劉世慶　巨棟

[摘要]流域經(jīng)濟是引領(lǐng)未來中國發(fā)展最重要的增長極和實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展已成為中國經(jīng)濟布局的基本方向并取得重大成就，但二者協(xié)同發(fā)展面臨許多挑戰(zhàn)。本文嘗試從實際情況入手，梳理我國流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的六重困境，結(jié)合相關(guān)理論理順政區(qū)與流域的邊界、政府和市場的作用、民生與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)等三條線索，從強基礎(chǔ)、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)思路、深改革、增福祉五個方向?qū)で笃凭种?，促進流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟在協(xié)同發(fā)展中凝聚共識，實現(xiàn)和諧、合作、公平、共享的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]流域經(jīng)濟；政區(qū)經(jīng)濟；協(xié)同發(fā)展；政策優(yōu)化

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）04-0066-08

一、引言

流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展是中國經(jīng)濟布局的基本方向，流域經(jīng)濟是綜合效益最高的區(qū)域，也是矛盾最集中的地方，是經(jīng)濟開發(fā)的重點區(qū)域和治理的難點區(qū)域。中國擁有長江、黃河、珠江等一批燦爛繁榮的流域文明，但經(jīng)過幾十年高速增長后，流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展中資源配置、區(qū)域、協(xié)調(diào)、流域管理、民生建設(shè)等方面遭遇多重困境，威脅整個國家的可持續(xù)發(fā)展。必須精準識別其中的困境所在，在總結(jié)流域開發(fā)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合我國政策實施體系，探索流域發(fā)展需求和資源供給間的動態(tài)平衡，在流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展中攜手落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程，作出中國的貢獻。

二、困境識別

第一，水資源問題頻發(fā)。我國水資源問題集中在三個方面：水多、水少、水臟。一是流域廣受洪水威脅。流域防洪體系不完善，河道泄洪能力不足，汛期城市內(nèi)澇嚴重?？焖俪鞘谢谷丝谪敻桓叨染奂?，導致洪災的破壞力更強、危險性更大。同時，防洪治洪也耗費了大量財力物力。二是水資源供需矛盾加劇。我國水資源和降水時空分布不均，已建工程對水資源配置能力不足，資源性缺水和工程性缺水現(xiàn)象并存。近年來我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、能源基地建設(shè)快速推進，經(jīng)濟社會對水資源的需求不斷提高，但流域后續(xù)水資源保障嚴重不足，海河、黃河、遼河等流域水資源開發(fā)利用率更是在70%以上，遠超國際公認的40%的水資源開發(fā)生態(tài)警戒線。三是水污染威脅嚴重。根據(jù)《2015年中國環(huán)境狀況公報》，我國十大水系一半污染，Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)占比達35%，地下水水質(zhì)較差級、極差級占比超過60%。全國廢水排放總量695，4億噸，城鎮(zhèn)生活污水排放量485，1億噸，排污量遠超環(huán)境容量。水質(zhì)變差加劇了缺水情況，在工業(yè)發(fā)達的大中城市尤其明顯。

第二，生態(tài)保護形勢嚴峻。除水環(huán)境惡化外，空氣和土壤問題也非常嚴重。全國78%的城市環(huán)境空氣超標，京津冀等地區(qū)特別突出，2011-2015年北京經(jīng)歷了437次污染過程（PM2，5濃度大于35微克/立方米），85%的污染過程達到了嚴重程度。港口城市的形勢也不容樂觀，碼頭上燃燒重油的巨輪排放的二氧化硫當量非常大，一艘萬噸巨輪排放的量相當于數(shù)十萬輛城市汽車的量，不僅污染空氣且會形成酸雨導致污染擴大，而且這尚屬城市治理盲區(qū)。2015年全國年內(nèi)凈減少耕地面積超過10萬公頃，土壤侵蝕總面積295萬平方公里，占我國國土面積的30，7%。耕地質(zhì)量堪憂，全國平均質(zhì)量等別為9，97等，總體偏低，優(yōu)等地占比僅2，9%。自然生態(tài)質(zhì)量不佳，全國2 591個縣域中，生態(tài)評級為“較差”“差”占比達30%。

第三，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡。①流域上下游利益沖突。上下游間已是發(fā)展階段的差距，突出表現(xiàn)在長江、黃河、珠江等大河流域。一是上游地區(qū)承擔流域生態(tài)屏障建設(shè)任務，但項目建設(shè)受限，經(jīng)濟發(fā)展滯后，同時在獲取水權(quán)等制度性資源時也處于劣勢。二是下游地區(qū)地勢平坦土地肥沃，區(qū)位優(yōu)勢突出，經(jīng)濟開發(fā)成本低，加之沿海和河口地區(qū)受到政策偏向，導致要素不斷向下游集中。三是下游地區(qū)經(jīng)歷高速增長后，要素邊際報酬遞減，現(xiàn)行政策偏向下游實則降低了流域整體福利，進一步影響國民經(jīng)濟增速。②政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展失衡。一是區(qū)域經(jīng)濟碎片化。我國設(shè)立了各種各樣的經(jīng)濟區(qū)，如國家開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護區(qū)、海洋經(jīng)濟區(qū)等，區(qū)域邊界交叉，建設(shè)內(nèi)容重疊，導致政區(qū)間各自為政、開放合作不夠：區(qū)域規(guī)劃無法聯(lián)動，政策紅利大打折扣。二是城鎮(zhèn)發(fā)展失衡。城鎮(zhèn)人口不斷向大城市集中，一些特大城市承載能力瀕臨上限，“城市病”凸顯：小城市數(shù)量減少，人口比重、產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施等走向衰落。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源分布不匹配。能源和礦產(chǎn)多分布在中西部地區(qū)，改革開放以來制造加工業(yè)向東部沿海地區(qū)集聚，造成工業(yè)生產(chǎn)與能源、原材料產(chǎn)地脫節(jié)，開采、加工與生產(chǎn)割裂導致效率損失。

第四，流域管理矛盾突出。我國流域管理的核心問題是：統(tǒng)得不夠、分得無序、公眾參與缺失，實際是流域管理體制與區(qū)域管理體制結(jié)合不夠，部門協(xié)調(diào)難和地區(qū)協(xié)調(diào)難并存。①統(tǒng)得不夠，即缺乏統(tǒng)一處理流域內(nèi)事務的機構(gòu)，難以實施統(tǒng)一有效的管理。流域事務處理涉及發(fā)改、水利、環(huán)保、財政、科技、國土、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建等眾多職能部門，大江大河流域更是涉及多省市區(qū)。流域立法滯后，尚無一部能夠統(tǒng)籌流域發(fā)展和管理的法律，現(xiàn)行法律主要針對涉水管理作出規(guī)定，尚未顧及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。②分得無序，即流域內(nèi)的各部委、部委派出機構(gòu)、各省區(qū)相關(guān)部門等管理機構(gòu)職能分工無序，“多龍治水、缺乏協(xié)調(diào)”。據(jù)悉，水利和環(huán)保部門間曾有“環(huán)保不下水，水利不上岸”的說法，但隨著近年來流域問題復雜化，這種“規(guī)則”已經(jīng)突破。③統(tǒng)得不夠、分得無序集中體現(xiàn)在我國流域的分級管理體系上，實則指向大流域管理中，中央和地方管理、部門和區(qū)域管理的條塊分割問題。我國大流域?qū)嵭兄醒牒偷胤浇Y(jié)合管理體制，以水利部、交通部等部委的派出機構(gòu)為主，地方政府部門協(xié)調(diào)管理，地方部門應當尊重轄區(qū)利益，同時必須服從中央部委的統(tǒng)籌管理。小流域管理邊界則相對清楚，主要是地方管理，如西北內(nèi)陸河等。據(jù)調(diào)研，在實際管理中，水資源比較豐富的流域以地方管理為主、水資源供需矛盾較突出的流域以部門管理為主。④公眾參與意識不強、機制缺位。一方面，公眾長期在市場提供的“自然秩序”和政府提供的“人為秩序”調(diào)配下生存，普通公眾對流域事務認識的深度和廣度不夠，對流域決策的主動性和自覺性不高，參與性普遍不足，NGO等組織則缺乏監(jiān)督和管理權(quán)限，一般只能做到調(diào)查和宣傳層面。另一方面，流域利益共同體被忽視，流域管理決策權(quán)集中于政府，決策過程不透明，決策結(jié)果難顧及公眾，而一旦發(fā)生負外部性問題損失最嚴重的是公眾利益。

第五，流域資源開發(fā)失序。①利益分配失調(diào)。重點是開發(fā)、保護與補償三者割裂，問題集中在大型水電工程建設(shè)，此類工程往往由央企主導，選址、投資、建設(shè)以發(fā)電效益為主，對生態(tài)、航運等考慮較少，導致要素流通效率大打折扣，長江上游特別是岷江流域已被大大小小的水電站割裂成“相接的湖”，水道功能已逐漸喪失。對生態(tài)和航運功能保護不足，三峽工程設(shè)計時對航運發(fā)展和生態(tài)影響預估不足，導致工程阻礙航道、阻斷魚類洄游等問題突出。利益區(qū)際分配失調(diào)，水利工程發(fā)電直輸東部，沿途不得落地，發(fā)電收益對地方留存少，相當于要素無償轉(zhuǎn)移，

“建設(shè)一座電站、開發(fā)一片流域、帶動一方經(jīng)濟、致富一方百姓”成為徹底的空話。②開發(fā)者社會責任缺失。水利工程特別是大型水電工程建設(shè)往往造成大面積的淹沒區(qū)影響區(qū)，這有兩方面影響。一是移民問題，表現(xiàn)為當?shù)丨h(huán)境變化造成的就地安置困難和生活技能不足導致的易地搬遷困難：二是淹沒耕地，水電工程選址常在落差大的地區(qū)，淹沒區(qū)地勢較低而土壤肥沃，造成嚴重的土地資源損失。從1957年至今已60年，三門峽水庫的移民遺留問題仍未妥善解決，后來的三峽工程人均補償標準較三門峽工程提高了數(shù)十倍，但經(jīng)濟社會也經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，簡單的資金補償很難恢復民眾往日美好生活，更難免流離失所和后續(xù)生活困難等問題。這些究其根本是水電開發(fā)方社會責任不足，缺乏合理的補償機制。

第六，民生水平提升緩慢。①民生保障仍然不足。飲用水安全、貧困等關(guān)乎人民切身利益的問題仍然受到威脅。2015年我國尚有1，1億農(nóng)村居民和1 535萬農(nóng)村學校師生飲水安全問題需要解決。部分農(nóng)村地區(qū)飲用水存在苦咸或含有高氟、高砷及血吸蟲病原體等問題。社會文化建設(shè)滯后，發(fā)展快的區(qū)域新的文化不斷興起，對原有文化產(chǎn)生沖擊：發(fā)展慢的區(qū)域保護不力，原有文化逐漸消亡。貧困問題嚴重，特別是流域上中游地區(qū)貧困問題突出，我國14個集中連片特困地區(qū)中近2，3屬于上中游地區(qū)。②人民福祉亟待提升。生態(tài)環(huán)境用水欠帳積重難返，京津冀等城市密集區(qū)年均赤字達90億立方米。我國流域經(jīng)濟飛速發(fā)展后，“綠色生活”“健康飲食”“養(yǎng)生”等概念被公眾廣泛接受，人民對民生的認知已經(jīng)不局限于養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和各類生產(chǎn)性服務，更多的開始追求生活品質(zhì)和個性化，對高品質(zhì)的旅游、養(yǎng)生、餐飲等需求迅猛擴張。

三、問題解構(gòu)

（一）理順三條線索

水資源問題頻發(fā)、生態(tài)保護形勢嚴峻、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡、流域管理矛盾突出、流域資源開發(fā)失序、民生水平提升緩慢構(gòu)成流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展六重困境。要突破這六重困境需要從本源和最基礎(chǔ)的層次分析流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在機理，特別是流域與政區(qū)經(jīng)濟的關(guān)系、政區(qū)與流域經(jīng)濟的關(guān)系等。

流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展既要考慮區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的一般性，即流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律相背，區(qū)域利益分割。又要考慮其有特殊性，其特殊性主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展中起主導作用：二是水資源開發(fā)利用的協(xié)同作用大，難度也大；三是民生發(fā)展在二者協(xié)同中既是保障又是支撐。

從這三方面入手，實際是要理順三條線索，即流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟的邊界、政府和市場在流域發(fā)展中的作用、民生發(fā)展與經(jīng)濟增長的關(guān)系，政府在區(qū)域經(jīng)濟中的主導作用首先體現(xiàn)在對區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，必須從促進流域經(jīng)濟一體化的角度尋找突破，通過強基礎(chǔ)、調(diào)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)要素在全流域的優(yōu)化配置；水資源開發(fā)的協(xié)同思路重點在于調(diào)整發(fā)展方式和體制機制，必須從打破行政壁壘和優(yōu)化主體利益分配的角度尋求突破，通過轉(zhuǎn)思路、深改革理順政區(qū)和流域邊界交叉及管理體制的條塊分割；民生發(fā)展是政區(qū)經(jīng)濟與流域經(jīng)濟發(fā)展的落腳點，必須從強化人民綠色福祉、利益共享和和諧社會建設(shè)等方面尋求突破，把流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展問題統(tǒng)一到人民福祉的提高上來，從而實現(xiàn)流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟和諧、公平、合作、共贏的可持續(xù)發(fā)展目標。

（二）堅持五大原則

破解六重困境必須堅持五大發(fā)展理念，踐行中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總體布局，堅持尊重自然和經(jīng)濟規(guī)律，堅持推進法制建設(shè)和發(fā)展成果共享，堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，才能保障流域經(jīng)濟實現(xiàn)和諧、公平、合作的可持續(xù)發(fā)展。

一是尊重自然規(guī)律。尊重自然規(guī)律就是要促進人與自然和諧相處，保障人水、人地等關(guān)系和諧，從根本上改善人與自然爭奪發(fā)展空間的局面，關(guān)鍵在于尋求自然資源保護與人類對資源的永續(xù)利用的平衡。水資源是流域經(jīng)濟發(fā)展的核心要素和關(guān)鍵支撐，必須尊重流域規(guī)律，樹立活水理念，保障水生態(tài)系統(tǒng)的自然流動和循環(huán)，大力開展生態(tài)修復和環(huán)境治理，恢復流域自然風貌。樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，以水定產(chǎn)、以水定地、以水定城，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展之路。

二是尊重經(jīng)濟規(guī)律。尊重經(jīng)濟規(guī)律就是要深刻把握流域經(jīng)濟和政區(qū)經(jīng)濟的基本特點，堅持二者協(xié)同發(fā)展和科學發(fā)展，重點在于處理好效率與公平之間的關(guān)系。效率與公平是人類社會生活的一對基本矛盾，也是經(jīng)濟學研究的基本問題之一。在流域經(jīng)濟發(fā)展中，應當強調(diào)全流域的整體效率，堅持以邊際報酬遞減規(guī)律為指引，以全社會福利提高為準繩，加快發(fā)展流域和上游地區(qū)等邊際報酬較高的區(qū)域，秉承“總福利”最大化的重要原則，促進人民生活水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)、社會事業(yè)和人的全面發(fā)展等內(nèi)容的充分發(fā)展，讓流域經(jīng)濟發(fā)展成為促進國家競爭力提高和中華民族崛起的內(nèi)生動力。

三是堅持推進法制建設(shè)。深刻理解全面推進依法治國的指導思想，堅持和拓展中國特色社會主義法治道路，把依法治水、依法管水和依法用水協(xié)同處理，堅決實行最嚴格水資源管理制度，確立管理的“三條紅線”。堅持踐行社會主義法治理念，以完善的法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)促進流域政區(qū)協(xié)同，以妥善的立法、執(zhí)法和行政制度落實推進流域法治化進程，以法治政府建設(shè)為抓手轉(zhuǎn)變政府職能，全面推進體制機制創(chuàng)新，開創(chuàng)依法治水興利新局面。

四是堅持發(fā)展成果共享。堅持發(fā)展成果共享就是要讓人民群眾享受到更多的發(fā)展成果，把“改善民生，發(fā)展民生”作為流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的主要目標和的重要支撐。強調(diào)民生發(fā)展的時代特征，擴充民生建設(shè)內(nèi)涵，以各大流域為基本單元，以“綠色生活”為核心理念，在提高物質(zhì)生活水平的同時，建設(shè)天藍、地綠、水凈的美好家園。堅持發(fā)展成果由人民共享，按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，注重民生發(fā)展的機會公平和結(jié)果公平，促進全體人民共同邁入全面小康社會。

五是堅持可持續(xù)發(fā)展。堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，深刻認識資源和環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。堅持轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境容量和資源承載力相協(xié)調(diào)，從粗放式發(fā)展向集約化發(fā)展轉(zhuǎn)變，積極提高資源利用效率，強化資源再生回用。堅持轉(zhuǎn)變水資源管理方式，充分考慮經(jīng)濟社會各方面發(fā)展需求，合理規(guī)劃水資源用途，嚴格規(guī)范水資源管理和使用。堅持流域?qū)?nèi)對外開放，積極融入全國乃至全球經(jīng)濟布局，推進流域與政區(qū)互利共贏，保障經(jīng)濟發(fā)展高效可持續(xù)。

四、破局思路

流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的主要任務和政策方向是，強基礎(chǔ)、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)思路、深改革、增福祉，在協(xié)同發(fā)展中凝聚共識，攜手落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，實現(xiàn)流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟和諧、合作、公平、共享的可持續(xù)發(fā)展。

（一）強基礎(chǔ)：推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突破外部瓶頸

全面推進流域交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，降低流域經(jīng)濟要素成本，突破政區(qū)經(jīng)邊界，消除協(xié)同硬件阻礙，為化解碎片化、割裂化和外部性問題夯實基礎(chǔ)。以沿江綜合立體交通走廊為支撐，推動各類要素跨區(qū)域有序自由流動和優(yōu)化配置。統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，加強省際之間溝通協(xié)調(diào)，做好設(shè)計方案、技術(shù)標準和建設(shè)時序銜接，打破區(qū)域分隔和行業(yè)壟斷，逐步消除區(qū)域運輸服務標準差距，構(gòu)建統(tǒng)一開放有序的運輸市場。加快物流體制改革，推進江海聯(lián)運、鐵水聯(lián)運、公水聯(lián)運有效銜接，大力發(fā)展直達運輸，規(guī)范收費行為，降低物流成本。

建立統(tǒng)一的信息發(fā)布機制和統(tǒng)一的監(jiān)測及數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)平臺，推進流域基礎(chǔ)信息共享?；A(chǔ)信息共享涉及到水文、水質(zhì)、環(huán)境等物理、化學、生物信息的采集和處理，流域經(jīng)濟社會發(fā)展情況的匯總和發(fā)布等。完善監(jiān)測體系，保證數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性、完整性。完善數(shù)據(jù)綜合處理能力，實現(xiàn)自動化數(shù)據(jù)采集、分析和動態(tài)數(shù)據(jù)管理。建立綜合管理平臺，提升數(shù)據(jù)挖掘、分析、模擬預測能力和利用效率，實現(xiàn)對河流進行動態(tài)的精細化管理。及時公布流域以及流域中各個政區(qū)單位的數(shù)據(jù)信息，建立科學有效的匯總比較體系，有序向社會公眾開放數(shù)據(jù)庫。

推進流域基礎(chǔ)設(shè)施一體化，包括：物流運輸一體化，流域內(nèi)任何兩點可達，上下游間物流快捷方便；船舶標準一體化，各流域根據(jù)自身情況統(tǒng)一流域船舶標準，并進一步探索統(tǒng)一全國船舶標準；流域通關(guān)一體化，借鑒長江經(jīng)濟帶、京津冀等區(qū)域建設(shè)經(jīng)驗，加快推進全國海關(guān)通關(guān)一體化，同時加強標準化執(zhí)法，本地化通關(guān)和信息化管理。

（二）調(diào)結(jié)構(gòu)：加快城市和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)力布局

流域開發(fā)一業(yè)生百業(yè)，一利生百利，其綜合效益是現(xiàn)代經(jīng)濟的任何一個部門或行業(yè)所不能比的。發(fā)展流域經(jīng)濟，有巨大的經(jīng)濟推動效應和生態(tài)環(huán)境效應，不僅可以改善生態(tài)環(huán)境，誕生新的城鎮(zhèn)，協(xié)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)，更能推動社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

加快流域城市群和產(chǎn)業(yè)群發(fā)展也能推進流域經(jīng)濟開發(fā)。世界銀行2009年發(fā)展報告《重塑世界經(jīng)濟地理》匯集幾代人的經(jīng)濟地理研究成果，重新構(gòu)建了關(guān)于城市化、區(qū)域發(fā)展、區(qū)域一體化的理論和政策框架（闡述新經(jīng)濟地理最新成果）指出：世界各國發(fā)展經(jīng)驗表明，提高密度、縮短距離、打破分割，是促進一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑。并重點對城市化不同階段的政策組合作了深入闡述，該理論和分析框架，對于流域與政區(qū)協(xié)同發(fā)展和一體化進程，特別是城市和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，具有重要指導意義。在國土空間有限供給的前提下，流域公共資源需要共享，勞動力、資金、技術(shù)、政策諸要素需要統(tǒng)籌考慮，重大項目要避免重復性、同質(zhì)性、競爭性建設(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須與城市發(fā)展協(xié)同。當城市群和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展到一定階段，要素整合和體制創(chuàng)新水平進一步提高，區(qū)域分割、外部性、碎片化等問題得到有效解決，體制、要素、民生等瓶頸逐漸化解。根據(jù)新經(jīng)濟地理分析框架，可從三方面展開。

一是提高密度。以流域歷史發(fā)展為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌全流域要素情況，加強產(chǎn)業(yè)布局、要素流動和區(qū)域合作等頂層設(shè)計。以沿江城市經(jīng)濟建設(shè)為核心，提高流域經(jīng)濟中心的聚集效益和環(huán)境承載力，吸引人才、產(chǎn)業(yè)、科技、資本等向沿江城市聚集。以近江近岸的中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)為重點，提高城市經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模，拓展廣大經(jīng)濟腹地。這其中必須注意，流域經(jīng)濟強調(diào)生態(tài)環(huán)境的承載力，特別是在技術(shù)沒有突破的情況下，水、土地等要素的承載力十分有限，人口、產(chǎn)業(yè)等要素向沿江聚集時必須遵循市場規(guī)律，嚴控生態(tài)紅線，不能走先污染后治理的老路。

二是縮短距離。即減弱商品、服務、勞務、資本、信息等穿越空間的難易程度。以航道、港口等建設(shè)為核心，大力推進流域航運建設(shè)，加快上下游之間要素流動。以流域干流和主要支流為紐帶，加快完善沿江沿岸綜合立體交通運輸體系，注重多式聯(lián)運無縫銜接，提高流域要素流動效率。以通江達海的快速通道建設(shè)為重點，密化流域經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)，保障要素有選擇的集聚和輻射。

三是打破分割。流域分割根源在于行政區(qū)劃形成的壁壘，必須打破發(fā)展與保護的分割，關(guān)鍵在于發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，在環(huán)境承載力內(nèi)加快體制改革。打破政區(qū)與流域的分割，消除政區(qū)對要素流動的限制，加強流域內(nèi)政區(qū)間合作，建立流域協(xié)商機制。打破政府、企業(yè)、公眾等利益相關(guān)方的分割，重點在于開展流域協(xié)同治理，從流域水利建設(shè)著手推進，促進流域發(fā)展多方參與，這一點又可以從兩方面展開。在建設(shè)領(lǐng)域，特別是大中型水利工程建設(shè)和公共品供給領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府的主導作用和保障作用，同時鼓勵社會資本積極進入，特別是小微水利設(shè)施建設(shè)；在經(jīng)營層面，包括大型調(diào)水工程建成后形成的設(shè)施使用層面，逐步實現(xiàn)企業(yè)化管理和運營，逐步改革行政事業(yè)型的管理局（所）體制。針對市場化改革滯后和政府主導初始水權(quán)分配格局基本形成的情況，研究水資源市場化改革，運用市場的力量促進流域經(jīng)濟與政區(qū)經(jīng)濟的要素整合。

（三）轉(zhuǎn)思路：積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提高可持續(xù)發(fā)展能力

1，綠源—綠江—綠岸—綠洲“四綠”協(xié)同推進綠色發(fā)展戰(zhàn)略

綠源戰(zhàn)略。大力實施重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)生態(tài)自然修復和預防保護；加快水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理，實施退耕還林還濕，恢復河湖生態(tài)功能，建設(shè)沿江、沿河、環(huán)湖水資源保護帶、生態(tài)隔離帶；切實加強敏感區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護，加快源頭地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建設(shè)功能完備的生態(tài)屏障。

綠江戰(zhàn)略。推進全流域水污染聯(lián)防聯(lián)治，建設(shè)清水廊道；建立健全流域綜合性的防洪防汛體系，打造洪水安瀾廊道；統(tǒng)籌考慮生態(tài)、防洪、發(fā)電、航運、景觀需求，規(guī)劃流域內(nèi)重大水利T程建設(shè)，打造暢通的長江航運廊道和優(yōu)美的風景廊道，建設(shè)江河湖庫水系連通生態(tài)水網(wǎng)體系，形成創(chuàng)新協(xié)調(diào)的水生態(tài)體系。

綠岸戰(zhàn)略。從岸線、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、扶貧等多角度入手，明確綠色發(fā)展戰(zhàn)略導向，制定產(chǎn)業(yè)綠色化水平指標體系，全面優(yōu)化城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)布局，提高岸線資源使用效率，構(gòu)建和諧共生的入水關(guān)系。加強對污水的處理和回收利用，加快改進排污許可制。

綠洲戰(zhàn)略。開展河口綜合整治工程，加強河口岸線資源管理，妥善協(xié)調(diào)河海關(guān)系：強調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)，有序開發(fā)河口資源，推進長三角城市群綠色轉(zhuǎn)型；強力推進濕地、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)修復工程，優(yōu)化三角洲水網(wǎng)體系，打造健康優(yōu)美的河口三角洲。

2，禁止一修復一提升多層共治開展綜合治理措施

堅決實施生態(tài)建設(shè)負面清單制度。樹立底線思維，按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃要求，建立生態(tài)環(huán)境硬約束機制，明確各地區(qū)環(huán)境容量，對不同區(qū)域限定禁止對象和禁止要求。堅持空間管控一張藍圖，重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)必須嚴格禁止污染項目建設(shè)和污染活動，強力推動污染治理工程，已有污染項目強制其向區(qū)外搬遷。各級各類自然文化資源保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)及其他需要保護的特殊區(qū)域，嚴格依法禁止開發(fā)。允許開展的活動也應設(shè)定開發(fā)限度，健全差別化的規(guī)劃引導、財政扶持、產(chǎn)業(yè)布局、土地整理、資源配置、環(huán)境保護、考核評估等政策措施。

全面修復自然生態(tài)系統(tǒng)服務功能。開展大規(guī)模綠化行動和保護行動。長江上游生態(tài)屏障往往又是生態(tài)脆弱區(qū)，災害多發(fā)區(qū)域，過去大開發(fā)如水電開發(fā)造成的危害，必須大力推動生態(tài)環(huán)境修復工程。以生態(tài)系統(tǒng)多樣性修復和生物多樣性修復為重點，特別是對生態(tài)脆弱區(qū)重大地質(zhì)災害點的工程治理，有序推進災區(qū)生態(tài)修復。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，突出保護修復生態(tài)環(huán)境和提供生態(tài)產(chǎn)品，實施生態(tài)脆弱敏感地區(qū)移民搬遷。

優(yōu)化提升生態(tài)服務價值和生態(tài)服務功能。加快轉(zhuǎn)變流域經(jīng)濟增長方式。重點開發(fā)區(qū)要突出在生態(tài)保護中發(fā)展，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。實施造林增綠、森林保護、濕地建設(shè)等一批生態(tài)提升工程，大力提升流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。加大財政資金購買生態(tài)產(chǎn)品的力度，引入市場機制開展碳匯交易、水權(quán)、排污權(quán)交易。推動建立流域生態(tài)補償機制，突出流域內(nèi)橫向補償。加快生態(tài)扶貧步伐，鼓勵發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)，提升重點生態(tài)功能區(qū)造血功能。

3，國家一流域一地方合力建設(shè)完善的法律法規(guī)體系

堅持立法引領(lǐng)，發(fā)揮法律倒逼和保障作用，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。一是在國家層面加強頂層設(shè)計，緊緊圍繞全面推進依法治國的總目標，針對水利法治建設(shè)面臨的突出問題，進一步明確新時期水利法治建設(shè)的指導思想、基本原則、目標任務和工作舉措，進一步強化水利法治建設(shè)的組織領(lǐng)導和保障措施。大力推進農(nóng)田水利、節(jié)約用水、地下水管理等領(lǐng)域立法進程，積極開展水利相關(guān)立法前期工作，進一步完善適合我國國情水情的水法規(guī)體系。二是流域?qū)用婕訌妵栏駡?zhí)法，要嚴格履行水行政執(zhí)法職責，依法強化水資源管理，依法加強河湖空間用途管制，依法規(guī)范水利建設(shè)市場，依法組織防汛抗旱減災，依法懲處各類水事違法行為。要加強源頭控制和隱患排查化解，建立健全應急信息共享和快速處置機制，有效有序處置各類水事矛盾糾紛。三是在地方層面加強水利普法和隊伍建設(shè)。要持續(xù)深入開展水法治宣傳教育，切實增強全社會水法治意識和水法治觀念。進一步加大對水政干部的培養(yǎng)、使用和交流力度，不斷提高水政干部隊伍的思想政治素質(zhì)、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準。

（四）深改革：破除體制制約推進政府一市場一公眾三元合作

1，堅持政府主導

建立統(tǒng)分結(jié)合的管理制度。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、人口政策、環(huán)境政策等引導流域經(jīng)濟發(fā)展。進一步明確中央部委、地方政府等涉水管理法律地位，優(yōu)化職能分工、事權(quán)劃分、責權(quán)利劃分。建立聯(lián)席會議制度，由國家組織各職能部門、各政區(qū)負責人召開聯(lián)席會議，定期磋商解決流域管理中部門職能交叉和政區(qū)利益沖突問題。探索建立統(tǒng)一的流域管理委員會，統(tǒng)管一切流域經(jīng)濟社會發(fā)展事務，擁有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，接受國務院的直接領(lǐng)導。探索建立由國家主導各部門各政區(qū)參與、納入市場和公眾力量的流域決策委員會、咨詢委員會，對流域管理委員會實施監(jiān)督。

完善國家、地方的政策體系和責任制度。借鑒國際先進經(jīng)驗，推動水利部、環(huán)保部等設(shè)立水污染防治大區(qū)和駐市代表，解決監(jiān)督和政策執(zhí)行斷層問題。理順層次責任，建立地方行政首長環(huán)保責任制，核定本區(qū)域的環(huán)境承載能力，制定符合本區(qū)域的政策和能源戰(zhàn)略。加快堅持推進“放、管、服”改革，實施簡政放權(quán)，加強對市場和社會的監(jiān)管，根據(jù)流域經(jīng)濟特色提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務產(chǎn)品，持續(xù)推動政府職能轉(zhuǎn)變和釋放發(fā)展?jié)撃?。堅持黨政同責，加快完善對流域安全、社會穩(wěn)定等重大問題的問責機制。完善并推廣企業(yè)環(huán)境信用評價辦法，采用負分制、年度記分制，將評價結(jié)果作為評先創(chuàng)優(yōu)、金融支持、資質(zhì)等級評定等方面的重要參考。

2016年12月，中國中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，其中由各級黨政主要負責人擔任河長，協(xié)調(diào)解決河流保護與管理中的重大問題。我國“河長制”最早源自江蘇，2007年無錫市印發(fā)《無錫市河（湖、庫、蕩、沈）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負責人政績考核內(nèi)容，從市委市政府主要領(lǐng)導到村干部分級擔任“河長”，取得了良好的治理效果。應結(jié)合江蘇等地區(qū)已有治理經(jīng)驗，充分尊重河流的生態(tài)特征，統(tǒng)籌上下游、左右岸，以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務，構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。根據(jù)河流區(qū)段和政區(qū)劃分，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，充分發(fā)動群眾力量參與水環(huán)境綜合治理和監(jiān)督，參與河長制基層組織建設(shè)。推進實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題。加強頂層設(shè)計，推進現(xiàn)行水治理體制和管理制度與河長制的有效銜接，建立水環(huán)境綜合治理的常態(tài)化機制。落實屬地責任，健全長效機制，完善相關(guān)政策配套和法制保障，建立公眾參與的考核和監(jiān)督制度。

強化水生態(tài)建設(shè)和制度配套。全面落實最嚴格水資源管理制度，強化“三條紅線”控制建設(shè)流域生態(tài)文明。政府主導設(shè)計長期性的生態(tài)補償計劃框架，建立生態(tài)補償?shù)募顧C制和動力機制，積極推動地方企業(yè)和農(nóng)民等參與生態(tài)補償項目，促進流域共建共享。推動建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動機制，共同應對大氣污染、水污染等生態(tài)問題。建立減排聯(lián)動承包責任制，將減排責任明確到每一家企業(yè)、每一個煙囪，促進區(qū)域能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。探索生態(tài)熔斷機制，在生態(tài)質(zhì)量下降到一定程度時，停止區(qū)域內(nèi)一切污染源運行。加快推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，實現(xiàn)流域發(fā)展方式從投資驅(qū)動向科技創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

2，加快完善市場機制

加快產(chǎn)權(quán)制度改革，加快建設(shè)流域資源產(chǎn)權(quán)的界定、分割、收益、轉(zhuǎn)讓和保護等制度；分離流域管理委員會的行政管理職能與資源產(chǎn)權(quán)者代表職能，明確央屬流域資源產(chǎn)權(quán)與地方流域資源產(chǎn)權(quán)之間、國家流域資源產(chǎn)權(quán)與集體流域資源產(chǎn)權(quán)之間的平等關(guān)系；推動農(nóng)業(yè)三權(quán)分置，促進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。完善水資源定價機制，因地因時制宜推進水權(quán)制度建設(shè)，探索跨流域水權(quán)交易、水質(zhì)換水權(quán)等多種水權(quán)交易模式，推進流域水市場建設(shè)。實施上網(wǎng)電價和排放當量實時、動態(tài)掛鉤的聯(lián)動責任制，分解到到減排設(shè)施操作班組的考核與獎懲機制，讓市場的力量推動企業(yè)減排進入法制軌道。對內(nèi)開放，加強流域一體化市場建設(shè)，抓好龍頭骨干企業(yè)，建設(shè)流域?qū)Ｓ蟹趸?，逐步形成能夠帶動我國?jīng)濟發(fā)展，融入世界產(chǎn)業(yè)布局的高端產(chǎn)業(yè)集群，打造流域外向型經(jīng)濟。

3，大力推動公眾參與

以流域重大工程為指引和切入點，切實改善民生建設(shè)和公眾參與水平。強化公眾參與流域管理決策的意識，培育非政府組織與非營利組織等社會組織，建立有效的流域公民代表選舉制度和流域決策參與制度，保障流域公民代表可直接參與流域決策管理。強化企業(yè)社會責任，企業(yè)也是流域“公民”，在生產(chǎn)過程中必須增強對人的價值的關(guān)注，充分發(fā)揮資本優(yōu)勢，發(fā)展教育、文化、藝術(shù)、城市建設(shè)等社會事業(yè)，承擔生態(tài)建設(shè)任務改善流域公共環(huán)境。對重大工程的環(huán)評評估及其運行情況進行環(huán)境審計，針對性地設(shè)立一批專業(yè)資格的環(huán)境審計與調(diào)查事務所，獨立監(jiān)督重大項目的污染物排放和設(shè)備運行。

4，著力推進生態(tài)補償

生態(tài)補償與跨區(qū)域環(huán)境污染防治往往存在利益、權(quán)利與義務邊界模糊，補償對象與標準難以衡量，行政權(quán)力條塊分割等困難，容易導致地方政府在生態(tài)環(huán)保事件中相互推諉、不作為，尤以跨省域的生態(tài)補償和環(huán)境防治表現(xiàn)明顯。其中一個重要原因是，在省級區(qū)域之間的談判中，受益的發(fā)達地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高往往容易處于強勢地位，而負責生態(tài)保護的欠發(fā)達地區(qū)則往往處于相對弱勢地位。基于此，中央政府的介入和干預，對于實現(xiàn)跨省域的生態(tài)補償合作機制就顯得非常重要。

以長江上游的兩大支流岷江流域和金沙江流域為例。岷江流域生態(tài)補償是四川省境內(nèi)長江生態(tài)補償?shù)闹饕獧C制，其主要方式是由四川省環(huán)境監(jiān)測中心站對每個斷面水質(zhì)情況進行監(jiān)測，如果出境水質(zhì)超標程度大于入境水質(zhì)，則扣罰當?shù)卣馁Y金用于補償下游治理污染。該補償機制雖然促使上游政府加大了對流域治理的力度，但并沒有對治理效果良好的地區(qū)進行獎勵性補償，并且不同流域的自然社會條件不同，流域上下游之間的補償標準及其制定依據(jù)等方面存在異議。長江經(jīng)濟帶橫跨11個省市，在推動過程中，交通道路、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、污染治理等多個維度存在的困境，將與各地政府爭搶紅利的行動相伴隨。

（五）增福祉：加快社會民生建設(shè)提升人民福利水平

1，開展“增藍添綠”行動

“增藍”就是要開展流域生態(tài)修復，建設(shè)幸福美麗家園。從流域中心城市建設(shè)入手，在不影響現(xiàn)有城市布局和經(jīng)濟發(fā)展的前提下，科學制定生態(tài)城市或田園城市發(fā)展規(guī)劃并堅決實施，逐步向具備條件的二級城市推廣。大力植樹造林，截污減排，推動城市廢物、廢氣、廢水等循環(huán)利用。

“添綠”就是加強城市水環(huán)境治理，優(yōu)化干支流景觀布局，統(tǒng)籌全流域水利工程規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)獨具特色的水利景觀。開展城市水網(wǎng)凈化工程，特別是中小河道黑臭整治。標本兼治，著力推進截污納管、雨水泵站改造等工作。水岸聯(lián)動，與區(qū)域環(huán)境綜合整治、區(qū)域功能調(diào)整緊密結(jié)合。溝通水系，著眼于使河道成網(wǎng)，打通一批斷頭河，要分區(qū)域制訂調(diào)水方案，提高水體自凈能力。

2，共建流域和諧社會

實施更加積極的就業(yè)政策，提高流域居民收入水平。根據(jù)流域發(fā)展情況制定針對性的就業(yè)政策，特別是對水電開發(fā)、航運建設(shè)等流域特有的產(chǎn)業(yè)實施更加積極的就業(yè)政策，促進這些產(chǎn)業(yè)向規(guī)?；⒏叨嘶~進。發(fā)展生態(tài)旅游等具有流域特色的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，吸引當?shù)鼐用駜?yōu)先在生態(tài)產(chǎn)業(yè)內(nèi)就業(yè)。

加快發(fā)展生活性服務業(yè)，促進消費結(jié)構(gòu)升級。圍繞人民群眾對生活性服務的普遍關(guān)注和迫切期待，著力解決供給、需求、質(zhì)量方面存在的突出矛盾和問題，推動生活性服務業(yè)便利化、精細化、品質(zhì)化發(fā)展。增加服務有效供給，擴大服務消費需求。加快發(fā)展居家服務、養(yǎng)老服務、健康服務、文體服務、休閑服務等生活性服務業(yè)，改善消費環(huán)境。

3，提升民生保障水平

推進基本公共服務均等化，加快流域發(fā)展成果共享。開展飲用水水源污染風險評估，強化飲用水供水單位責任。加快發(fā)展流域現(xiàn)代教育體系，加強流域內(nèi)高等教育跨政區(qū)合作。加大流域公共文化資源整合力度，弘揚流域特色文化。鼓勵流域內(nèi)醫(yī)療水平發(fā)達地區(qū)醫(yī)院跨政區(qū)開辦分院，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立流域互聯(lián)互通的醫(yī)療信息平臺。統(tǒng)籌流域社會保障體系，完善流域醫(yī)?？缡〗Y(jié)算，建立流域社會保險參保信息共享機制。加大對上游地區(qū)、貧困地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移支付，加快建立流域橫向生態(tài)補償機制，促進流域與政區(qū)民生協(xié)同發(fā)展。

（責任編輯：李萌）