郭肖萌

【摘要】美國慈善事業(yè)已經(jīng)開展多年，美國政府從宏觀調(diào)控角度對慈善活動進(jìn)行了制度上的規(guī)范。開放性與嚴(yán)厲性并存的慈善制度推動了慈善活動的發(fā)展，也促使慈善事業(yè)在主動改善貧富差距、扶持社會弱勢群體、調(diào)節(jié)分配社會資源上發(fā)揮了積極作用。美國的慈善制度已相當(dāng)成熟，本文運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為學(xué)理論，深入探析了美國慈善制度對美國慈善事業(yè)的影響。

【關(guān)鍵詞】美國；慈善制度；慈善事業(yè)

美國慈善制度經(jīng)歷了200多年的發(fā)展，慈善事業(yè)的涉及領(lǐng)域涵蓋了教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多模塊，法律制度繁多且更新速度快，呈現(xiàn)出透明、積極、參與主體大眾化的特點(diǎn)。美國慈善制度對慈善事業(yè)的影響一直是研究美國慈善領(lǐng)域的熱門話題，以往的分析過于注重抽象層面難以探究其實質(zhì)原因。運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為學(xué)理論，從內(nèi)部成因角度切入，可以深入探析美國慈善制度對美國慈善事業(yè)的影響。

在美國慈善制度體系中，慈善法律制度主要分為三大類，即慈善組織法、慈善支持法和慈善監(jiān)管法。慈善組織法是規(guī)定了慈善組織的設(shè)立、變更、消滅的制度，包括《美利堅合眾國憲法》、《非營利法人示范法》等；慈善支持法是對稅費(fèi)征收減免的優(yōu)惠制度，包括美國《國內(nèi)稅收法典》、《美國就業(yè)機(jī)會創(chuàng)造法案》等；慈善監(jiān)管法是規(guī)范組織內(nèi)外監(jiān)管的制度，包括稅務(wù)局監(jiān)管制度、首席檢察官制度等?！爸贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)就是建立在這種集體控制的基礎(chǔ)上?！笨得⑺箤χ贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)的建構(gòu)只涉及法律制度層面的正式制度，不包含非正式制度。“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是交易成本學(xué)、產(chǎn)權(quán)分析和合同理論的混合。它的核心觀點(diǎn)認(rèn)為交易涉及到實際資源的使用，即交易有成本。制度的發(fā)生和演變是為了節(jié)約交易成本。交易成本在制度結(jié)構(gòu)和人們做出的具體經(jīng)濟(jì)選擇中起著重要作用?！睋?jù)此，美國慈善制度對美國慈善事業(yè)的文化價值、路徑選擇、行為方式等方面產(chǎn)生了舉足輕重的影響。

一、美國慈善制度確立了美國慈善事業(yè)的文化價值觀

追溯到殖民地時期，美國慈善事業(yè)受到英國慈善制度諸如強(qiáng)制性捐贈、政府監(jiān)管等影響，形成了早期的慈善救濟(jì)。在美國獨(dú)立后，由于美國自身存在捐助自愿、政府監(jiān)督較弱的國情，慈善事業(yè)在美國的演變過程中與美國慈善文化相輔相成、互促共生，美國慈善事業(yè)隨著200多年的發(fā)展越趨成熟，最核心的在于美國慈善制度規(guī)范了慈善事業(yè)，并確立了美國慈善事業(yè)的文化價值觀。

美國慈善事業(yè)作為國家福利體系的補(bǔ)充，在擴(kuò)大資本流通和縮小社會貧富差距方面做出了突出貢獻(xiàn)。慈善文化是一個民族的心理積淀和行為模式，慈善文化是推動慈善事業(yè)的根本動力，而慈善制度是慈善文化價值觀形成的本質(zhì)原因。美國政府將慈善活動交由社會團(tuán)體，這里的社會團(tuán)體指慈善性非營利組織，包括私人基金會（Private Foundation）和公共慈善組織（Public Charity），不直接干涉慈善組織內(nèi)部的運(yùn)營和管理活動，而是通過制定慈善制度規(guī)范慈善事業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)。慈善制度涵蓋了慈善組織設(shè)立注冊、資金用途、捐贈監(jiān)管等內(nèi)容，在外部因素與個人因素的影響下，人們依據(jù)“行為偏好”選擇適用慈善制度，從而引導(dǎo)了社會團(tuán)體、個人的慈善行為，形成了美國大眾的慈善意識，確立了慈善事業(yè)的文化價值觀，促進(jìn)了社會對慈善事業(yè)的關(guān)注和投入，在捐助教育領(lǐng)域、資助科學(xué)研究、幫助弱勢群體、緩解種族矛盾、援助文化藝術(shù)、投資環(huán)保能源等方面發(fā)揮著不可替代的作用。在教育領(lǐng)域，“把教育放在第一位”是各基金會最大的共識，《基金會指南》也把資助教育作為基金會創(chuàng)辦目的的第一位。2013年，除了宗教外，教育捐助遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于醫(yī)療衛(wèi)生、文化藝術(shù)等領(lǐng)域，達(dá)到了520.7億美元，占捐助比例的16%，位列第二（捐助宗教占31%），用來支持高等教育和基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)。在文化藝術(shù)上，慈善組織對藝術(shù)教育、文化出版的扶持，極大地發(fā)展了文化藝術(shù)領(lǐng)域，取得了相當(dāng)?shù)男б娉晒?。在互?jì)文化和利他主義精神的慈善文化背景下，正是慈善制度確立了美國社會的文化價值觀，推動了美國慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

二、設(shè)立登記制度引導(dǎo)了美國慈善事業(yè)的發(fā)展路徑

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，制度營造了外部環(huán)境，環(huán)境決定了交易成本，人由于利益的取舍，趨向于選擇低交易成本的方式，也就是說人的行為受外在制度的約束。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里·貝克爾認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為?！奔疵绹壬浦贫葘τ谏鐣娛欠駞⑴c慈善活動以及如何參與哪種慈善活動的選擇至關(guān)重要。慈善組織是美國慈善事業(yè)的核心力量，得益于美國對慈善組織頒布的有利法律框架，20世紀(jì)成為美國非盈利組織的“黃金時間”，美國慈善組織飛速發(fā)展，在1950年，非營利組織的數(shù)量有5萬多個，20世紀(jì)末已經(jīng)達(dá)到100多萬個。也就是說，非營利組織數(shù)量在50年間增加了20倍，美國慈善制度在約束、規(guī)范和推動慈善組織發(fā)展上起到了巨大作用。

美國慈善組織設(shè)立登記制度是美國政府對慈善組織加強(qiáng)管理的手段之一，目的主要在于預(yù)防慈善組織運(yùn)作過程中的違法犯罪行為和促進(jìn)慈善組織的發(fā)展。美國《國內(nèi)稅收法典》（Internal Revenue Code，IRC）規(guī)定，公益慈善組織可享受稅收優(yōu)惠。其前提是必須經(jīng)過美國國內(nèi)稅務(wù)局查實并賦予免稅資格的公益組織，即免稅待遇需要慈善組織資格被認(rèn)定。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)層面分析，慈善組織完善注冊登記后，成為登記在冊的非營利組織，更容易接受社會各方的資助；在與其他機(jī)構(gòu)合作時，注冊的非營利組織更具有可靠性，又可以在雙方往來中減少很多交易成本；在發(fā)生問題糾紛時，慈善組織更可以拿起法律武器保護(hù)自己，享受注冊的慈善組織擁有的法律資源。毫無疑問的是，注冊登記的慈善組織比未注冊的更有優(yōu)勢，更能追求慈善組織的利益最大化，從而引導(dǎo)慈善組織進(jìn)行選擇，采取登記注冊來促進(jìn)組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

三、稅收減免制度激勵了美國慈善事業(yè)的參與主體

慈善制度對社會公眾的行為選擇是通過推行符合社會公眾自身利益的制度來進(jìn)行的。美國1986年的稅收法典就對一些慈善捐助的行為進(jìn)行了減稅待遇，加之1913年美國個人所得稅開始征收和1916年聯(lián)邦遺產(chǎn)稅開始征收，驅(qū)動著社會公眾尋找降低應(yīng)納稅額的方法。截止到目前，根據(jù)美國聯(lián)邦所得稅法，美國個人現(xiàn)金部分捐贈給公眾募款機(jī)構(gòu)，所得稅的可抵稅比例達(dá)到50%，而企業(yè)的可抵稅例則為10%；同時個人捐贈給基金會所得稅可抵稅比例達(dá)到20%，這意味著較高的稅前扣除比例，不斷吸引著社會主體參與慈善捐助（數(shù)據(jù)來源：美國捐款基金會2015年報告）。

從交易成本角度切入，經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在康芒斯交易理論的基礎(chǔ)上提出了交易費(fèi)用的概念，形成了著名的“科斯定理”。其觀點(diǎn)是在“零交易成本”狀況下，不需要國家強(qiáng)制性的法律，但在“正交易成本”狀況下，政府需要制定法律以規(guī)范人們的交易行為和維持良好的交易環(huán)境，從而降低交易費(fèi)用，國家應(yīng)選擇能夠使交易費(fèi)用最小化的法律制度。因此，科斯總結(jié)說：“法律規(guī)則對新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)時至關(guān)重要的，因為它們?yōu)樯鐣徒?jīng)濟(jì)上的生產(chǎn)行為創(chuàng)造了激勵”。美國所得稅率越高，在同等支出情況下，社會主體進(jìn)行慈善捐贈，獲得的稅款免除優(yōu)惠吸引更大，更能激勵社會主體參與慈善捐助，促進(jìn)慈善活動的開展。

從行為學(xué)角度來說，美國由來已久的基督教“博愛”和扶弱濟(jì)貧的文化底蘊(yùn)督促著富人、企業(yè)家們進(jìn)行慈善活動。對于捐助者本人來說，慈善行為可以提高了富人個人乃至家族的社會評價；對于公司企業(yè)來說，慈善捐助體現(xiàn)了企業(yè)的社會責(zé)任心和責(zé)任意識態(tài)度，提升了企業(yè)形象，有利于長遠(yuǎn)角度的發(fā)展，尤其是當(dāng)國家突發(fā)狀況或出現(xiàn)社會公共事件時，社會公眾往往用非理性的“瞬時價值判斷”來評定企業(yè)慈善行為，但該行為與社會公眾的期望一致時，就會產(chǎn)生巨大的社會積極效應(yīng)，獲得較高評價。從經(jīng)濟(jì)市場角度分析，隨著經(jīng)濟(jì)市場的充分競爭，企業(yè)間在產(chǎn)品制造、營銷手段等方面的差距會越來越小，越難顯現(xiàn)企業(yè)自身特點(diǎn)，而競爭焦點(diǎn)就轉(zhuǎn)移到“軟件”方面，包括企業(yè)價值文化和社會責(zé)任履行。那么企業(yè)進(jìn)行慈善捐助的行為就會為企業(yè)結(jié)成社會關(guān)系網(wǎng)，從而降低企業(yè)的經(jīng)營中的風(fēng)險。

四、內(nèi)外監(jiān)管制度規(guī)范了美國慈善事業(yè)的行為方式

內(nèi)外監(jiān)管制度對于慈善事業(yè)的影響是通過提供法律的合法性基石實現(xiàn)的，政府制度往往基于公平、正義理念而反映社會公眾的精神模式，從而達(dá)到共鳴，構(gòu)建出一套系統(tǒng)化的社會治理體系。為保證慈善事業(yè)的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，美國政府實施了多樣化的監(jiān)管手段，來應(yīng)對慈善事業(yè)的復(fù)雜性、動態(tài)性。

美國慈善事業(yè)涵蓋了參與主體、慈善領(lǐng)域等多種成分，以美國慈善組織為例，監(jiān)管規(guī)范美國慈善組織的法律制度來源于三大塊，即聯(lián)邦、州的非營利組織法律和法院的判例。美國慈善組織在享有免稅優(yōu)惠的待遇下，也要依照法律接受國家部門、慈善行業(yè)和社會公眾的監(jiān)督，履行信息披露義務(wù)，滿足社會公眾質(zhì)詢要求，否則將被稅務(wù)局嚴(yán)厲處罰。國家層面的外部監(jiān)管對象主要集中在對慈善組織的界定和財務(wù)活動，監(jiān)管主體除了國家稅務(wù)局外，還有州政府層面的首席檢察官。國家稅務(wù)局每年會抽查一些免稅機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重違反規(guī)定的會取消其免稅資格，同時，嚴(yán)格禁止自我交易、不當(dāng)?shù)哪季栊袨?、違法的費(fèi)用支出等等。

在社會監(jiān)督上，有捐贈者監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督，慈善組織有責(zé)任向做出捐贈的社會進(jìn)行交代，捐贈者可以監(jiān)督資金使用過程、審計財務(wù)報告，慈善組織要定期反饋受助者情況和及時披露信息。社會公眾還可以借助媒體對慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，彌補(bǔ)監(jiān)督缺陷，美國媒體除了義務(wù)宣傳，還與全國慈善機(jī)構(gòu)咨詢局等相配合，將慈善機(jī)構(gòu)提供的財政情況整理公之于眾，這種監(jiān)管是全方位的。在行業(yè)監(jiān)管上，同業(yè)組織的相互監(jiān)督、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對慈善事業(yè)的規(guī)范，更加細(xì)化了監(jiān)管制度對慈善事業(yè)的行為約束。美國對慈善事業(yè)的監(jiān)管制度具有靈活性和針對性，多重監(jiān)管體系規(guī)范了慈善事業(yè)的發(fā)展路徑，促進(jìn)了美國慈善事業(yè)的健康發(fā)展，當(dāng)內(nèi)外監(jiān)管體系對整個慈善事業(yè)施加壓力時，慈善事業(yè)的所有參與者形成共同體，才會嚴(yán)格遵守這些規(guī)則，只有這樣，才能使行業(yè)行為的執(zhí)行費(fèi)用大量減少，提高慈善事業(yè)追求的“經(jīng)濟(jì)績效”。

五、小結(jié)

美國慈善制度具有的規(guī)范性意涵，塑造著美國慈善事業(yè)的特性和發(fā)展圖景。美國慈善事業(yè)能夠成為社會主體的共同事業(yè)，架構(gòu)于慈善事業(yè)之上的慈善制度必有其合理性和必要性，管窺美國慈善制度對慈善事業(yè)的影響，不僅要從文化價值觀、發(fā)展路徑、參與主體和行為方式四個層次進(jìn)行理論研究，也要將其放在歷史的長河中進(jìn)行不斷探索，“理論推動著實踐，實踐修正著理論”，肯定其制度建構(gòu)對社會發(fā)展的積極影響，從而汲取對當(dāng)今社會有益的價值和邏輯。