趙 芳，徐艷楓，陳虹霖

（1. 復(fù)旦大學(xué)社會(huì)工作學(xué)系，上海，200433；2. 美國馬里蘭大學(xué)社會(huì)工作學(xué)院，巴爾的摩，21201）

兒童保護(hù)與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、文明程度緊密相連，是一個(gè)全世界范圍內(nèi)被廣泛關(guān)注的話題。目前中國雖有一系列兒童保護(hù)政策，但有些還只停留在政策層面，沒有真正落實(shí)，進(jìn)入民間和普通家庭的機(jī)會(huì)較少。21世紀(jì)以來，隨著中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)問題凸顯，兒童被虐待和疏忽案例不斷出現(xiàn)，舊有的兒童保護(hù)政策越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。是否制定新的兒童保護(hù)政策，新的兒童保護(hù)政策應(yīng)該如何回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，如何在中國傳統(tǒng)和現(xiàn)代兒童福利思想之間尋求平衡，成為學(xué)界熱議的話題。

一、兒童保護(hù)概念的厘清

兒童保護(hù)(child protection)是對應(yīng)于兒童虐待(abuse)與疏忽(neglect)的概念，是指保護(hù)兒童免受虐待與疏忽，以保障兒童的安全和支持兒童健康成長。

兒童保護(hù)的概念最早出現(xiàn)于1959年聯(lián)合國制定的《兒童權(quán)利宣言》，宣言明確規(guī)定“兒童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保護(hù)及照料，包括法律上的適當(dāng)保護(hù)”，并強(qiáng)調(diào)“兒童應(yīng)被保護(hù)不受一切形式的忽視、虐待和剝削”。[1]

目前，對兒童保護(hù)的界定，主要有兩種不同的視角：一是從兒童的需求出發(fā)，滿足兒童基本生理和心理需求；二是從養(yǎng)育者的最小養(yǎng)育能力出發(fā)，強(qiáng)調(diào)基本照顧、基本安全、情感關(guān)懷、穩(wěn)定性等。

1999年世界衛(wèi)生組織將“兒童虐待和忽視”(child maltreatment)界定為：“對兒童有義務(wù)撫養(yǎng)、監(jiān)管及有操縱權(quán)的人做出的足以對兒童的健康生存、生長發(fā)育及尊嚴(yán)造成實(shí)際或潛在的傷害行為，具體包括各種形式的軀體和(或)情感虐待、性虐待、忽視及對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性剝削。”[2]這個(gè)定義將兒童虐待和疏忽限定為：第一，“施虐者與受虐兒童之間有密切的人際關(guān)系”，指對兒童有義務(wù)撫養(yǎng)、監(jiān)管及有操縱權(quán)的人；第二，“行為的嚴(yán)重程度”，指足以對兒童的健康生存、生長發(fā)育及尊嚴(yán)造成實(shí)際或潛在傷害的行為；第三，“描述兒童虐待的類型”，指包括各種形式的軀體和(或)情感虐待、性虐待、忽視及對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性剝削。

二、文獻(xiàn)回顧

1962年，Kempe和他的同事發(fā)表了《受虐兒童綜合征》一書，這是學(xué)界與社會(huì)關(guān)注兒童保護(hù)的開始。[3]Freymond和Cameron分別“以家庭為中心”、“以兒童為中心”和“以社區(qū)為中心”介紹了各國的兒童保護(hù)政策比較。[4]Neil Gilbert等學(xué)者比較了英美體系、歐洲大陸體系和北歐體系中的兒童保護(hù)政策。[5]

關(guān)于兒童保護(hù)的政策實(shí)踐，Rose認(rèn)為，社會(huì)工作者在從事與兒童保護(hù)有關(guān)的評估工作時(shí)需謹(jǐn)慎并遵守一定的原則。[6]Jones認(rèn)為，最行之有效的評估方式是社會(huì)工作者和兒童及其家庭的直接工作，而在某些特定的情形下，結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的問卷或量表能夠更好地使工作者了解被評估人的感受或想法。[7]Fouché研究指出，兒童虐待的申訴人通常是司法社會(huì)工作者，他們通過訪談和匯編報(bào)告的形式，證實(shí)或反駁投訴人兒童虐待的指控。在某些情況下，司法社會(huì)工作者被要求作為專家證人在法庭作證。進(jìn)行司法評估的社會(huì)工作者需要在司法實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行培訓(xùn)，因?yàn)樗麄冃枰谒痉ㄔu估過程中遵循一定的指導(dǎo)方針和規(guī)則，并且防止兒童進(jìn)一步受到創(chuàng)傷。[8]Ansie Fouchéa等學(xué)者建議，社會(huì)工作者應(yīng)該對被虐待和忽視的兒童，尤其是那些有焦慮和夢魘的兒童進(jìn)行審前輔導(dǎo)，以促進(jìn)其社會(huì)功能的恢復(fù)。[9]Macdonald、Gillian等人認(rèn)為，要想保護(hù)遭受監(jiān)護(hù)侵害兒童的合法權(quán)益，就要傾聽兒童的聲音，包括兒童在訴訟程序中陳述的觀點(diǎn)。[10]Chor等人則考慮到兒童的家外安置問題，他們認(rèn)為，兒童福利的家外安置決策應(yīng)建立在最小限制性環(huán)境下兒童最大利益基礎(chǔ)上，可以采用多學(xué)科團(tuán)隊(duì)決策模型和基于臨床的決策支持法，系統(tǒng)檢查國家兒童福利制度中的家外安置決策模式。[11]

國內(nèi)關(guān)于兒童保護(hù)的研究有兩類：一是從兒童福利政策入手，在分析兒童福利政策時(shí)，對兒童保護(hù)政策也有所提及；二是聚焦于兒童保護(hù)，針對兒童虐待與疏忽。尚曉援、張雅樺考察了針對兒童的暴力、虐待、忽視和剝削現(xiàn)象，分析了中國的兒童保護(hù)制度，提出應(yīng)建立能夠?qū)λ袃和峁┯行ПＷo(hù)的制度體系。[12]喬東平通過對兒童保護(hù)試點(diǎn)實(shí)踐的質(zhì)性研究和行動(dòng)研究，探討了縣級政府兒童保護(hù)主管機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)。[13]熊躍根探討了兒童保護(hù)與家庭服務(wù)政策的發(fā)展，并以英國、德國和瑞典為例，提出我國兒童保護(hù)及相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)的建議。[14]周俞和曹克亮指出，中國的兒童保護(hù)政策存在重大缺失。[15]尚曉援提出，兒童保護(hù)制度的建立需要四個(gè)基本要素：一個(gè)政府或政府授權(quán)的、擁有必要權(quán)威的機(jī)構(gòu)；對兒童虐待現(xiàn)象的報(bào)告制度；兒童保護(hù)程序的建立；國家監(jiān)護(hù)/替代性監(jiān)護(hù)制度設(shè)立。[16]此外，還有學(xué)者借鑒國際兒童保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，提出健全兒童保護(hù)法規(guī)、建立兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)、提升民眾保護(hù)意識[17]，完善面向兒童的公共服務(wù)體系，完善兒童監(jiān)護(hù)制度[18]，合理規(guī)定兒童虐待舉報(bào)制度，詳細(xì)規(guī)定兒童虐待干預(yù)措施等[19]。

總體來講，國內(nèi)對兒童保護(hù)政策的研究較少，集中在幾個(gè)有限的學(xué)者，和國外浩如煙海的兒童保護(hù)研究成果相比，既不深入，也不成體系。

三、我國兒童保護(hù)政策的演變

中國的兒童保護(hù)政策伴隨著社會(huì)發(fā)展而發(fā)展，不斷地適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

(一) 深受儒家文化影響的兒童保護(hù)政策

傳統(tǒng)中國社會(huì)秩序的建立深受儒家文化的影響，儒家傳統(tǒng)滲入社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)層面，進(jìn)而對中國兒童保護(hù)政策產(chǎn)生影響。儒家文化影響下的傳統(tǒng)中國，家庭是兒童福利的主要承擔(dān)者。一個(gè)人只要有家，那么他在社會(huì)生活中的基本需要就能得到滿足，只有那些貧困家庭、無家可依的人才會(huì)成為社會(huì)救濟(jì)的對象，“家”“兒童保護(hù)”一直沒有進(jìn)入社會(huì)援助的視野。家庭是唯一的福利組織，如果和家庭制度不發(fā)生關(guān)系的話，家庭以外的其他社會(huì)制度很難單獨(dú)發(fā)揮其功能，僅僅有極少數(shù)的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)在家庭之外滿足個(gè)人的需要。[20]

在這樣的文化背景中，兒童保護(hù)的責(zé)任自然由家庭來承擔(dān)，家庭是兒童福利的唯一承擔(dān)者，國家在兒童救助保護(hù)中只扮演剩余性和最后出場者角色，其他機(jī)構(gòu)、鄰里不被允許也不能干預(yù)他人的家庭事務(wù)。家庭也不鼓勵(lì)家人向外求助，以免被視為沒有能力照顧家人而被歧視。

此外，在儒家以孝道為核心的父權(quán)主義文化中，兒童被家庭看作家族繁衍與興旺的工具，長輩根據(jù)家族要求來規(guī)范、教育兒童。兒童承襲的是家族的而非自身的發(fā)展任務(wù)，不被視為獨(dú)立的個(gè)體，也就沒有自我決定、選擇的自由和權(quán)利。

儒家文化直到今天仍然深刻地影響著中國社會(huì)。勞倫斯?邁耶等在研究了中國的文化特性后指出：“直到今天，中國的傳統(tǒng)文化中多數(shù)的價(jià)值與信念都持久不衰。中國文化雖然遭受了外來價(jià)值的反復(fù)沖擊，經(jīng)歷了急速的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革，但還是保持著相當(dāng)獨(dú)特的‘中國’性。”[21]

(二) 社會(huì)主義政治背景下的中國兒童保護(hù)政策

1949年至1966年，中國政治經(jīng)濟(jì)水平的提高及婦女解放運(yùn)動(dòng)的開展推動(dòng)了兒童生存發(fā)展與福利狀況的進(jìn)展。兒童福利政策的目標(biāo)是保障兒童的生存權(quán)利。兒童福利服務(wù)對象主要局限于各種困境兒童。這一時(shí)期，中國社會(huì)傳統(tǒng)上存在和政府普遍認(rèn)可的困境兒童群體是孤兒、殘疾兒童和棄嬰，俗稱孤殘兒童。兒童福利服務(wù)的內(nèi)容主要是替代性福利服務(wù)，目的是為兒童提供“類家庭”或替代性家庭服務(wù)，例如寄養(yǎng)之家、收養(yǎng)之家或兒童教養(yǎng)機(jī)構(gòu)。兒童福利服務(wù)方式主要是院舍照顧和類家庭機(jī)構(gòu)照顧，例如兒童福利院和殘疾兒童之家。

1966年至1976年，兒童保護(hù)方面幾乎沒有進(jìn)展，基本屬于停滯狀態(tài)。

1978年中國經(jīng)濟(jì)改革開放，伴隨著進(jìn)一步的工業(yè)化和城市化，中國進(jìn)入一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)型時(shí)期，兒童保護(hù)政策在這一時(shí)期有了較大發(fā)展。1990年，中國簽署了《兒童權(quán)利公約》，1991年中國又簽署了《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界公約》，中國兒童福利事業(yè)與國際兒童福利事業(yè)接軌，社會(huì)對兒童的關(guān)注程度明顯提高。

1991年，中國頒布的《中國人民共和國未成年人保護(hù)法》規(guī)定：“對侵犯未成年合法權(quán)益的行為，任何組織和個(gè)人都有權(quán)利予以勸阻、制止和向有關(guān)部門提出檢舉或者控告?！盵22]1999年，中國頒布的《中國人民共和國預(yù)防未成年犯罪法》規(guī)定：“被父母或者其他監(jiān)護(hù)人遺棄、虐待的未成年人，有權(quán)向公安機(jī)關(guān)、民政部門、共青團(tuán)、婦聯(lián)、未成年人保護(hù)組織或者學(xué)校、居委會(huì)、村委會(huì)請求保護(hù)。被請求的上述部門和組織都應(yīng)當(dāng)接受，根據(jù)情況需要采取救助措施的，應(yīng)當(dāng)先采取救助措施。”[23]這兩個(gè)法律的頒布，使得中國的兒童獲得了基本的法律保護(hù)。但是因?yàn)檫@兩項(xiàng)法律都沒有設(shè)置對虐待和疏忽的強(qiáng)制舉報(bào)制度，對受虐兒童的保護(hù)首先是調(diào)解和勸阻，如果進(jìn)入法律程序需要受虐對象自己主動(dòng)請求保護(hù)，而兒童作為自主能力和獨(dú)立能力較弱的對象，幾乎不可能尋求幫助，即使請求了，也只是對情節(jié)惡劣的施虐者施以法律制裁。這樣的結(jié)果，使得中國的兒童保護(hù)政策最終只停留在法律條文層面。

(三) 2010年后兒童保護(hù)政策體系的構(gòu)建

2010年后，隨著中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步深化，中國的兒童保護(hù)政策進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。

第一，兒童福利從補(bǔ)缺型逐漸轉(zhuǎn)為適度普惠型。最新頒布的《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》提出了兒童福利從補(bǔ)缺型逐漸轉(zhuǎn)為適度普惠型，強(qiáng)調(diào)提高孤兒的家庭寄養(yǎng)率和收養(yǎng)率；新增了受艾滋病影響兒童和服刑人員未滿18周歲子女的權(quán)利保障問題。[24]2013年，民政部頒布的《開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作》通知，將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次。困境兒童分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類。困境家庭兒童是指父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡而另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童以及貧困家庭的兒童。[25]2014年9月26日，民政部出臺(tái)的《家庭寄養(yǎng)管理辦法》首次將流浪兒童納入家庭寄養(yǎng)范圍，并于該年12月1日正式實(shí)施。[26]這些政策的出臺(tái)，從國家安全網(wǎng)的層面給予所有兒童必要的保障，盡管這種保障依舊局限于基本生活保障，但它提出了“社會(huì)化的兒童福利服務(wù)體系”，在一定程度上回應(yīng)和滿足了困境兒童，包括可能被虐待和疏忽兒童的需要。這是中國在兒童保護(hù)政策上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，盡管這種轉(zhuǎn)折還只是邁向適度普惠型較低層次的轉(zhuǎn)折。

第二，兒童虐待的強(qiáng)制報(bào)告制度和替代性照顧制度的建立。2016年3月《中華人民共和國反家庭暴力法》(以下簡稱《反家庭暴力法》)頒布實(shí)施，這是我國迄今為止與兒童虐待最為直接相關(guān)的法律條文。在家庭暴力的定義上，該法提出，家庭暴力是指家庭成員之間實(shí)施的身體、精神等方面的侵害，并且將對兒童的暴力列入其中。在對家庭暴力的舉報(bào)上，該法進(jìn)一步規(guī)定了家庭暴力的舉報(bào)對象。救助管理機(jī)構(gòu)等如果沒有舉報(bào)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人員將受到處分。與之前的法律條文相比，該法已經(jīng)將舉報(bào)對象擴(kuò)大到任何組織和公民，并且對特定的機(jī)構(gòu)在特定的情況有強(qiáng)制舉報(bào)的規(guī)定。在處置方式上，相比之前的法律，該法對處置有更詳細(xì)的規(guī)定，也提及了對未成年人的安置。在替代性照顧方面，該法規(guī)定：“縣級或者社區(qū)的市級人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者指定庇護(hù)場所，為遭受家庭暴力暫時(shí)不能回家的受害人提供應(yīng)急庇護(hù)和短期生活救助。”[27]《反家庭暴力法》雖然對家庭暴力的描述過于籠統(tǒng)，沒有界定何種類型的侵害屬于暴力，同時(shí)對侵害的程度也沒有界定，更沒有提及兒童疏忽，但與以往的未成年保護(hù)條例相比，其更加具體和充實(shí)，確實(shí)有了重要進(jìn)展。

第三，監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移的司法實(shí)踐及其法律制度的建立。2013年8月7日，北京市民政局下發(fā)通知，將在朝陽、豐臺(tái)、密云3區(qū)縣開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作，監(jiān)護(hù)人不履責(zé)的可被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)。2014年初，最高人民法院、公安部、民政部共同起草的《關(guān)于開展家庭監(jiān)護(hù)失當(dāng)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移工作的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》，規(guī)定了撤銷監(jiān)護(hù)人資格的七類具體訴訟主體、撤銷監(jiān)護(hù)人資格后孩子監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬、監(jiān)護(hù)資格恢復(fù)等一系列監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)行終止和國家代位監(jiān)護(hù)制度的核心問題。①2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和民政部頒布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)護(hù)侵害行為的定義、處理的原則、各部門的主要責(zé)任，并對報(bào)告和處理、臨時(shí)安置和人身安全保護(hù)裁定、申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟、撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件審理、判后安置的流程和責(zé)任部門進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。其明確規(guī)定，在7種監(jiān)護(hù)侵害行為下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施，及時(shí)制止在工作中發(fā)現(xiàn)以及單位和個(gè)人舉報(bào)的侵害行為，情況緊急時(shí)將未成年人帶離監(jiān)護(hù)人，民政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，對因受到監(jiān)護(hù)侵害進(jìn)入機(jī)構(gòu)的未成年人承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，必要時(shí)向人們法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格。[28]該《意見》已于2015年1月1日正式開始實(shí)施。雖然監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度自《民法通則》1987年施行即已確立，并在2006年修訂時(shí)寫入《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》，但從未實(shí)踐過。這是第一次在中國的法律法規(guī)中明確規(guī)定了轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)人資格的具體情形，應(yīng)該說是具有歷史意義的一步，它預(yù)示著國家承擔(dān)了更多的兒童保護(hù)責(zé)任，兒童保護(hù)具有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

2014年7月，中國福建省一個(gè)縣級法院裁定剝奪了一位母親對親生兒子的監(jiān)護(hù)人資格，將孩子從家庭暴力的陰影中解救出來，這是中國首例監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷案例。2015年2月4日，江蘇省徐州市銅山區(qū)人民法院審理了一起女童被親生父親實(shí)施性侵的案件，父親因強(qiáng)奸罪和猥褻兒童罪被判刑11年，母親因遺棄行為與父親共同被撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，這是四部委《意見》實(shí)施后的第一起撤銷父母監(jiān)護(hù)權(quán)的訴訟。2017年7月上海首例行政部門起訴父母剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)案例宣判。截至2017年8月，全國已有69起撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)案件發(fā)生，其中遺棄或拒不執(zhí)行監(jiān)護(hù)職責(zé)案件28例，占41%；強(qiáng)奸、性侵和猥褻案件18例，占26%；虐待和暴力傷害11例，占16%。②監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪的司法實(shí)踐開始實(shí)施，國家監(jiān)護(hù)制度進(jìn)一步完善。

第四，兒童保護(hù)的政策實(shí)施的試點(diǎn)并逐步推廣。2013年5月6日和2014年7月31日，民政部分別發(fā)布了《關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》和《關(guān)于開展第二批全國未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，分兩批在我國98個(gè)地區(qū)先后建立了未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)，在實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)和落實(shí)“未成年人權(quán)益優(yōu)先和利益最大化”原則，建立受傷害未成年人發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和響應(yīng)機(jī)制，協(xié)調(diào)相關(guān)部門對漠視、虐待、遺棄未成年人等事件進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，評估未成年人受傷害程度，為未成年人提供及時(shí)保護(hù)、心理疏導(dǎo)、法律援助等服務(wù)，落實(shí)國家監(jiān)護(hù)責(zé)任。其中，特別強(qiáng)調(diào)要健全未成年人社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制，明確相關(guān)部門、基層組織、社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、各類志愿者的工作職責(zé)和協(xié)作程序，建立完善監(jiān)測、預(yù)防、報(bào)告、轉(zhuǎn)介、處置等保護(hù)體系，形成政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)作、社會(huì)參與的未成年人社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制。2014年，在民政部推進(jìn)98個(gè)國家級試點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)上，各地又確定了105個(gè)省級試點(diǎn)地區(qū)，在全國范圍內(nèi)全面開展這項(xiàng)工作。2015年民政部在未成年人權(quán)益保護(hù)的兩個(gè)方面加大力度：第一是對“十三五”期間的未成年人保護(hù)、兒童福利、特別是困境兒童的分類保障制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；第二是把未成年人保護(hù)的整個(gè)設(shè)施、隊(duì)伍和社會(huì)的力量整合好、建設(shè)好，形成對未成年人保護(hù)密實(shí)的保障網(wǎng)絡(luò)。中國的兒童保護(hù)開始從政策制定層面逐漸進(jìn)入政策實(shí)施，又向前推進(jìn)了一大步。

第五，民間非營利組織成為兒童保護(hù)領(lǐng)域的重要力量。近年來，隨著中國社會(huì)治理概念的提出，多元福利服務(wù)模式開始在中國推行，民間非營利組織更多地參與到兒童保護(hù)中來，如上海的“小希望之家”、南京的“同心未成年人保護(hù)中心”、京華時(shí)報(bào)、人民網(wǎng)等發(fā)起成立的“女童保護(hù)”項(xiàng)目等。

以保護(hù)中國受虐兒童的民間組織——X機(jī)構(gòu)為例。該機(jī)構(gòu)于2013年成立，以“保護(hù)孩子，守護(hù)未來”為愿景，專注受虐兒童的保護(hù)，致力于推動(dòng)兒童保護(hù)立法、受虐兒童婦女的法律援助，以及個(gè)體與家庭救助。機(jī)構(gòu)發(fā)起者有強(qiáng)烈的兒童保護(hù)理念，他們強(qiáng)調(diào)兒童首先與母親(原生家庭)不可分離；當(dāng)監(jiān)護(hù)人和兒童發(fā)生利益沖突時(shí)，優(yōu)先考慮兒童的利益；兒童利益要有明確的法律保障；當(dāng)家庭無法為兒童利益提供保障時(shí)，國家應(yīng)該及時(shí)介入；國家保障缺位時(shí)民間組織要有代償功能。至2016年底，X機(jī)構(gòu)在全國設(shè)立5處困境兒童之家，有注冊志愿者1 500人，兩年來救助了136位被虐待忽視的困境兒童。除了救助困境兒童外，X機(jī)構(gòu)還進(jìn)行積極的政策倡導(dǎo)，努力促使兒童保護(hù)政策和法律的推進(jìn)。以X機(jī)構(gòu)救助的一個(gè)個(gè)案為例。流浪乞討的母女于2014年9月被發(fā)現(xiàn)，母親有精神疾病，女童的狀況非常糟糕。X機(jī)構(gòu)通過探訪、報(bào)警等方式跟進(jìn)，但一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。直到2015年1月1日四部委《意見》實(shí)施，當(dāng)?shù)刂驹刚吒鶕?jù)《意見》精神再次報(bào)警。報(bào)警后，當(dāng)?shù)嘏沙鏊兔裾ぷ魅藛T介入，將孩子送去體檢，將母親送醫(yī)治療，孩子被臨時(shí)安置在民政部門管理的未成年人保護(hù)中心，民政局對該事件進(jìn)行全面調(diào)查，商定對孩子的長期安置措施。

在探索中，X機(jī)構(gòu)已經(jīng)逐漸熟悉了現(xiàn)有的政策框架以及自身的工作角色和能力，逐漸摸索出一套較為實(shí)際的介入流程和介入方式。從不顧一切地強(qiáng)力介入轉(zhuǎn)向以積極、謙虛的服務(wù)姿態(tài)，與服務(wù)地警方、民政、婦聯(lián)建立關(guān)系，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)乜梢蕴峁┲苯臃?wù)的公益組織，整合當(dāng)?shù)刭Y源。在四部委《意見》出臺(tái)后，X機(jī)構(gòu)更是抓住機(jī)遇，將過往的救助案例進(jìn)行初步總結(jié)，以研討會(huì)的方式與法律專家進(jìn)行探討，倡導(dǎo)和推進(jìn)社會(huì)各界對兒童保護(hù)的重視和政策的落實(shí)。在近期的救助案例中，X機(jī)構(gòu)的工作人員和志愿者也注意以四部委《意見》為法律依據(jù)，督促警方、婦聯(lián)、民政等相關(guān)單位積極介入，得到了較為積極的配合，起到了良好的介入效果。

第六，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)入兒童保護(hù)領(lǐng)域。2014年12月24日，民政部發(fā)布的《兒童社會(huì)工作服務(wù)指南》就兒童社會(huì)工作服務(wù)原則、服務(wù)范圍和類別、服務(wù)流程、服務(wù)技巧、督導(dǎo)、服務(wù)管理和人員要求進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2016年通過的《反家庭暴力法》首次以法律的形式肯定了社會(huì)工作者在家庭暴力專業(yè)介入中的作用。2017年五部委出臺(tái)的意見強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)人才在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)中的作用。至此，社會(huì)工作介入兒童保護(hù)既有了法律、政策的保障，又有了專業(yè)服務(wù)指南的支撐，在兒童保護(hù)領(lǐng)域的服務(wù)開始逐步推廣開來。2014年3月，中山大學(xué)社會(huì)工作教育與研究中心、英國巴斯大學(xué)社工系、啟創(chuàng)社會(huì)工作服務(wù)中心、白云區(qū)社會(huì)工作協(xié)會(huì)共同合作，通過家庭小組會(huì)議，開始開展廣州市兒童保護(hù)機(jī)制的建立及社會(huì)工作的介入，其目的是希望能夠在兒童保護(hù)領(lǐng)域嘗試專業(yè)社會(huì)工作者的介入；2016年復(fù)旦大學(xué)社會(huì)工作學(xué)系建立“復(fù)旦—東芬兒童保護(hù)研究中心”，推動(dòng)兒童保護(hù)的法律、政策和社會(huì)工作介入研究與實(shí)務(wù)推進(jìn)；2017年，云南省兒童保護(hù)與發(fā)展資源中心在昆明成立，通過搭建部門、高校、社會(huì)組織、社區(qū)互動(dòng)合作的工作平臺(tái)，有效推動(dòng)了云南省兒童保護(hù)體系的建立和兒童社會(huì)工作的開展。

四、我國兒童保護(hù)體系中存在的問題

綜合來看，我國現(xiàn)有的兒童保護(hù)體系存在如下八個(gè)方面的問題。

(一) 沒有獨(dú)立和系統(tǒng)的兒童福利法

與兒童保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范都分散在各個(gè)法律條文和規(guī)范里，模糊且界定不清，各法律規(guī)范之間缺乏內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。四部委《意見》雖然更為細(xì)致、有一定操作性，但只是以“意見”的形式表達(dá)出來，法律的威權(quán)性遠(yuǎn)不夠，也沒有相應(yīng)的配套性法律規(guī)范支持，兒童保護(hù)的真正實(shí)施面臨諸多困難。沒有一部獨(dú)立的、系統(tǒng)的兒童福利法或兒童保護(hù)法，這使得近年來中國社會(huì)雖一直致力于推行兒童福利和兒童保護(hù)，但真正的兒童保護(hù)體系尚未建立起來。

(二) 沒有專門明確的權(quán)威部門處理兒童保護(hù)問題

在國外的兒童保護(hù)制度中，都有一個(gè)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)為主要責(zé)任主體，或有一個(gè)政府授權(quán)的專門機(jī)構(gòu)在整個(gè)兒童保護(hù)機(jī)制中起關(guān)鍵作用，但我國尚未建立這樣的責(zé)任主體/權(quán)威機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)有制度內(nèi)也有一些部門是負(fù)責(zé)兒童福利的，其中在行政組織和有關(guān)部門內(nèi)有勞動(dòng)與社會(huì)保障部的醫(yī)療救濟(jì)司、民政部的社會(huì)救助司和社會(huì)事務(wù)司等、衛(wèi)生健康委的婦幼保健與社區(qū)衛(wèi)生司、教育部的基礎(chǔ)教育司等。在群團(tuán)組織中有中華全國婦女聯(lián)合會(huì)的婦女發(fā)展部、權(quán)益部、兒童工作部；共青團(tuán)中央里的青工部、青農(nóng)部、學(xué)校部、少年部、社區(qū)和維護(hù)青少年權(quán)益部等；還有中國殘疾人聯(lián)合會(huì)等[12]。部門龐雜，權(quán)責(zé)分散，加之兒童保護(hù)中需要公安、法院、檢察院代表國家強(qiáng)制力的介入，如果沒有一個(gè)明確的政府機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)這項(xiàng)工作的開展，部門之間信息、資源很難協(xié)調(diào)一致。2015年1月1日以來，兒童虐待或嚴(yán)重忽視事件不斷出現(xiàn)，有一些案件也有公安部門、民政部門、共青團(tuán)委、婦聯(lián)的介入，但因各部門之間的資源不整合，權(quán)責(zé)不明，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，較少見到真正有效的介入。

(三) 對兒童虐待和疏忽的概念界定不清

從政策具體內(nèi)容來看，在對虐待與疏忽的界定上，我國的政策是肯定虐待的危害性，但對虐待的定義不具可操作性，也未正面回應(yīng)和界定“疏忽”。對于情感、心理等方面的虐待和疏忽，在政策上并未提及。

(四) 強(qiáng)制舉報(bào)制度的實(shí)施缺乏必要保障

在政策內(nèi)容設(shè)置的舉報(bào)制度上，最新的《反家庭暴力法》已經(jīng)從受害者自愿舉報(bào)到部分機(jī)構(gòu)有義務(wù)舉報(bào)、其他個(gè)人自愿舉報(bào)的發(fā)展，這是我國防虐待與疏忽政策的一大進(jìn)步。但法案規(guī)定的強(qiáng)制舉報(bào)范圍較小，沒有具體的操作性流程，舉報(bào)后的跟進(jìn)制度缺失，加之中國文化中“各家自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”以及對“家庭懲戒權(quán)”的認(rèn)可和信奉“不打不成才”“棍棒底下出孝子”等理念的根深蒂固，報(bào)告制度要進(jìn)入民間尤其是鄉(xiāng)村，被大多數(shù)人認(rèn)可，仍然有一個(gè)漫長的過程，需要更多的理念宣傳、政策跟進(jìn)和支持。

(五) 公權(quán)力介入沒有確定的操作程序

在政策內(nèi)容設(shè)置的處理流程上，情節(jié)輕微的處理方式仍然是傳統(tǒng)的調(diào)解處理，情節(jié)嚴(yán)重的情況，司法、公安介入。但是在具體辦案上，缺乏特定程序，情節(jié)輕微和嚴(yán)重之間的標(biāo)準(zhǔn)沒有確定的認(rèn)定指標(biāo)，也沒有專業(yè)的評估機(jī)制，公安、司法代表公權(quán)力介入沒有確定性明示；同時(shí)也沒有強(qiáng)調(diào)家庭的參與和兒童的聲音，有時(shí)對兒童起不到切實(shí)的保護(hù)作用。

(六) 缺乏替代性照顧的制度設(shè)計(jì)

我國只對孤兒有完善的替代性照顧計(jì)劃，對于有監(jiān)護(hù)人但監(jiān)護(hù)人缺失和照顧不當(dāng)?shù)睦Ь硟和?，并沒有系列完善的替代性照顧計(jì)劃。在四部委《意見》出臺(tái)之前，監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷制度一直未被真正落實(shí)，即便法院允許將兒童從實(shí)施監(jiān)護(hù)侵害的家庭中轉(zhuǎn)移出來，也沒有對家庭的干預(yù)服務(wù)和后續(xù)的安置措施，無法確保兒童的長期安全。如果將兒童放回家庭，甚至可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)護(hù)侵害行為的升級，加深對兒童造成的傷害。四部委《意見》對監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷和后期安置有了一系列規(guī)定，也從法律層面有了一些案例的探索；這幾年替代性照顧政策的發(fā)展也是有突破性發(fā)展，建立了一些兒童之家、庇護(hù)場所，擴(kuò)大了家庭寄養(yǎng)范圍等；但和全國范圍內(nèi)大量的兒童權(quán)益侵害案件相比仍是杯水車薪。

兒童保護(hù)過程中的臨時(shí)安置也成為民間組織介入的一大局限。現(xiàn)有的臨時(shí)安置機(jī)構(gòu)通常為福利院、養(yǎng)老院、救助站等，這些機(jī)構(gòu)原本的職能都不包含臨時(shí)安置。無論是從工作人員的專業(yè)性還是工作場所、工作方法上看，都無法對困境兒童做到恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。而民間組織并不具備臨時(shí)安置的資格，也沒有足夠的資源給兒童提供合適的臨時(shí)或長期照顧。雖然四部委《意見》規(guī)定，民政部門設(shè)立的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)對困境兒童的臨時(shí)安置，但這類“未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)”到底是指哪些機(jī)構(gòu)，或者是否已建立，專業(yè)性如何，是否能有效承擔(dān)兒童臨時(shí)安置任務(wù)，目前尚無報(bào)道和跟進(jìn)。而這類專業(yè)機(jī)構(gòu)的建立需要一個(gè)過程，社會(huì)組織在臨時(shí)安置上遇到的尷尬會(huì)在這段時(shí)間內(nèi)一直存在。

(七) 缺乏專業(yè)人員和專業(yè)服務(wù)組織的介入

兒童保護(hù)是一項(xiàng)具有專業(yè)性的社會(huì)服務(wù)過程，事關(guān)兒童的生存和發(fā)展，需要依賴專業(yè)人士和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的評估、監(jiān)督、核查和跟進(jìn)。目前，國內(nèi)兒童保護(hù)既缺乏專業(yè)人員、專業(yè)程序，也沒有確定的兒童保護(hù)專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)務(wù)過程中存在諸多違反倫理的非專業(yè)行為，有時(shí)甚至?xí)和捌浼彝ピ斐刹槐匾膫Α?/p>

(八) 缺乏對家庭的有效支持

在所有兒童保護(hù)政策中，全世界有基本的共識，即原生家庭是兒童成長的首選，在兒童保護(hù)中恢復(fù)原生家庭功能也是首選。兒童保護(hù)政策實(shí)施的真正目的不是要將兒童帶離家庭，而是希望其在健康的家庭中獲得健康的成長。四部委《意見》規(guī)定，不撤銷監(jiān)護(hù)人資格的，各部門要跟進(jìn)案例，加強(qiáng)對未成年人的保護(hù)和對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督指導(dǎo)。除了規(guī)定的幾種嚴(yán)重監(jiān)護(hù)侵害行為的情形外，監(jiān)護(hù)人在資格被撤銷后三個(gè)月至一年內(nèi)，都可以申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格，促成家庭重聚。國外有研究發(fā)現(xiàn)，超過一半的兒童會(huì)離開寄養(yǎng)體系回歸原生家庭。[29]不論是對未剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)家庭的指導(dǎo)，還是兒童重新回歸家庭，都需要幫助家庭重新恢復(fù)功能，還給孩子一個(gè)健康成長的環(huán)境。這就需要推行有效的家庭服務(wù)，幫助家庭恢復(fù)功能。在這一點(diǎn)上，我國還只停留在政策探討的層面，缺乏有效的制度和實(shí)務(wù)推進(jìn)。

五、中國兒童保護(hù)政策體系的建構(gòu)

兒童保護(hù)既是一個(gè)政策層面的問題，也是一個(gè)行動(dòng)層面的問題。沒有政策行動(dòng)會(huì)失去方向，沒有行動(dòng)政策會(huì)成為空中樓閣。我們期待的兒童保護(hù)政策是兩者的有效結(jié)合，自成一個(gè)體系。

(一) 構(gòu)建以家庭為中心的兒童保護(hù)政策

世界各國的兒童保護(hù)政策類型可以分為兩類，一類是以兒童為中心，另一類是以家庭為中心，兩者的政策比較如表1所示。前者屬于英美體系，包括英國、美國和加拿大；后者屬于北歐體系，包括丹麥、芬蘭、挪威。這兩種取向可以從四個(gè)維度區(qū)分。一是兒童虐待和疏忽問題的界定方式。以兒童為中心類型認(rèn)為，兒童虐待是兒童受到親屬傷害，需要被保護(hù)；以家庭為中心類型認(rèn)為，兒童虐待是家庭系統(tǒng)內(nèi)外因素發(fā)生沖突，家庭失能，家庭需要被幫助和支持。二是兒童虐待和疏忽的介入方式。以兒童為中心是法律高度強(qiáng)制介入，對親屬異常行為進(jìn)行調(diào)查；以家庭為中心則是以服務(wù)為導(dǎo)向，根據(jù)家庭的需求提供治療。三是工作員與家庭的關(guān)系。以兒童為中心的工作員與親屬為對抗關(guān)系；以家庭為中心的工作員與親屬為合作關(guān)系。四是家外安置的決定方式。以兒童為中心取向由政府和法院強(qiáng)制安排；以家庭為中心取向會(huì)邀請家長參與決定。[5]2009年世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)對一些國家的兒童風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)進(jìn)行了評估，結(jié)果顯示，實(shí)行以兒童為中心的英國和美國兒童風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最高，而實(shí)行以家庭為中心取向的國家則較低，因而家庭合作取向的制度被認(rèn)為更有利于保護(hù)兒童。美國和加拿大等國在具體實(shí)踐中也在試圖轉(zhuǎn)變兒童保護(hù)中國家與家庭的關(guān)系。[30]學(xué)者認(rèn)為，借鑒以家庭為中心模式，家長在有關(guān)兒童和家庭服務(wù)需要的決定中會(huì)被給予更多機(jī)會(huì)發(fā)聲，家長會(huì)作為服務(wù)的提供者，成為其他新加入家長的同伴，擴(kuò)大的家庭成員也會(huì)被動(dòng)員參與到對兒童和父母的幫助中，這些都是兒童保護(hù)中非常積極的因素。[5]

表1 以兒童為中心和以家庭為中心兒童保護(hù)政策特點(diǎn)比較[31]

順應(yīng)中國文化，我們也更傾向于在中國發(fā)展以家庭為中心的兒童保護(hù)政策。

第一，家庭的問題是家庭內(nèi)與家庭之外各種因素相互作用的結(jié)果。貧困、社會(huì)福利資源的短缺、疾病、傷殘以及社會(huì)的歧視與不公平，都是家庭陷入困境的原因，也是家庭功能弱化的結(jié)果。單純將孩子帶離家庭，固然可以減少傷害，但從長遠(yuǎn)看，對于孩子的身心成長和社會(huì)發(fā)展來說，并不是最好的選擇。大量的研究已證明，兒童在健康的原生家庭才能獲得最好的成長。所以，有更好的家庭，才能有更好的兒童保護(hù)。不論從預(yù)防的視角，還是從干預(yù)和發(fā)展的視角，我們都希望在兒童保護(hù)中，家庭能一起參與，政府和社會(huì)能更好地支持家庭，幫助家庭恢復(fù)其功能。

第二，如前所述，中華文化是一個(gè)典型的以家為中心的文化，父母被賦予了管教及體罰子女的權(quán)力，如“養(yǎng)不教，父之過”“不打不成器”。而“兒童保護(hù)”則是讓公權(quán)力介入私領(lǐng)域，是公權(quán)力挑戰(zhàn)父權(quán)、親權(quán)的過程。即使這樣的挑戰(zhàn)過程是為了增進(jìn)兒童的福祉，也較難被中國傳統(tǒng)文化快速接受。兒童保護(hù)工作者在調(diào)查情況、需求評估、干預(yù)家庭、決定替代性照顧時(shí)，都在不斷挑戰(zhàn)家庭或家長的權(quán)威，同時(shí)公權(quán)力的介入也挑戰(zhàn)了“家丑不外揚(yáng)”“清官難斷家務(wù)事”的千年傳統(tǒng)，這必然引發(fā)一些困境。這些困境包括公權(quán)力與私權(quán)力的平衡以及“情義”“關(guān)系”與兒童保護(hù)強(qiáng)制性間的沖突。因此，在注重家族主義、人情、人倫的中華文化中，社工及其他專業(yè)人士介入兒童虐待與疏忽，會(huì)引起施虐者的憤怒和抗拒，并采取各種不同的方式反擊，[32]令兒童保護(hù)政策實(shí)施起來舉步維艱。

第三，中國文化強(qiáng)調(diào)家庭成員之間的相互支持，看重父母責(zé)任、家庭責(zé)任，并認(rèn)為家庭是兒童成長的重要福利提供者。如果善用這個(gè)文化特點(diǎn)，那么家庭將是兒童保護(hù)過程中的重要資源。

綜上所述，選擇以家庭為中心的兒童保護(hù)政策，強(qiáng)調(diào)兒童保護(hù)中心與家庭的合作，而不是對抗，讓家庭參與其中，通過恢復(fù)和增強(qiáng)家庭的功能，會(huì)更有效地保護(hù)兒童權(quán)益。

(二) 建立專業(yè)化的多部門合作的兒童保護(hù)體系

在兒童保護(hù)政策構(gòu)建中，要包含兒童保護(hù)制度所需的基本要素。這些基本要素包括有國家強(qiáng)制力的政府部門，特別是公安、檢察、法院部門的介入，需要有公信力的社會(huì)組織專業(yè)介入，需要本土化定義虐待與疏忽，需要建立一套完善的、具有內(nèi)在邏輯的舉報(bào)制度、干預(yù)流程、家庭服務(wù)制度、替代性照顧制度。在政策設(shè)置上，美國和芬蘭等兒童保護(hù)做得較好的國家都有兒童保護(hù)宏觀指引與微觀實(shí)操指南。我國目前政策最大的問題之一在于過于宏觀和無法操作化，用了較多模糊的字眼。因此，我國未來的兒童保護(hù)政策必須包含宏觀指引與微觀操作手冊，有了宏觀指引即有了方向，有了微觀操作手冊則有利于實(shí)際工作者的操作執(zhí)行。

不論宏觀指引，還是微觀操作手冊的制定都會(huì)涉及調(diào)查評估、審判與處罰、臨時(shí)和長期安置等一系列專業(yè)過程，涉及公、檢、法、司、醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)等一系列部門，需要多部門的協(xié)調(diào)與合作，如何才能理順其中的關(guān)系，整合必要的資源，合理合法地完成這一過程非常重要。

圖1是建立專業(yè)化的多部門合作的兒童保護(hù)體系示意圖，這個(gè)兒童保護(hù)體系的建立包括結(jié)構(gòu)性和技術(shù)性兩種基本要素。

第一，結(jié)構(gòu)性要素的建立。結(jié)構(gòu)性要素包括以下三個(gè)方面。(1)價(jià)值基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)對兒童保護(hù)的深刻理解，包括兒童權(quán)益優(yōu)先和兒童利益最大化，實(shí)行兒童保護(hù)不是因?yàn)閮和菄椅磥淼臈澚?，而僅僅因?yàn)閮和旧砭痛嬖诘膬r(jià)值，以及在兒童保護(hù)中如何平衡兒童、家庭、國家與社會(huì)之間的關(guān)系等，這是全社會(huì)了解、逐步達(dá)成共識的過程。(2)法律和政策基礎(chǔ)。需要制定一部全國性的具有一定權(quán)威的兒童福利法或兒童保護(hù)法，并從中央到地方通過法規(guī)的形式進(jìn)行相應(yīng)的配套性規(guī)范制定，包括報(bào)告制度、監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移制度、臨時(shí)和長期安置制度等。(3)組織基礎(chǔ)。在全國建立一個(gè)權(quán)威性的兒童保護(hù)主體單位，主導(dǎo)全國的兒童保護(hù)事務(wù)，協(xié)調(diào)整合公檢法司、民政等部門，同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)整合民間機(jī)構(gòu)及非營利專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能，發(fā)揮其及時(shí)性、個(gè)性化、專業(yè)化服務(wù)的優(yōu)勢，共同介入。

圖1 專業(yè)化的多部門合作兒童保護(hù)體系建構(gòu)

第二，技術(shù)性要素的建立。技術(shù)性要素是在具體服務(wù)過程中的專業(yè)介入，使得兒童保護(hù)服務(wù)傳輸?shù)靡酝瓿伞?/p>

(1)明確專業(yè)的兒童保護(hù)介入程序。兒童保護(hù)介入程序包括舉報(bào)、調(diào)查、服務(wù)、結(jié)案跟進(jìn)四個(gè)階段。①舉報(bào)階段。設(shè)有舉報(bào)熱線，分為強(qiáng)制舉報(bào)和自愿舉報(bào)。強(qiáng)制舉報(bào)針對與兒童福利息息相關(guān)的工作人員；自愿舉報(bào)則是普通民眾。在舉報(bào)制度中，強(qiáng)調(diào)對舉報(bào)者保密，但也注意有保密的例外，比如調(diào)查評估、法庭上打破保密的需要等。②調(diào)查階段。社會(huì)工作者與其他專業(yè)人士合作，開展調(diào)查評估，合作對象包括個(gè)案管理者、警察、醫(yī)護(hù)人員等，并賦予專業(yè)評估的結(jié)果以相應(yīng)的權(quán)威性。如果在調(diào)查階段需要緊急安置，則馬上進(jìn)入緊急安置，并提供后續(xù)服務(wù)。在調(diào)查評估階段，如果調(diào)查結(jié)果與舉報(bào)情況不一致，評估后兒童未受到虐待與疏忽，則個(gè)案結(jié)束。③服務(wù)階段。服務(wù)分為三類：一是預(yù)防性服務(wù)，主要在虐待與疏忽發(fā)生前，針對家庭，特別是高危家庭開展預(yù)防教育，并增強(qiáng)父母的養(yǎng)育能力；二是恢復(fù)服務(wù)，是在虐待和疏忽發(fā)生后，旨在恢復(fù)家庭功能，讓兒童重新回到家庭的服務(wù)；三是底線服務(wù)，即最后的選擇——替代性照顧，即兒童離開家庭，進(jìn)入安置機(jī)構(gòu)獲得暫時(shí)性或永久性照顧。前兩者屬于家庭支持服務(wù)。④結(jié)案跟進(jìn)階段。服務(wù)結(jié)束后結(jié)案，結(jié)案后有跟進(jìn)服務(wù)。跟進(jìn)服務(wù)主要有三類：一是繼續(xù)針對家庭的持續(xù)服務(wù)；二是針對進(jìn)入替代性照顧的兒童，建立替代性照顧的監(jiān)督機(jī)制，以防止在替代性照顧中再次發(fā)生虐待與疏忽事件，如定期家訪、與兒童會(huì)談、考核寄養(yǎng)家庭等；三是開展補(bǔ)充性服務(wù)，為陷入困境的家庭，哪怕兒童不能再回到家庭中，也要從各方面給予幫助。

(2)建立一支專業(yè)隊(duì)伍，培養(yǎng)一批專業(yè)的兒童保護(hù)社會(huì)工作者。這些社會(huì)工作者受過專業(yè)訓(xùn)練，有清晰的專業(yè)角色和專業(yè)界定，嚴(yán)守專業(yè)倫理，擁有專業(yè)知識和技術(shù)。

(3)建立專業(yè)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化制度。如何調(diào)查、如何評估、如何安置、如何跟進(jìn)都是專業(yè)服務(wù)過程，因涉及孩子的生存和發(fā)展，也是公權(quán)力對私權(quán)的介入，需要格外謹(jǐn)慎。

以虐待與忽視的概念界定為例。這是一個(gè)必須依賴專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清晰界定的過程。在美國，聯(lián)邦政府設(shè)定了虐待與疏忽的最低標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)州可以根據(jù)自己的民事和犯罪情況，制定自己州對不當(dāng)照顧的定義。在美國2003年頒布的《協(xié)同應(yīng)對兒童虐待與疏忽：實(shí)踐基礎(chǔ)》對虐待與疏忽的定義如下。首先，虐待和疏忽是指來自父母或者主要照顧者對兒童的不當(dāng)照顧。其次，聯(lián)邦政府總體上對照顧不當(dāng)?shù)亩x包括身體虐待、性虐待、忽視和心理虐待。在身體虐待中包括拳打、打、踢、咬、震動(dòng)、扔、刺、窒息、用手、棍、皮帶或者其他物品打、燒共10種情況。亞洲文化里的刮痧和針灸不屬于虐待的范疇。性虐待包括口交、肛交、生殖器性交，或者其他途徑的肛門、生殖器接觸；生殖器接觸但未插入；愛撫兒童的胸或臀部；惡意的暴露；不合適地監(jiān)視兒童自愿性行為；利用兒童參與賣淫、色情照片、網(wǎng)絡(luò)犯罪或者其他性剝削活動(dòng)。心理虐待包括冷落、恐嚇、孤立、剝削、不給予情感回應(yīng)、精神健康、醫(yī)療和教育的忽視。在美國各個(gè)州對虐待與疏忽的定義里，最大的不同在于對“疏忽”的定義。疏忽一般是由父母或者其他主要照顧者沒有給予兒童必要的食物、衣服、居住、醫(yī)療照顧及安全、其他福利而引起的。有的州在制定疏忽定義時(shí)，需要考慮父母是否有經(jīng)濟(jì)實(shí)力去滿足兒童的需求，有的則需要考慮父母酒精綜合癥以及物質(zhì)濫用的情況。[33]

在芬蘭的兒童福利服務(wù)網(wǎng)站上，規(guī)定以下情況社會(huì)工作者需要為兒童提供服務(wù)：父母有心理問題或心理疾病，比如抑郁；父母飲酒過多或使用其他毒品；每天家里發(fā)生較大的變化；家庭暴力(家庭暴力在芬蘭的法律里屬于犯罪)；兒童或青少年在做危險(xiǎn)的事情，比如使用酒精或毒品，犯罪或者逃課；兒童有心理問題；兒童在家所承擔(dān)的責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過他的年齡要求，比如照顧生病的父母等。[34]

中國的民間兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)小希望之家也規(guī)定了介入的標(biāo)準(zhǔn)和介入方向。①普通傷害，如辱罵、拍打、輕度體罰等。需要和家庭溝通，以輔導(dǎo)協(xié)調(diào)為主，也做心理疏通，或設(shè)法幫助解決一些實(shí)際困難。②嚴(yán)重虐待，如長期體罰、餓飯、精神暴力嚴(yán)重，孩子狀態(tài)萎靡，創(chuàng)傷明顯。需要提出法律警告，及時(shí)報(bào)警，并加大社會(huì)工作者的回訪力度，隨時(shí)取證保留，深入與家庭溝通，幫助解決最有壓力的問題。聯(lián)系相關(guān)親屬或機(jī)構(gòu)，如果虐待情況得不到糾正，應(yīng)該果斷(在其他親屬或民政機(jī)關(guān)等支持下)報(bào)警起訴。③高危虐待。傷害者的暴力劇烈、殘忍，精神狀態(tài)不穩(wěn)定，長期一貫，而且暴力傷害的原因系短期無法解決的死結(jié)，受害人完全無力逃跑或自衛(wèi)的，有生命危險(xiǎn)的，就進(jìn)入紅色警戒，需要高度關(guān)注，第一時(shí)間介入。

我國未來在制定兒童保護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)參考這些國際通用的標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)已有的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從實(shí)務(wù)中不斷發(fā)現(xiàn)虐待和疏忽的個(gè)案，形成虐待和疏忽案例庫，從而為虐待和疏忽標(biāo)準(zhǔn)的制定提供依據(jù)。

除了虐待與忽視的評估外，還有安置服務(wù)中兒童家庭能力的評估、安置后兒童成長跟蹤評估等。這些都涉及專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)問題。專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的界定是提供高質(zhì)量服務(wù)的基礎(chǔ)，也是兒童保護(hù)政策真正實(shí)施必須面對的專業(yè)性問題，不能忽視。

(4)在介入方式中特別強(qiáng)調(diào)直接性服務(wù)和間接性服務(wù)兩種。直接性服務(wù)是直接針對兒童和家庭提供的服務(wù)，可以采用個(gè)案管理的方式直接回應(yīng)兒童和家庭的需要，如心理疏導(dǎo)、創(chuàng)傷治療、家庭治療、經(jīng)濟(jì)救助、危機(jī)干預(yù)、緊急安置等；間接性服務(wù)則是希望通過環(huán)境的改變支持家庭，幫助家庭功能的恢復(fù)和發(fā)展，如政策倡導(dǎo)、社區(qū)環(huán)境的改善、社區(qū)教育、社會(huì)福利政策的改善等，側(cè)重于預(yù)防和發(fā)展。

六、結(jié)束語

兒童保護(hù)政策的出臺(tái)和各個(gè)國家(地區(qū))工業(yè)化引起的城鎮(zhèn)化率密切相關(guān)。正是各國城市化和工業(yè)化的發(fā)展，導(dǎo)致了家庭結(jié)構(gòu)變化和部分家庭功能弱化。當(dāng)部分家庭聚集眾多的沖突和壓力，無法更好地行使養(yǎng)育責(zé)任時(shí)，就需要國家親權(quán)介入，作為所有可能處于弱勢情境的兒童的最后防線。毫無疑問，中國正在經(jīng)歷這樣一個(gè)歷史時(shí)期。由于社會(huì)劇烈的轉(zhuǎn)型，家庭面臨的沖擊巨大，對國家親權(quán)介入的需求更加強(qiáng)烈。

美國兒童保護(hù)政策從1875年到1962年用了87年的時(shí)間確立了兒童虐待與疏忽的標(biāo)準(zhǔn)，從1962到1974年的12年間把防止兒童虐待與疏忽政策化，再到2003年的《兒童虐待預(yù)防和處理法》出臺(tái)，一共用了128年完成兒童保護(hù)立法。而芬蘭則從1936年第一部《兒童保護(hù)法》到1983年的《兒童福利法》，到2008年最新的《兒童福利法》修訂，經(jīng)歷了72年的發(fā)展歷程。由此可見，兒童保護(hù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。但是在這個(gè)過程中，自下而上的政策倡導(dǎo)到自上而下的政策實(shí)施是各國兒童保護(hù)政策的共同發(fā)展歷程。簡單來說，都是經(jīng)過“惡性的兒童虐待事件—民間非政府組織的實(shí)務(wù)干預(yù)—政府的部分參與—政府制定初步的防止虐待與疏忽的政策—系統(tǒng)的防止虐待與疏忽的立法”。從這樣的歷史進(jìn)程來看，我國目前已經(jīng)經(jīng)歷了“惡性的兒童虐待事件”“民間非政府組織的實(shí)務(wù)干預(yù)”“政府的部分參與”“政府制定初步的防治虐待與疏忽的政策”四大階段，極大地推動(dòng)了兒童保護(hù)政策的發(fā)展。期待未來通過進(jìn)一步實(shí)務(wù)干預(yù)，在一個(gè)一個(gè)案例的服務(wù)過程中不斷總結(jié)、積累經(jīng)驗(yàn)，以促使政府出臺(tái)更多相關(guān)政策，甚至立法，以推動(dòng)系統(tǒng)的保護(hù)兒童制度的建立。

①《關(guān)于開展家庭監(jiān)護(hù)失當(dāng)未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移工作的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》，內(nèi)部文件，京華時(shí)報(bào)，2014年6月21日有報(bào)道。

②該述數(shù)據(jù)由民政部社會(huì)事務(wù)司未成年保護(hù)處查詢最高法院官方發(fā)布典型案件、中國裁判文書網(wǎng)、媒體報(bào)道整理得出。