顧嚴

160多年前，德國人克勞修斯和英國人開爾文，幾乎同時發(fā)現(xiàn)了熱力學第二定律（熱二律）：熱不可能自發(fā)地、不付代價地從低溫物體傳到高溫物體。一杯熱水，常溫放置，自然會變涼。但是，一杯涼水肯定不會自發(fā)變成熱水，必須得付出代價——加熱才行。

今天看來，“熱二律”是無需證明的常識。它的威力不僅僅限于物理世界，也深刻影響改革的全面深化。近期，改革進程中出現(xiàn)一種奇怪的現(xiàn)象——鼓勵類的措施難以落實，限制類的措施卻很容易落地，恰是“熱二律”在發(fā)生作用。

好話說盡都沒用，壞話一句就頂用

在這里舉一個例子，不少醫(yī)生朋友反映，在有關部門出臺推進醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的改革文件以后，要到其他醫(yī)院坐診，不是變得比以前更容易，而是更困難了。

醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，是指醫(yī)師在有效的注冊期內，在兩個或多個醫(yī)療機構從事診療活動。多點執(zhí)業(yè)有利于醫(yī)務人員合理流動，使得醫(yī)療機構共享優(yōu)質人力資源，從而讓更多患者獲得更高質量、更加便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務。

早在2009年，“新醫(yī)改”的標志性文件《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》就提出：“研究探索注冊醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)”。2013年，新時代的改革綱領《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確：“允許醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)”。

應該說，中央看到了多點執(zhí)業(yè)的積極作用，并為其“松綁”。

2014年，原國家衛(wèi)生計生委等五部門制定了《推進和規(guī)范醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的若干意見》（下稱《多點執(zhí)業(yè)意見》）。這個文件原本是為了鼓勵多點執(zhí)業(yè)。然而，由于擺脫不了“熱二律”的影響，反而在實際上限制了多點執(zhí)業(yè)。

《多點執(zhí)業(yè)意見》講了大量的“好話”：推進醫(yī)師合理流動，優(yōu)化醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策環(huán)境，促進醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)有序規(guī)范開展，堅決破除阻礙醫(yī)療衛(wèi)生人才合理流動的束縛和障礙，加快推進醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，等等。然而，按照“熱二律”，要讓涼水變熱，必須付出代價。

不管是地方政府還是醫(yī)療機構，要落實政策，沒有實際好處的話，積極性就要大打折扣。

《多點執(zhí)業(yè)意見》對于落實改革措施，既沒有專門的經費，又沒有項目的支持，也沒有考核的傾斜，甚至連精神獎勵都沒有。根據(jù)“熱二律”，涼水不會自己變熱，相應的，各種推進、促進、鼓勵、支持，難以真正落實。

讓熱水變涼，卻要容易得多?！抖帱c執(zhí)業(yè)意見》說盡“好話”，可因為一句“壞話”，就足以對多點執(zhí)業(yè)造成致命影響：“擬多點執(zhí)業(yè)的醫(yī)師應當獲得第一執(zhí)業(yè)地點醫(yī)療機構的同意”。這個表述似乎是正向的，效應實際上是負面的，往往被解讀成：“除非獲得第一執(zhí)業(yè)地點醫(yī)療機構的同意，否則醫(yī)師不得多點執(zhí)業(yè)”。

最后的結果是，只要醫(yī)生人事關系所在的醫(yī)院院長一句“不同意”，五部門各種鼓勵的“好話”就都變成了“廢話”。甚至院長都不用明確表態(tài)“不同意”，只要說聲“再研究研究”，拖著不在需要他（她）同意的表格上簽字蓋章，多點執(zhí)業(yè)就成了癡人說夢。

2017年曾有一個案例引起熱議，武漢科技大學附屬天佑醫(yī)院精神醫(yī)學科主任胡一文，受到免職和通報批評處分，原因就是沒有征得醫(yī)院同意，到一家民營醫(yī)院兼職。同一年，原國家衛(wèi)生計生委發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，全國有6.6萬名醫(yī)生注冊多點執(zhí)業(yè)，僅占全國執(zhí)業(yè)醫(yī)師總量的2%。

出路走不通，死路繞不開

在上面的案例中，一份改革文件內部，不同的表述之間產生了“左右互搏”的問題。受“熱二律”影響，鼓勵類的措施寸步難行，限制類的措施大行其道。有的時候，即便一個文件內部的措施之間并沒有明顯的沖突，但這些措施與其他文件的規(guī)定有沖突，改革的效應也會被抵消。

2017年3月，人社部印發(fā)了《關于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導意見》（下稱《事業(yè)創(chuàng)業(yè)意見》）。這本來是千呼萬喚始出來的一件大好事，有利于技術成果的轉化，能夠促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，也對人事人才制度、科技管理體制、事業(yè)單位管理機制等的變革有積極作用。

《事業(yè)創(chuàng)業(yè)意見》給出了很多條創(chuàng)業(yè)路徑，事業(yè)單位的專業(yè)技術人員，可以被選派到企業(yè)掛職，可以參與項目合作，可以到業(yè)務相近的企業(yè)、科研機構、高校、社會組織兼職，可以在職創(chuàng)辦企業(yè)，甚至可以帶著科研項目和成果離開原有崗位去創(chuàng)辦科技型企業(yè)。而且，在掛職、合作、兼職、在職和離崗創(chuàng)業(yè)期間，仍然享有與原單位在崗職工同等的工資、社保、職稱、培訓、考核、獎勵等權利。

既給專業(yè)技術人員創(chuàng)業(yè)指明了出路，又解決了他們的后顧之憂，《事業(yè)創(chuàng)業(yè)意見》可謂細致入微，用心良苦。

不過，在這份文件頒布的時候，另有兩份與之密切相關、且法律效力更高的文件仍在實施，其中的一些條款嚴重束縛著事業(yè)單位專業(yè)技術人員。

2014年7月施行的《事業(yè)單位人事管理條例》（下稱《事業(yè)人事條例》）規(guī)定：事業(yè)單位工作人員連續(xù)曠工超過15個工作日，或者1年內累計曠工超過30個工作日的，事業(yè)單位可以解除聘用合同。

以人社部和監(jiān)察部令的形式頒布，2012年9月開始實施的《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》（下稱《事業(yè)處分規(guī)定》），對于兼職還有處分的規(guī)定：“違反國家規(guī)定，從事、參與營利性活動或者兼任職務領取報酬的”，根據(jù)情節(jié)從輕到重，分別給予警告、記過、降低崗位等級、撤職、開除等處分。

當《事業(yè)創(chuàng)業(yè)意見》遭遇《事業(yè)人事條例》和《事業(yè)處分規(guī)定》，就出現(xiàn)了巨大尷尬。試想，如果一位教授離崗創(chuàng)業(yè)，1年內超過了30個工作日，但成果成功轉化，創(chuàng)收還很可觀，校長該怎么辦？遵照《事業(yè)人事條例》，可以解除聘用合同；按照《事業(yè)處分規(guī)定》，應當給予處分；可根據(jù)《事業(yè)創(chuàng)業(yè)意見》，不但不應該解除合同，不能處分，反而要繼續(xù)給予原有待遇，甚至還有可能要獎勵。

國務院頒布的條例是行政法規(guī)，法律效力高于作為部門規(guī)章的部令，而部令的效力又高于一般的部門文件。不鼓勵創(chuàng)業(yè)，至多算落實部門文件不力。不處分離崗，就涉嫌違規(guī)甚至是違法了。孰輕孰重，校長們自然很清楚。

更有甚者，現(xiàn)實當中的一些極端案例，不僅開脫了落實不力的懶政者，也讓想創(chuàng)業(yè)的專業(yè)技術人員涼透了心。

浙江大學原副校長褚健被抓后，有多少科研工作者在后怕，慶幸自己沒有開公司。雖然褚健現(xiàn)在被釋放了，但當時抓錯了嗎？至今沒有個官方說法，也沒有人承擔責任，更沒有誰來賠償損失。也就是說，同樣的情況，并不排除再次發(fā)生的可能。于是，“熱二律”繼續(xù)肆虐，熱水變涼很自然，涼水變熱卻很難。

減緩變涼機制，做實加熱政策

在諸多改革領域，都能發(fā)現(xiàn)“熱二律”效應。

績效工資改革，本來是鼓勵多勞多得，按貢獻分配，可由于同時加強了工資總額管理，框死了一個單位的工資上限，蛋糕做不大，一部分人受益，一部分人受損，要么轉化為不必要的內斗，要么變成集體合謀消極怠工，結果整體的績效反而降低了。

戶籍制度改革，要求不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，本意是保護農民權益，鼓勵進城落戶。但《農村土地承包法》規(guī)定：全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。也就是說，舉家落戶到設區(qū)的市的農民，有義務交回承包地，村集體則是依法收地，盡管這樣違反國家政策。實踐中，已經有大量的案例，依法違反國家政策，收回了承包地，害得有意愿、有條件進城落戶的農民也不敢要城市戶口。

鼓勵的措施難落實，限制的措施好落實，已經在全面深化改革的諸多領域出現(xiàn)，類似的案例，不勝枚舉。這說明，改革的推進方式出了問題。至少，以文件落實文件的辦法，產生了南轅北轍的惡果。破解之道，一方面，要阻斷那些人為地讓熱水變涼的措施；另一方面，要真金白銀地給涼水加熱。

第一條建議，清理互斥性的法規(guī)政策。針對基層反映強烈的問題，集中查排有沖突的法律法規(guī)、政策文件及具體的條款和措施，該修改的修改，該廢止的廢止，優(yōu)化法規(guī)政策的存量。

第二條建議，實施部門發(fā)文的“配額制”。每個部門每年印發(fā)的文件，要有總量控制，杜絕只有空泛倡導、沒有具體措施的文件，降低文件內不同措施之間、不同文件之間“打架”的可能性。

第三條建議，加強文件的合法性審查。本部門內設的負責文件合法性審核的機構，應做到新出臺的正式文件逐一審核。全國人大憲法和法律委員會、司法部對部門擬出臺的文件進行“抽檢”。凡是限制市場和社會主體、公民個人行為的政策，必須有明確的法律授權，否則一概不能出臺。

第四條建議，推動政策文件“清單化”。文件中要列明擬解決的問題清單，是具體的、而非大而化之的籠統(tǒng)問題。嚴格針對問題，提出對策清單，安排盡可能細化的舉措，比如人、財、物投入多少，有什么配套，并逐條列明落實的責任單位。少講套話，多講“干貨”。

第五條建議，實現(xiàn)政策評估“全覆蓋”。堂堂國家部委印發(fā)的正式文件，實施得如何，難道不應該評估一下嗎？直至被廢止前，每一年到兩年都應該有一次評估。重要時間節(jié)點的評估，涉及群眾切身利益的評估，還應引入獨立的第三方機構。與傳統(tǒng)的評估相比，要增加一部分，反推分析政策制定的環(huán)節(jié)是否存在問題。

“熱二律”告訴我們，政策的實施效果不好，有的時候看似是落實不力，根源其實是政策制定就不合理。借助評估，提出進一步落實的意見，同時也要提出政策修訂的意見。此外，評估的結果應向社會公開，接受監(jiān)督。

最后一條建議，適度開放政策制定的過程。應當吸收受改革直接影響的利益群體的代表，進入文件的起草組，以更加充分地反映真實意見，更加精準地設計出管用的具體措施。

文件的征求意見稿應最大限度向社會公開，兼聽則明，尤其注重吸收批評和反對的意見。征求意見的結果，特別是各部門反饋的情況，也應公開，讓大家看看，到底是誰在真切落實中央的改革部署，是誰在阻礙改革的進程。

（作者為國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副研究員，編輯：朱弢）