李愿軍

【摘 要】根據(jù)中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室職責(zé)整合后重新組建司法部，不再保留國(guó)務(wù)院法制辦公室。地方相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革任務(wù)也要在2019年3月底前基本完成。重新組建司法行政機(jī)關(guān)的關(guān)鍵問(wèn)題，是原政府法制部門部分職責(zé)與整合后司法行政機(jī)關(guān)的銜接問(wèn)題。這其中不僅包括行政復(fù)議既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的尷尬狀態(tài)，還涉及行政立法、行政執(zhí)法監(jiān)督等相關(guān)問(wèn)題。本文對(duì)保障司法行政機(jī)關(guān)公正性的相關(guān)對(duì)策進(jìn)行了研究，希望能夠?qū)Ω鞯厮痉ǜ母锾峁┯幸娼梃b。

【關(guān)鍵詞】司法行政機(jī)關(guān)；政府法制機(jī)構(gòu)；司法改革

2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。根據(jù)《方案》要求，司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室職責(zé)整合后重新組建司法部，不再保留國(guó)務(wù)院法制辦公室，地方相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革任務(wù)要在2019年3月底前基本完成，新一輪司法體制改革就此拉開。中央決定，不再保留國(guó)務(wù)院法制辦，重新組建司法部，將中央依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部，既有實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略方面的考慮，也有推進(jìn)具體工作方面的考慮，是新時(shí)期加強(qiáng)法治政府建設(shè)的必然要求。重新組建司法行政機(jī)關(guān)的關(guān)鍵問(wèn)題，是原政府法制部門部分職責(zé)與整合后司法行政機(jī)關(guān)的銜接問(wèn)題。這其中不僅包括行政復(fù)議既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的尷尬狀態(tài)，還涉及行政立法、行政執(zhí)法監(jiān)督的公正性等問(wèn)題。

一、重新組建司法行政機(jī)關(guān)的必要性

重新組建司法行政機(jī)關(guān)有利于發(fā)揮整合優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，全方位承擔(dān)依法治國(guó)職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)（含部門內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)）在工作職責(zé)、人員力量、受重視程度、干部使用情況等諸多方面，整體上沒有得到應(yīng)有的重視。國(guó)務(wù)院法制辦立足為國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，很少能夠?qū)Φ胤礁骷?jí)法制辦的工作進(jìn)行有效指導(dǎo)，政府法制系統(tǒng)的觀念不強(qiáng)。地方各級(jí)政府對(duì)法制機(jī)構(gòu)的投入、成效、力量配比，也因地方主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度不一，而出現(xiàn)較大程度的差別。這種差別在市、縣（區(qū)）兩級(jí)表現(xiàn)尤為明顯，在許多地方，甚至在南方沿海發(fā)達(dá)省份，政府法制辦也經(jīng)常被視為可有可無(wú)的部門。

相比之下，司法行政機(jī)關(guān)的狀況明顯好很多，被視為重要部門，從司法部到省司法廳、市縣司法局以至基層司法所，人員編制較多，力量設(shè)備等也比較好。從力量配置角度看，中央重新組建司法部，地方重新組建司法廳、局，是工作力量、部門力量的互補(bǔ)，也是我國(guó)法治形象的再造，也是加大依法治國(guó)工作力度的有利舉措。具體來(lái)說(shuō)，省級(jí)及以下法制部門人數(shù)少，而司法行政部門人數(shù)較多，二者在人數(shù)上可以形成有效的工作力量互補(bǔ)；法制部門具有很強(qiáng)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，而司法部門數(shù)量較多，二者可以形成較好的部門力量上的互補(bǔ)；此外，重新組建司法部將法治力量整合有利于大司法、大法治的法治形象再造，是我國(guó)新時(shí)期司法改革的關(guān)鍵一步。

二、司法行政機(jī)關(guān)未來(lái)工作重心

未來(lái)各級(jí)政府新組建的司法行政機(jī)關(guān)的工作重心應(yīng)該是依法確定職責(zé)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，側(cè)重政府法治，做好刑事執(zhí)行、政府立法、法律顧問(wèn)等相關(guān)工作。中央依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部，司法行政機(jī)關(guān)原來(lái)所承擔(dān)《刑訴法》、《禁毒法》、《律師法》、《公證法》、《監(jiān)獄法》、《仲裁法》、《人民調(diào)解法》、《法律援助條例》等法律法規(guī)賦予的刑事執(zhí)行、公共法律服務(wù)、法律宣傳教育等職責(zé)，各級(jí)政府法制部門原代各級(jí)政府所承擔(dān)的《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)賦予的依法行政指導(dǎo)、政府立法、行政執(zhí)法、行政復(fù)議等方面職責(zé)。從以上內(nèi)容來(lái)看，新組建的司法行政機(jī)關(guān)工作任務(wù)很重，除執(zhí)行數(shù)量龐大的法律法規(guī)外，還需要做好相關(guān)政府部門的溝通、協(xié)調(diào)和法治指導(dǎo)工作，這樣大的工作量需要原司法行政機(jī)關(guān)和政府法制機(jī)構(gòu)兩個(gè)單位的力量整合，并進(jìn)一步加大人、財(cái)、物的投入力度，這樣才能最大程度的保障各項(xiàng)法律的有效實(shí)施，保障法治政府的實(shí)施成效。

首先依托中央依法治國(guó)委員會(huì)辦公室的地位和優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、監(jiān)察委等，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)的依法執(zhí)政、科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和社會(huì)守法等各方面工作，將新成立的司法部職責(zé)也納入依法治國(guó)辦公室的工作大局之中，使其成為依法治國(guó)的指揮樞紐。

其次，從隸屬關(guān)系上看，新司法部是國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門，其地位不同于西方國(guó)家三權(quán)分立體制下的司法機(jī)關(guān)，在整合后其本職工作應(yīng)該是行政法治即致力法治政府建設(shè)的同時(shí)繼續(xù)做好司法行政工作。法治政府建設(shè)未來(lái)也是各級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的最重要職責(zé)，地方各級(jí)司法部門的工作職責(zé)也應(yīng)該是致力于法治政府建設(shè)。

最后，履行以國(guó)務(wù)院和地方政府名義開展的立法審核、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議管轄、涉法事務(wù)辦理等職責(zé)，特別是依法必須由政府做出的決定事項(xiàng)，如立法草案審議和行政復(fù)議等。執(zhí)行上述法定職責(zé)時(shí)，新司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)回歸為法制辦角色，做出的決定應(yīng)當(dāng)是政府的決定，法律文書上加蓋政府印章。

三、保障司法行政機(jī)關(guān)公正性的對(duì)策建議

司法行政工作不同于政府法制（法治）部門，其性質(zhì)仍是一個(gè)政府部門所承擔(dān)的職能工作，而不是代表政府層級(jí)的工作。繼續(xù)依法做好刑事執(zhí)行、公共法律服務(wù)、法制宣傳教育，相應(yīng)地接受狹義上的監(jiān)督如刑事訴訟監(jiān)督（法院、檢察院）、行政執(zhí)法監(jiān)督（司法機(jī)關(guān)內(nèi)部）。如何處理好外部監(jiān)督內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系，是需要重點(diǎn)處理的問(wèn)題，也是保證司法行政機(jī)關(guān)公正性的關(guān)鍵所在。

首先，關(guān)于行政執(zhí)法與行政復(fù)議的問(wèn)題。整合后的司法行政機(jī)關(guān)是行政管理機(jī)關(guān)，具有法定職權(quán)與法定職責(zé)，同時(shí)又是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，可以對(duì)當(dāng)事人不服行政行為的法律救濟(jì)進(jìn)行聽證評(píng)判。對(duì)這種尷尬狀態(tài)的解決方式，建議參照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十二條第二款的規(guī)定，由上一級(jí)主管部門進(jìn)行行政復(fù)議。如，對(duì)以司法部為被申請(qǐng)人提起的行政復(fù)議，可以按國(guó)務(wù)院為被申請(qǐng)人的復(fù)議處理方式，仍由司法部?jī)?nèi)設(shè)的國(guó)務(wù)院行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理，避免既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬處境。同時(shí)，建議修訂《行政復(fù)議法》，改革復(fù)議體制機(jī)制，成立國(guó)務(wù)院行政復(fù)議委員會(huì)，使用國(guó)務(wù)院行政復(fù)議專用章。

其次，關(guān)于司法行政機(jī)關(guān)部門利益與行政立法權(quán)的問(wèn)題。在人們舊有觀念中，政府法制部門是協(xié)助國(guó)務(wù)院總理或地方政府首腦辦理法制事務(wù)。行政立法是從統(tǒng)攬政府全局的視角與高度出發(fā)。而整合后的司法行政機(jī)構(gòu)在行政立法時(shí)對(duì)涉及自身司法行政方面的立法似乎總有保護(hù)部門利益的嫌疑。建議行政立法在涉及司法行政內(nèi)容時(shí)，應(yīng)充分公開透明，并作出特別提示，主動(dòng)接受各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。

最后，關(guān)于行政執(zhí)法與行政執(zhí)法監(jiān)督的問(wèn)題。傳統(tǒng)的政府法制部門作為政府組成部門，對(duì)各行政單位的行政執(zhí)法監(jiān)督是順理成章的，而現(xiàn)在面臨的問(wèn)題是司法行政機(jī)關(guān)一方面要進(jìn)行行政執(zhí)法，另一方面又要開展行政執(zhí)法監(jiān)督，這種情況也類似于既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的尷尬狀態(tài)。建議整合后的司法行政機(jī)關(guān)在對(duì)自身的行政執(zhí)法行為監(jiān)督時(shí)，應(yīng)及時(shí)、充分公開透明，主動(dòng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾的監(jiān)督。

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