財(cái)政路徑、金融投資路徑、資本逐利路徑、消費(fèi)結(jié)構(gòu)路徑傳導(dǎo)，對特色小鎮(zhèn)的建設(shè)產(chǎn)生不同維度的影響。在地方土地財(cái)政不可持續(xù)與地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯的背景下，特色小鎮(zhèn)對資金的剛需與地方財(cái)政困境加劇了風(fēng)險(xiǎn)隱患。無論是存量風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)使，還是增量風(fēng)險(xiǎn)的積累，都對構(gòu)建特色小鎮(zhèn)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)模型提出更高的要求。鑒于此，本文著重研究更加完善、與特色小鎮(zhèn)更加匹配的融資風(fēng)險(xiǎn)模型，從宏觀調(diào)控和微觀管束方面建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，做到事前、事中、事后對風(fēng)險(xiǎn)的紓解和管制。

三、特色小鎮(zhèn)PPP模式融資風(fēng)險(xiǎn)模型

（一）PPP融資風(fēng)險(xiǎn)識別原理

本文在借鑒一般PPP項(xiàng)目研究基礎(chǔ)上，結(jié)合特色小鎮(zhèn)的特點(diǎn)，選擇從背景環(huán)境、地方政府、社會(huì)資本和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)模塊來對特色小鎮(zhèn)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別。

背景環(huán)境的不同造成了特色小鎮(zhèn)風(fēng)險(xiǎn)的巨大差異。由于地理環(huán)境特征、經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程、項(xiàng)目屬性差異的影響，特色小鎮(zhèn)在模式上的選擇大相徑庭。如果宏觀背景沒有為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展厘清障礙、提供必要的發(fā)展條件，其整體風(fēng)險(xiǎn)水平會(huì)有較大幅度的上升。

地方政府的財(cái)力水平與治理能力為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、社會(huì)資本的履約保駕護(hù)航。地方財(cái)政自給率與債務(wù)水平是對政府財(cái)力的考量，而管理能力和經(jīng)驗(yàn)、支持力度則是對地方政府治理能力的評估。這些因子影響特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的效率、可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而影響項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)值。

社會(huì)資本與政府治理合流，分擔(dān)了項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的巨額初始投資與后期成本的弱增性構(gòu)成了項(xiàng)目的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)直接影響項(xiàng)目未來現(xiàn)金流的取得，關(guān)系到特色小鎮(zhèn)是否如期完工，是否獲取收益。因此，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)需要予以重視。

金融資金的投入激發(fā)了特色小鎮(zhèn)的生機(jī)，也不可避免地帶來了金融風(fēng)險(xiǎn)。目前金融產(chǎn)品和服務(wù)體系與特色小鎮(zhèn)資金需求存在供需失衡、結(jié)構(gòu)錯(cuò)配問題，金融機(jī)構(gòu)的逐利行為與特色小鎮(zhèn)的社會(huì)屬性產(chǎn)生了利益背離。金融發(fā)展驅(qū)動(dòng)體系與特色小鎮(zhèn)所在的地方性特點(diǎn)不相吻合，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)金融創(chuàng)新后勁匱乏，更可能催生新的金融風(fēng)險(xiǎn)。而一些不可抗力造成的風(fēng)險(xiǎn)一旦觸發(fā)也會(huì)對特色小鎮(zhèn)整個(gè)PPP項(xiàng)目造成難以估量的不利影響。資金供給方和需求方均無法依靠自身管理避免這些風(fēng)險(xiǎn)，需要政府和社會(huì)資本來對金融風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)。

（二）特色小鎮(zhèn)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系

結(jié)合PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、定義和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對特色小鎮(zhèn)的PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行模塊化解構(gòu)，得到風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系如表1所示。

表1 特色小鎮(zhèn)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

（三）PPP融資指標(biāo)賦權(quán)

運(yùn)用簡化矩陣判斷法，構(gòu)建17*17的判斷矩陣，將各二級指標(biāo)兩兩比較進(jìn)行打分，若指標(biāo)A比指標(biāo)B重要，則記指標(biāo)A為“2”，指標(biāo)B為“0”，若兩者同樣重要?jiǎng)t指標(biāo)A和指標(biāo)B分別記為“1”。通過數(shù)據(jù)處理得出權(quán)重如表2所示。

技術(shù)復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)排在了第一位，說明如果項(xiàng)目面臨技術(shù)難題，建設(shè)的難度、成本、周期都會(huì)提高，但是此類風(fēng)險(xiǎn)大小的可能性仍然需要具體案例的檢驗(yàn)。企業(yè)管理的重要性體現(xiàn)在項(xiàng)目合作期間，更多地考慮資金回報(bào)時(shí)間、資金運(yùn)用效率以及收益是否穩(wěn)定長久。企業(yè)通過整合自身資源和有效的管理手段來提高項(xiàng)目的整體競爭能力，以求利用有限資源達(dá)到收益最優(yōu)化，而在此過程中也對其他因素產(chǎn)生了輻射效應(yīng)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)與利率波動(dòng)由于發(fā)生概率小而居于最后。

四、數(shù)據(jù)處理與數(shù)據(jù)分析

（一）數(shù)據(jù)處理與描述

1.數(shù)據(jù)來源。本文從403個(gè)國家級特色小鎮(zhèn)中進(jìn)行初次篩選，除去同一地區(qū)的相同或相近類型的小鎮(zhèn)，最終計(jì)入統(tǒng)計(jì)的有效樣本為161個(gè)，分布在31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市（不包括港澳臺(tái)）。依據(jù)17個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)采取五分制為特色小鎮(zhèn)各項(xiàng)融資風(fēng)險(xiǎn)打分，樣本打分之后計(jì)算得分并通過表2的權(quán)重值進(jìn)行加權(quán)匯總并排序。

表2 特色小鎮(zhèn)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目指標(biāo)權(quán)重

2.風(fēng)險(xiǎn)值分布。定義Fi為第i個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的值，Gi為對應(yīng)Fi下的權(quán)重值，Mi為對應(yīng)的特色小鎮(zhèn)風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)總值，F(xiàn)iGi，i=1,2,3…。最終得出各省特色小鎮(zhèn)PPP融資的風(fēng)險(xiǎn)值分布如圖2所示，為了更加直觀地展示各省之間的差異，這里做了“風(fēng)險(xiǎn)值*1000”的放大處理。

從圖2來看，加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)最低的是上海、天津和浙江，風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)最高的是青海、西藏和廣西。地區(qū)差異屬性造成了西部地區(qū)發(fā)展的先天不足，內(nèi)陸的資源稟賦、區(qū)位要素、制度環(huán)境等與東部地區(qū)相比處于弱勢地位。東部地區(qū)市場化進(jìn)程起步早、基礎(chǔ)好，發(fā)展PPP模式配套措施準(zhǔn)備充分且發(fā)展時(shí)機(jī)成熟，因此，整體來看東部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)相比中西部地區(qū)較低，風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注的重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)該向中西部傾斜。

圖2 全國31個(gè)省份特色小鎮(zhèn)PPP融資整體風(fēng)險(xiǎn)值

3.變量的描述性統(tǒng)計(jì)。如表3所示，不同小鎮(zhèn)風(fēng)險(xiǎn)偏大的幾個(gè)指標(biāo)集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融市場發(fā)達(dá)程度、財(cái)政自給能力、管理能力、建設(shè)成本等方面。這是全國小鎮(zhèn)面臨的共性問題，反映出融資的穩(wěn)定性、項(xiàng)目回報(bào)的周期、競爭力和基礎(chǔ)設(shè)施完善度對特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險(xiǎn)大小影響顯著。

表3 各變量描述性統(tǒng)計(jì)

（二）矩陣相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn)

在17個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中存在相互影響的指標(biāo)，而17個(gè)指標(biāo)對于風(fēng)險(xiǎn)管理來說繁多，前文得到的各個(gè)指標(biāo)的具體權(quán)重值只能說明該指標(biāo)很重要，并不能說明該指標(biāo)所代表的情況經(jīng)常發(fā)生。筆者通過161個(gè)樣本的打分，依據(jù)每一項(xiàng)得分，篩選出那些獨(dú)立性高并且普遍面臨的風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，確立重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，從大頭風(fēng)險(xiǎn)抓起，提高管理效率。表4是兩兩統(tǒng)計(jì)指標(biāo)間的相關(guān)系數(shù)表，本文重點(diǎn)關(guān)注強(qiáng)相關(guān)的值（|r|＞=0.5)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響金融市場發(fā)達(dá)程度、項(xiàng)目分布特征、財(cái)政自給能力、盈利性；金融市場發(fā)達(dá)程度又與政府管理能力相關(guān)，以此類推提出不獨(dú)立變量。第二輪篩選通過表3的權(quán)重值排序；第三輪篩選通過各個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)在161個(gè)樣本中的值簡單加總，選出風(fēng)險(xiǎn)值總分400以上的特色小鎮(zhèn)。綜上，最后篩選出5個(gè)最具代表性的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)：旅游資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方債務(wù)水平、建設(shè)成本、企業(yè)管理。

表4 矩陣相關(guān)系數(shù)

（三）多元線性回歸檢驗(yàn)

通過多元線性回歸檢驗(yàn)加權(quán)后風(fēng)險(xiǎn)總值與上述最具代表性的5個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)值的關(guān)系，P值、R2、F值均通過檢驗(yàn)（見表5）。這5項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)在所有的結(jié)果中影響顯著，為風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)測提供了重點(diǎn)關(guān)注的方向，具有很強(qiáng)的實(shí)用價(jià)值。

表5 回歸檢驗(yàn)

五、PPP融資風(fēng)險(xiǎn)分析

基于上述分析，我國特色小鎮(zhèn)PPP融資主要風(fēng)險(xiǎn)在于旅游資源同質(zhì)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異化、地方債務(wù)隱性化和項(xiàng)目建設(shè)地產(chǎn)化。這些風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在特色小鎮(zhèn)PPP融資中具體表現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)PPP融資下的“特色”趨同風(fēng)險(xiǎn)，以顯性、隱性和或有等形式存在的地方債風(fēng)險(xiǎn)，特色小鎮(zhèn)PPP融資過程中造成的地方政府和企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（一)特色小鎮(zhèn)的“特色”風(fēng)險(xiǎn)

在161個(gè)統(tǒng)計(jì)樣本中，得分為1的均是由于旅游資源的不可復(fù)制，例如伊犁州那拉提草原小鎮(zhèn)、海西烏蘭縣茶卡鹽湖小鎮(zhèn)等。而眾多特色小鎮(zhèn)并沒有出彩的旅游資源，同時(shí)由于區(qū)域內(nèi)其他知名景點(diǎn)的競爭，在吸引客流上力不能及。特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，因此小鎮(zhèn)特色旅游資源的開發(fā)、運(yùn)作、完善、產(chǎn)業(yè)鏈延長對風(fēng)險(xiǎn)的把控很重要，這是一個(gè)長線作業(yè)，要貫穿特色小鎮(zhèn)建設(shè)的始終。

一是“特色”如何培養(yǎng)。特色不是所有產(chǎn)業(yè)“百花齊放”，各種“特色文化”一一展示，而是對產(chǎn)業(yè)、文旅進(jìn)行差異定位，錯(cuò)位發(fā)展；特色更不是國家政策一刀切，盲目遵守政府意志，而是充分尊重居民的選擇。但從發(fā)展實(shí)踐來看，我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展中產(chǎn)業(yè)重復(fù)率高、發(fā)展模式同質(zhì)、產(chǎn)品不具特色、政府直接干涉的問題普遍存在。究其原因，是發(fā)展轉(zhuǎn)型初期人們對于特色小鎮(zhèn)的認(rèn)知水平低下，理念落后，難以從舊思維中轉(zhuǎn)換過來。

二是“特色”由誰培養(yǎng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，城市不平等和區(qū)域不平等組成了空間的不平等，其背后是不同生活空間對資源占據(jù)存在差異的現(xiàn)實(shí)邏輯。由于地處城市邊緣地帶，特色小鎮(zhèn)缺乏本土人才，更難以吸引高端人才，容易陷入人才培養(yǎng)困境。此外，特色小鎮(zhèn)在我國屬于新生事物，沒有以往的經(jīng)驗(yàn)可以直接模仿，又由于每個(gè)小鎮(zhèn)本土色彩濃厚，也不宜盲目模仿，因此導(dǎo)致出現(xiàn)“特色”風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府風(fēng)險(xiǎn)

政府主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以斯蒂格勒和布坎南為代表的公共選擇理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中的政府并不完全是以公共利益最大化為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)，在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中，種種顯性和隱性因素使得該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)極為困難。從目前高達(dá)2000多的特色小鎮(zhèn)總數(shù)可以看出，特色小鎮(zhèn)是地方政府先行城市化的積極嘗試，但存在盲目立項(xiàng)導(dǎo)致小鎮(zhèn)特色不明、畸化發(fā)展，以特色小鎮(zhèn)之名舉債實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)增長的嫌疑。反觀國外特色小鎮(zhèn)體量小、密度低，但發(fā)展精致、模式獨(dú)特，與我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀形成鮮明對比。

在我國，PPP模式產(chǎn)生于地方政府性債務(wù)，它雖然在短期內(nèi)緩解了當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力，但長期里內(nèi)含債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來PPP模式中的資源錯(cuò)配、財(cái)政壓力轉(zhuǎn)移等問題引起了學(xué)術(shù)界的重新思考。正如Pollock指出的英國PFI項(xiàng)目里，政府由于可行性支付增加隱形債務(wù)，因此不得不在其他方面減少開支，增加未來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這實(shí)際上是一種“財(cái)富代際轉(zhuǎn)移機(jī)制”，并沒有從根本上紓解政府的財(cái)政壓力。

（三）社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的PPP融資，風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在項(xiàng)目地產(chǎn)化。近年來房地產(chǎn)的熱潮使得無論是剛需還是投資都會(huì)讓市場嗅覺敏銳的社會(huì)資本意識到機(jī)會(huì)，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)淪為變相的房地產(chǎn)項(xiàng)目而偏離其發(fā)展初衷，城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興更無從談起。

社會(huì)資本進(jìn)入特色小鎮(zhèn)PPP融資，填補(bǔ)了資金缺口，尤其是對于一些獲利性不大的特色小鎮(zhèn)。一些國資背景的企業(yè)頗受銀行歡迎，由于本身獲取資金的成本比較低，便通過低成本套利，以加杠桿的方式轉(zhuǎn)貸給政府。這樣的操作方式并不是真正意義上的政府與社會(huì)資本的合作，更達(dá)不到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)利益共享的目的，本質(zhì)上又變成了政府的隱性債務(wù)。

（四）金融風(fēng)險(xiǎn)

特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建意味著城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村地區(qū)依據(jù)自身資源稟賦和比較優(yōu)勢進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新整合，無論是文化創(chuàng)意小鎮(zhèn)還是生產(chǎn)制造、科技創(chuàng)新小鎮(zhèn)，都面臨著原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與新興產(chǎn)業(yè)培育的矛盾。對于原有產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施改造、管理團(tuán)隊(duì)打造、內(nèi)部資源整合和外部技術(shù)引入，資金需求額度大，需要金融支持；對于新興產(chǎn)業(yè)的培育，由于其尚處于生命周期的初始階段，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和科技投資較大，兩者盈利的不確定性較高且盈利周期較長，勢必影響金融機(jī)構(gòu)的信貸質(zhì)量。

六、政策啟示

基于以上分析，特色小鎮(zhèn)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解需要從小鎮(zhèn)特色、地方政府和社會(huì)資本三個(gè)方面來進(jìn)行。對于“特色”風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)充分挖掘當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)、產(chǎn)業(yè)特色，細(xì)化產(chǎn)業(yè)鏈條，強(qiáng)化文化特色，有重點(diǎn)有側(cè)重，并尊重當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?，通過培養(yǎng)當(dāng)?shù)貙I(yè)人才管理隊(duì)伍來謀求人與鎮(zhèn)的融合發(fā)展。對于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要政府提高項(xiàng)目透明度，加強(qiáng)信息公開，嘗試PPP透明度監(jiān)督的立法，真正把監(jiān)督落實(shí)，同時(shí)弱化PPP作為融資手段的觀念和對公共物品供給的紓解或者對政績、GDP的拉動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)PPP的公共管理與協(xié)同創(chuàng)新理念。對于社會(huì)資本，應(yīng)該做好自己的角色定位，不可盲目追求短期利益，全過程參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)行來抑制地產(chǎn)化傾向。

（一）深入挖掘和多方培育特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色

充分挖掘當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)、產(chǎn)業(yè)特色并進(jìn)行創(chuàng)新培養(yǎng)。文化是特色小鎮(zhèn)的標(biāo)簽，是打造特色的根本。不同的地方有不同的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣，但是在特色小鎮(zhèn)的設(shè)計(jì)中要對傳統(tǒng)文化進(jìn)行改造和創(chuàng)新，使其適應(yīng)當(dāng)下人們的精神需求、文化審美和消費(fèi)檔次。例如，故宮設(shè)計(jì)精致而有趣的文化創(chuàng)意產(chǎn)品、畢爾巴鄂古根海姆博物館創(chuàng)作的大師級手作，都是其他地方不可復(fù)制的創(chuàng)新性成果。通過這樣的媒介，不斷地與產(chǎn)業(yè)融合，形成自己獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)鏈條，增強(qiáng)了特色，也就有預(yù)期的盈利產(chǎn)生，對外部融資的需求就會(huì)大大降低。

培養(yǎng)當(dāng)?shù)貙I(yè)人才管理隊(duì)伍。當(dāng)?shù)厝藢ψ约旱募亦l(xiāng)和當(dāng)?shù)氐奶厣幕兄鼮樯羁痰牧私猓才c當(dāng)?shù)氐木用裼辛己玫臏贤?，因此培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝瞬挪粌H成本低、效果好，還能解決就業(yè)問題。專業(yè)人才隊(duì)伍不僅要關(guān)注特色小鎮(zhèn)的“特色”，還要學(xué)習(xí)金融相關(guān)知識，了解現(xiàn)代金融技術(shù)運(yùn)作方法，更好地為項(xiàng)目融資出謀劃策。

（二）規(guī)范地方政府政績評價(jià)體系和特色小鎮(zhèn)PPP融資渠道

徹底改變以GDP為核心的地方政績考核體系，提高項(xiàng)目透明度，加強(qiáng)信息公開。GDP考核體系是各地爭相設(shè)立特色小鎮(zhèn)的始作俑者，而信息不透明起到了推波助瀾的作用。盡管目前我國財(cái)政部已經(jīng)建立了PPP信息披露網(wǎng)站，但在市縣一級信息的透明度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大多是模糊信息。在國外已經(jīng)有PPP透明度監(jiān)督法案的先例，加強(qiáng)了獨(dú)立問責(zé)制度的落實(shí)，規(guī)范了PPP項(xiàng)目資金的流向。我國可以嘗試PPP透明度監(jiān)督立法，真正把監(jiān)督落實(shí)。

弱化PPP作為融資手段的觀念，強(qiáng)調(diào)公共管理與協(xié)同創(chuàng)新的理念。PPP模式引入了社會(huì)資本，就要充分發(fā)揮政府的公共管理意識，通過優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配激發(fā)社會(huì)資本的創(chuàng)新，提高公共物品的供給效率。我國政府目前過于強(qiáng)調(diào)PPP模式對公共物品供給的紓解作用，或者對政績、GDP的拉動(dòng)作用，這只是基于地方政府高度債務(wù)壓力背景下的權(quán)宜之計(jì)，而忽視了其容易帶來未來債務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)，降低了財(cái)政公開透明度。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)資本在公平競爭和社會(huì)公益的雙重目標(biāo)下參與特色小鎮(zhèn)PPP融資

社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，首先應(yīng)該做好自己的角色定位，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識。PPP融資方式拓寬社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)參與面，如果社會(huì)資本僅僅認(rèn)為自己只是在其中提供資金，坐享資金的分成，盲目追求短期利益，最終的結(jié)果將是加劇經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性，引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，要全過程參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)行，發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢。社會(huì)資本在建設(shè)管理、成本控制以及運(yùn)營推廣方面所擁有的經(jīng)驗(yàn)相較于政府而言更加先進(jìn)、有效，而且經(jīng)過了實(shí)踐檢驗(yàn)。因此，社會(huì)資本全過程參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)能夠在很大程度上避免政府的決策偏差，合理共擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益最大化。