肖尤丹，劉海波，肖 冰

(1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190； 2. 中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049)

長期以來，作為國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略力量的中國科學(xué)院等國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)(以下簡稱“國立科研機(jī)構(gòu)”)，缺乏規(guī)范其治理體系、保障其運(yùn)行機(jī)制的有效法律制度。早在1985年3月13日，我國第一個(gè)科技體制改革文件《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》中就曾明確提出，“擴(kuò)大研究機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，改善政府機(jī)構(gòu)對(duì)科學(xué)技術(shù)工作的宏觀管理”，“除國家委托的研究課題，以及由上級(jí)任命或聘任的院、所長外，計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)、人事的管理和內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)等，都由研究機(jī)構(gòu)在國家法令規(guī)定范圍內(nèi)自主決定”。

2015年10月實(shí)施的修訂后的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，首次在我國立法中使用了“國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)”的主體稱謂，但是并未明確“國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)”的具體含義，及其與《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中“利用財(cái)政性資金設(shè)立科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)”之間的關(guān)系。由于國立科研機(jī)構(gòu)相關(guān)法律規(guī)定的長期缺位，直接導(dǎo)致與高校學(xué)校、公立醫(yī)院等其他文教事業(yè)單位相比，中國科學(xué)院等國立科研機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)模糊、現(xiàn)代法人治理體系運(yùn)行不暢，組織管理體制機(jī)制穩(wěn)定性不強(qiáng)、缺乏必要法律保障。

當(dāng)前《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《深化科技體制改革實(shí)施方案》等全面深化科技體制改革的綱領(lǐng)性文件都明確要求，進(jìn)一步建立完善現(xiàn)代科研院所治理體系。因此，有必要選擇中國科學(xué)院這一最具代表性的國立科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行個(gè)案分析，通過對(duì)中國科學(xué)院法律性質(zhì)及其存在問題的研究，為健全完善我國國立科研機(jī)構(gòu)法律制度提供必要的理論準(zhǔn)備。

一、現(xiàn)有法律性質(zhì)及其實(shí)際組織形態(tài)

(一)作為整體的中國科學(xué)院——國務(wù)院直屬事業(yè)單位

在我國現(xiàn)行政府文件中，2018年03月24日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)〔2018〕6號(hào))(以下簡稱《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置》)是目前關(guān)于中國科學(xué)院法律性質(zhì)最直接且效力位階最高的規(guī)定。按照該文件的表述，中國科學(xué)院是與新華通訊社、中國社會(huì)科學(xué)院等9家機(jī)構(gòu)并列的“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”。

從政策沿革來看，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置》中將中國科學(xué)院列入“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”序列，實(shí)際上是源自1993年4月《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)[1993]25號(hào))的制度延續(xù)。1993年之后的數(shù)次國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革調(diào)整中，1998年、2003年、2008年、2013年的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》都始終保持了中國科學(xué)院“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”的地位。而在此之前，中國科學(xué)院也是以“國務(wù)院事業(yè)單位”的身份列入國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定中，比如1988年5月3日《國務(wù)院確定行政機(jī)構(gòu)設(shè)置》和1988年8月13日《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》。

由于我國《立法法》(2000)和《行政法規(guī)制定程序條例》(2001)均于2000年以后制定實(shí)施，而在此之前由國務(wù)院令形式發(fā)布的行政法規(guī)和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以國務(wù)院名義發(fā)布的行政公文其法律效力并未有本質(zhì)差異。對(duì)此國務(wù)院辦公廳曾在1997年5月27日《關(guān)于執(zhí)行國辦發(fā)〔1993〕55號(hào)和國函〔1996〕69號(hào)文件有關(guān)問題的復(fù)函》中明確指出，“這兩個(gè)文件是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的，具有行政法規(guī)效力，可以作為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的依據(jù)”[1]。而且，在相關(guān)司法實(shí)踐中國務(wù)院公文的法律效力也得到了法院支持[2]。由此可知，確認(rèn)中國科學(xué)院“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”地位的《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)[1993]25號(hào))在其有效實(shí)施期間也相應(yīng)具有行政法規(guī)效力。

《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置》中對(duì)于中國科學(xué)院設(shè)置及其法律性質(zhì)的確認(rèn)，是中國科學(xué)院作為整體在國務(wù)院組織體系中的定位，“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”的定性，更多是反映了國家對(duì)中科院在國家行政管理體系中的行政隸屬關(guān)系和組織形態(tài)的定位[3]。其中，“國務(wù)院直屬”既體現(xiàn)中國科學(xué)院設(shè)置和管理的特殊性，也將中國科學(xué)院從行政隸屬關(guān)系上區(qū)別于隸屬于國務(wù)院組成部門或機(jī)構(gòu)的一般國家事業(yè)單位；“直屬事業(yè)單位”則是根據(jù)設(shè)置的法律淵源不同，將中國科學(xué)院與依據(jù)《國務(wù)院組織法》第11條設(shè)置的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)做出區(qū)分，同時(shí)配合1993年開始實(shí)施行政機(jī)構(gòu)改革和國家公務(wù)員制度逐步厘清公共機(jī)構(gòu)職能與行政職能。

(二)作為組織系統(tǒng)的國家科學(xué)院法人組織——多層法人綜合體與集團(tuán)式事業(yè)單位

從國家政策和中國科學(xué)院歷史發(fā)展的角度來看，除了國務(wù)院直屬事業(yè)單位這一以行政隸屬關(guān)系為核心的法律性質(zhì)外，中國科學(xué)院實(shí)際上長期扮演了我國國家戰(zhàn)略科技力量的主導(dǎo)型組織形式[4]?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國科學(xué)院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔1999〕6號(hào))(以下簡稱《三定方案》)是集中明確規(guī)定中國科學(xué)院組織架構(gòu)和法律性質(zhì)的現(xiàn)行有效國家文件。依據(jù)該規(guī)定，“中國科學(xué)院是國家自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和全國自然科學(xué)與高新技術(shù)綜合研究與發(fā)展中心”，主要承擔(dān)國家戰(zhàn)略性科學(xué)研究、高素質(zhì)科技人才培養(yǎng)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、學(xué)部國家咨詢評(píng)議、高水平科技隊(duì)伍建設(shè)、現(xiàn)代科研組織建設(shè)、國內(nèi)外科技交流合作、承辦國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)等八項(xiàng)職責(zé)。從表述來看，特別是“承辦國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)”這一職責(zé)，反映了中國科學(xué)院是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國科學(xué)研究技術(shù)開發(fā)職能載體化的組織形態(tài)，中國科學(xué)院上述職責(zé)也就是國務(wù)院相關(guān)職能在科學(xué)技術(shù)研究領(lǐng)域的具體化。正是由于中國科學(xué)院這一組織載體所承擔(dān)國家法定職責(zé)的多樣性，以及國家與科學(xué)技術(shù)關(guān)系的復(fù)雜性[5]，塑造形成了國家科學(xué)院系統(tǒng)這一具有鮮明特點(diǎn)的中國戰(zhàn)略科技力量組織形態(tài)(圖1)。

這也就是說，中國科學(xué)院并非德國弗勞恩霍夫應(yīng)用研究促進(jìn)協(xié)會(huì)(FhG)、馬克斯·普朗克科學(xué)促進(jìn)學(xué)會(huì)(MPG)或者英國皇家學(xué)會(huì)那樣的單一法人組織實(shí)體，也不是像法國國家科研中心那樣直接隸屬于政府部門的科研組織實(shí)體，而是國家依據(jù)《中華人民共和國憲法》第20條和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第41條法律授權(quán)，依法設(shè)立的承擔(dān)國家發(fā)展科學(xué)事業(yè)、統(tǒng)籌科研機(jī)構(gòu)布局、承擔(dān)國家科研體系建設(shè)的綜合性組織形態(tài)。這一組織形態(tài)在法律性質(zhì)上，介于直接承擔(dān)國家行政管理職能的中央政府行政機(jī)構(gòu)和面向社會(huì)履行國家公共服務(wù)職能的高等學(xué)校等教育衛(wèi)生文化公共設(shè)施之間，既直接承擔(dān)國家戰(zhàn)略科學(xué)研究、戰(zhàn)略性高技術(shù)發(fā)展和國家科學(xué)技術(shù)最高咨詢機(jī)構(gòu)的職能，又面向國民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場在相當(dāng)程度上履行公共科技服務(wù)職能，同時(shí)還擔(dān)負(fù)國家自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)使命。

因此，在作為組織形態(tài)或者組織系統(tǒng)的中國科學(xué)院中，除了作為整體的中國科學(xué)院以外，還包括了中國科學(xué)院機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)、院屬科研院所、中國科學(xué)院學(xué)部、院屬高等學(xué)校和控股投資企業(yè)等覆蓋不同功能目標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)集合[6]。從相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的公開法人登記信息來看(表1)，中國科學(xué)院作為整體具有獨(dú)立的事業(yè)單位法人地位；而中國科學(xué)院組織系統(tǒng)的各類構(gòu)成單元，除部分承擔(dān)科技成果轉(zhuǎn)化和跨機(jī)構(gòu)研發(fā)活動(dòng)的院級(jí)非法人創(chuàng)新單元不具備獨(dú)立法人地位外，科研院所和高等學(xué)校都是具有獨(dú)立法律性質(zhì)的事業(yè)單位法人(新《民法總則》將其歸為“非營利法人”的范疇)。此外，除北京分院外作為中國科學(xué)院機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的各地分院也均是獨(dú)立的事業(yè)單位法人機(jī)構(gòu)。

按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第5條和《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第10條的規(guī)定，事業(yè)單位登記管理實(shí)行分級(jí)登記管理，國家事業(yè)單位登記管理局承擔(dān)中央級(jí)事業(yè)單位登記管理工作。從事業(yè)單位法人登記的管轄來看，中國科學(xué)院與其設(shè)立的科研院所、高等學(xué)校、機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)和后勤部門，均屬于國家事業(yè)單位登記管理局的工作范圍，而且院屬科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校和分院機(jī)關(guān)無論其住址地是否為北京，亦均屬于國家局等管理。這就在一定程度上表明，在現(xiàn)有事業(yè)單位法人管理體制的分級(jí)之中，中國科學(xué)院與由其舉辦設(shè)立的事業(yè)單位法人機(jī)構(gòu)均屬于同一分級(jí)的中央級(jí)事業(yè)單位。只是作為整體的中國科學(xué)院在機(jī)構(gòu)管理制度上是其他院屬法人單位的舉辦者，而中國科學(xué)院事業(yè)單位法人由國務(wù)院直接作為舉辦單位。

表1 中國科學(xué)院及其所屬部分代表性事業(yè)單位法人登記信息情況

單位名稱舉辦單位法定代表人開辦資金經(jīng)費(fèi)來源住所地中國科學(xué)院國務(wù)院白春禮8915萬財(cái)政補(bǔ)助、上級(jí)補(bǔ)助、事業(yè)、附屬單位上繳收入北京中國科學(xué)院化學(xué)研究所中國科學(xué)院張德清11228萬財(cái)政補(bǔ)助收入北京中國科學(xué)院大連化學(xué)物理研究所中國科學(xué)院方忠20777萬財(cái)政補(bǔ)助、上級(jí)補(bǔ)助、事業(yè)、經(jīng)營收入大連中國科學(xué)院上海生命科學(xué)研究院中國科學(xué)院李林9147萬財(cái)政補(bǔ)助、上級(jí)補(bǔ)助、事業(yè)、經(jīng)營、附屬單位上繳收入上海中國科學(xué)院南京分院中國科學(xué)院楊桂山954萬財(cái)政補(bǔ)助、上級(jí)補(bǔ)助、事業(yè)、經(jīng)營收入南京中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)中國科學(xué)院包信和135351萬財(cái)政補(bǔ)助、上級(jí)補(bǔ)助、事業(yè)、經(jīng)營、附屬單位上繳收入合肥中國科學(xué)院計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息中心中國科學(xué)院廖方宇55526萬財(cái)政補(bǔ)助、事業(yè)、經(jīng)營收入北京中國科學(xué)院武漢文獻(xiàn)情報(bào)中心中國科學(xué)院張智雄2234萬財(cái)政補(bǔ)助收入武漢中國科學(xué)院行政管理局中國科學(xué)院顧全6579萬財(cái)政補(bǔ)助、事業(yè)、經(jīng)營收入北京中國科學(xué)院北京分院未查詢到事業(yè)單位法人登記信息

資料來源：國家事業(yè)單位登記管理局“事業(yè)單位在線”http://www.gjsy.gov.cn/cxzl/。

除了具有事業(yè)單位法人地位的院屬單位以外，科學(xué)院系統(tǒng)中還包括了由中國科學(xué)院事業(yè)單位法人出資設(shè)立的獨(dú)資企業(yè)以及控股公司、參股公司。這些院屬企業(yè)根據(jù)新《民法總則》的規(guī)定屬于“營利法人”(即原《民法通則》所稱“企業(yè)法人”)，按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條第2款的規(guī)定，“事業(yè)單位依法舉辦的營利性經(jīng)營組織，必須實(shí)行獨(dú)立核算，依照國家有關(guān)公司、企業(yè)等經(jīng)營組織的法律、法規(guī)登記管理”，上述院屬企業(yè)在法律性質(zhì)上具有完全獨(dú)立的民事主體地位。但是，由于出資人中國科學(xué)院的事業(yè)單位法人地位，依據(jù)《物權(quán)法》第54-55條和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第5條的規(guī)定，這些企業(yè)均屬于“國家出資企業(yè)”，在國有資產(chǎn)運(yùn)用處置方面又由專門法律調(diào)整。

二、現(xiàn)有法律性質(zhì)存在的重大制度缺陷

(一)國務(wù)院直屬事業(yè)單位職權(quán)未法定化

目前國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)設(shè)置體系，包括國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組織部門、國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位、國務(wù)院部委管理的國家局和國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等8類組織或組織序列(圖2)。依據(jù)現(xiàn)行《國務(wù)院組織法》，國務(wù)院辦公廳(第7條)、國務(wù)院各部各委員會(huì)(第8條)及國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)(第11條)屬于法定國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)，國務(wù)院各部各委員會(huì)組織設(shè)置、變更由全國人大或其常委會(huì)決定，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)由國務(wù)院依法設(shè)立。

圖2 國務(wù)院機(jī)構(gòu)序列及中國科學(xué)院的位置*依據(jù)中央人民政府網(wǎng)站中國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)頁面制作，http://www.gov.cn/guowuyuan/zuzhi.htm。帶星號(hào)的為《國務(wù)院組織法》中明確規(guī)定的組織機(jī)構(gòu)形式。

而“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”、“國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)”等其他機(jī)構(gòu)，由于《國務(wù)院組織法》并未作出明確規(guī)定，一般是依據(jù)特定法律規(guī)定或者國務(wù)院在職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)工作需要而專門設(shè)置的。從對(duì)國務(wù)院直屬事業(yè)單位情況的梳理來看，除了中國科學(xué)院、工程院、社會(huì)科學(xué)院和國務(wù)院發(fā)展研究中心暫無明確立法外，其他直屬事業(yè)單位均有明確的機(jī)構(gòu)設(shè)置(或機(jī)構(gòu)地位)法律依據(jù)和法定職責(zé)職權(quán)(表2)。

隨著2000年《立法法》的制定頒布和其他國務(wù)院直屬事業(yè)單位法律性質(zhì)的法定化趨勢，中國科學(xué)院由1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置文件所確認(rèn)的“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”法律性質(zhì)，必然存在著進(jìn)一步完成法律性質(zhì)法定化的客觀要求。與一般的科研事業(yè)單位或者公益性事業(yè)單位相比，中國科學(xué)院作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，更加突出強(qiáng)化了其作為國家戰(zhàn)略科技力量的建制化[7]、規(guī)?；腕w系化的巨大優(yōu)勢，在服務(wù)國家戰(zhàn)略決策和重大科技需求方面，具有不可替代的作用。簡單地將作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位的中國科學(xué)院整體與機(jī)構(gòu)編制管理體系中的事業(yè)單位或事業(yè)單位法人等同視之，就可能在現(xiàn)有的科技行政管理體制下，逐漸弱化中國科學(xué)院作為國務(wù)院機(jī)構(gòu)的全局性和戰(zhàn)略性屬性，消減中國科學(xué)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國關(guān)鍵性科技創(chuàng)新力量的能力。

其次，由于國務(wù)院直屬事業(yè)單位在國家行政管理體系中的特殊性，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明顯減少了直屬事業(yè)單位的數(shù)量，將行政職權(quán)明確的機(jī)構(gòu)調(diào)整為行政機(jī)關(guān)或者專門行政機(jī)關(guān)所屬機(jī)構(gòu)。因此，在國家科學(xué)院組織體系下，如果僅僅簡單依據(jù)《民法總則》，將中國科學(xué)院視為事業(yè)單位法人的民事法律主體，顯然既難以體現(xiàn)國家設(shè)立國家科學(xué)院的全局性、政治性、關(guān)鍵性要求，也無法滿足包括中國科學(xué)院作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位依國務(wù)院授權(quán)直接承擔(dān)或者行使國務(wù)院部分法定職能的組織機(jī)構(gòu)要求。

(二)院所兩級(jí)法人的主體指向尚不明確

作為組織系統(tǒng)的中國科學(xué)院，在實(shí)際法律性質(zhì)方面存在著復(fù)雜的多層次法人機(jī)構(gòu)體系，中國科學(xué)院既是由國務(wù)院舉辦設(shè)立的事業(yè)單位法人機(jī)構(gòu)，也是設(shè)立其院屬事業(yè)單位法人機(jī)構(gòu)的舉辦單位。長期以來，無論是在《中國科學(xué)院知識(shí)創(chuàng)新工程試點(diǎn)全面推進(jìn)階段科技布局和組織結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整行動(dòng)計(jì)劃綱要》中明確提出的“院所兩級(jí)、所為基本單元”組織管理原則，《中國科學(xué)院研究所綜合管理?xiàng)l例》(以下簡稱《研究所綜合管理?xiàng)l例》)所稱的“院所兩級(jí)事權(quán)”關(guān)系，還是《三定方案》中“強(qiáng)化下屬研究所對(duì)其事業(yè)發(fā)展的責(zé)任和權(quán)力；院機(jī)關(guān)主要發(fā)揮目標(biāo)導(dǎo)向、綜合協(xié)調(diào)、績效評(píng)價(jià)、激勵(lì)監(jiān)督功能”的職能轉(zhuǎn)變要求，在中國科學(xué)院組織管理制度中都存在“院所兩級(jí)”的提法[8]，但是這一提法中本質(zhì)上只是從行政管理角度對(duì)管理權(quán)力層級(jí)的區(qū)分，而并非對(duì)法律性質(zhì)的劃分。

特別是“院所兩級(jí)”中“院”的主體指向，到底是面向國務(wù)院承擔(dān)職責(zé)的中國科學(xué)院整體，還是主要承擔(dān)國務(wù)院直屬事業(yè)單位職能的中國科學(xué)院機(jī)關(guān)，在法律制度上就顯得并不清晰。按照1999年《三定方案》主要職責(zé)的規(guī)定，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位的中國科學(xué)院首要工作就是“瞄準(zhǔn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和國際科技前沿，主要從事基礎(chǔ)研究和戰(zhàn)略性研究，重點(diǎn)研究和解決我國現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性重大科技問題”，但是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，《三定方案》僅明確了作為中國科學(xué)院機(jī)關(guān)組成部門的12個(gè)職能局(室、廳)，其人員編制明確為“中國科學(xué)院機(jī)關(guān)事業(yè)編制”。而且，從國家事業(yè)單位管理局登記的中國科學(xué)院事業(yè)單位法人信息來看，其業(yè)務(wù)范圍明顯與《三定方案》中對(duì)科學(xué)院整體的職責(zé)要求并不一致，更多是對(duì)中國科學(xué)院機(jī)關(guān)職能定位的簡要表述，與院屬科研機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記信息中的業(yè)務(wù)范圍相比明顯缺少直接涉及科學(xué)研究活動(dòng)的表述(表3)，而與1993年國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)《中國科學(xué)院機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制方案》(國辦發(fā)〔1993〕90號(hào))中相關(guān)職責(zé)表述較為類似[9]。

表2 國務(wù)院直屬事業(yè)單位設(shè)立法律依據(jù)及其職責(zé)法定化情況

表3 中國科學(xué)院及其所屬化學(xué)研究所事業(yè)單位法人登記信息對(duì)照

資料來源：國家事業(yè)單位登記管理局“事業(yè)單位在線”http://www.gjsy.gov.cn/cxzl/。

這也就是說，《三定方案》中的中國科學(xué)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位法人登記信息所體現(xiàn)的，并非是作為整體的中國科學(xué)院，而是中國科學(xué)院機(jī)關(guān)。但是，這一方面與《三定方案》中對(duì)于中國科學(xué)院法律性質(zhì)及其主要職責(zé)的表述難以協(xié)調(diào)一致，另一方面也與《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置》將中國科學(xué)院整體而非中國科學(xué)院機(jī)關(guān)列為國務(wù)院直屬事業(yè)單位序列的制度邏輯不符。此外，按照《中國科學(xué)院章程》規(guī)定“院長是中國科學(xué)院法定代表人，是中國科學(xué)院學(xué)部主席團(tuán)執(zhí)行主席，主持領(lǐng)導(dǎo)全院工作，對(duì)國務(wù)院負(fù)責(zé)”(第9條)，“設(shè)立院機(jī)關(guān)，在院長領(lǐng)導(dǎo)下履行全院組織管理職能”(第27條)，“分院是院機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，為事業(yè)單位法人”(第33條)。這就意味著，中國科學(xué)院機(jī)關(guān)是中國科學(xué)院依法設(shè)立、承擔(dān)全院組織管理職能的內(nèi)設(shè)部門，院長是整體中國科學(xué)院的負(fù)責(zé)人及其法律主體的法定代表人，而不僅是中國科學(xué)院機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，更不是中國科學(xué)院機(jī)關(guān)作為事業(yè)單位法人的法定代表人，中國科學(xué)院機(jī)關(guān)并不具有獨(dú)立的事業(yè)單位法人地位。

(三)研究所法律地位與院所關(guān)系存在盲區(qū)

在中國科學(xué)院現(xiàn)有法律地位狀態(tài)下，院屬研究所及其他機(jī)構(gòu)與中國科學(xué)院法人之間的法律關(guān)系也存在著制度性盲區(qū)?！度ǚ桨浮纷鳛榕e辦單位國務(wù)院確定中國科學(xué)院內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的最高位階文件，僅在職能調(diào)整和主要職能方面涉及到研究所職責(zé)和權(quán)力，而并未確定院屬研究所在國務(wù)院行政體系中的法律地位。而且，在中國科學(xué)院機(jī)關(guān)和院屬研究所關(guān)系方面，《三定方案》僅對(duì)兩者承擔(dān)中國科學(xué)院整體職能和功能定位予以了原則性的劃分，但并未對(duì)院機(jī)關(guān)與院屬單位之間行政管理關(guān)系的職能授權(quán)予以明確。

其次，在中國科學(xué)院與院屬單位之間，缺乏對(duì)行政管理職能邊界和行使方式的制度性規(guī)定。導(dǎo)致院屬單位雖然在法律上具有獨(dú)立地位，《科技進(jìn)步法》也依法授予其享有足夠的管理自主權(quán)，但是在科學(xué)院系統(tǒng)內(nèi)部和國家行政管理體系里，卻仍受制于諸多邊界不明、授權(quán)不清的行政制約或管理限制。另一方面，院機(jī)關(guān)作為宏觀管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全院科技資源的重要部門，缺乏法律授權(quán)，導(dǎo)致其行政管理權(quán)力不斷虛化。同時(shí)，受制于事業(yè)單位組織形態(tài)逐漸弱化的跨機(jī)構(gòu)管理協(xié)調(diào)功能，必然也無法適應(yīng)當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施對(duì)國家戰(zhàn)略科技力量組織方式的客觀要求。從中國科學(xué)院基礎(chǔ)性治理文件的表述來看，中國科學(xué)院內(nèi)部行政管理的權(quán)力主要是基于中國科學(xué)院與院屬研究所的機(jī)構(gòu)設(shè)立關(guān)系，是中國科學(xué)院作為院屬機(jī)構(gòu)舉辦者身份在法人治理體系中的體現(xiàn)，研究所所長作為機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人向中國科學(xué)院院長履行職責(zé)。《中國科學(xué)院章程》規(guī)定“研究所為國立科研機(jī)構(gòu)，具有科技創(chuàng)新自主權(quán)和管理自主權(quán)，是面向全國開放的公共研究平臺(tái)”(第28條)，中國科學(xué)院“依照國家有關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，設(shè)立具有事業(yè)單位法人資格的研究與發(fā)展機(jī)構(gòu)(以下稱研究所)、教育機(jī)構(gòu)、支撐機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)；設(shè)立院機(jī)關(guān)，在院長領(lǐng)導(dǎo)下履行全院組織管理職能”(第27條)。《研究所綜合管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確，“研究所是中國科學(xué)院科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)活動(dòng)的基本組織單元”，“研究所所長對(duì)中國科學(xué)院院長負(fù)責(zé)，由中國科學(xué)院任免。副所長經(jīng)所長授權(quán)分管有關(guān)工作，對(duì)所長負(fù)責(zé)，由中國科學(xué)院任免。研究所法定代表人一般由所長擔(dān)任”。

因此，按照現(xiàn)行法律地位狀況，院機(jī)關(guān)是基于院長授權(quán)并依據(jù)其明確授權(quán)行使院長領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的辦事機(jī)構(gòu)。從法理上講，作為全院行政管理部門的院機(jī)關(guān)作為事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無法律確定的行政職權(quán)，對(duì)下屬法人機(jī)構(gòu)的行政管理權(quán)源自國務(wù)院對(duì)院長職責(zé)的確認(rèn)。與國家科技行政部門、教育行政部門相比，這樣的行政管理關(guān)系在權(quán)威性和穩(wěn)定性上顯然大大折扣，也更加凸顯在行政管理法律關(guān)系中的中國科學(xué)院現(xiàn)有法律地位的尷尬。

三、改革國立科研機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的立法路徑

(一)專門立法確認(rèn)國立科研機(jī)構(gòu)作為整體的獨(dú)特法律性質(zhì)

國立科研機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)本質(zhì)上反映了國家對(duì)國立科研機(jī)構(gòu)在國家治理體系中的定位，是國家依據(jù)《中華人民共和國憲法》第二十條[注]“國家發(fā)展自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)事業(yè)，普及科學(xué)和技術(shù)知識(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造”。和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》規(guī)定履行發(fā)展自然科學(xué)事業(yè)職責(zé)的重要載體形式，也是對(duì)中國科學(xué)院等國立科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)國家戰(zhàn)略科技力量使命，服務(wù)國家戰(zhàn)略需求；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)等公共職能的制度化體現(xiàn)。因此，立法確認(rèn)國立科研機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)，是事關(guān)我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式權(quán)威性、長期性和穩(wěn)定性的基本問題，是全面推進(jìn)我國科技治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)法制化的基礎(chǔ)性工作，是有效發(fā)揮國家公共科研體系在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中源頭主體地位的必要法律保障。在其他公共服務(wù)中，我國相關(guān)立法已有范例，比如2017年11月4日通過的《公共圖書館法》，第二十二條就單獨(dú)將國家圖書館作為特殊主體予以規(guī)定，明確“國家設(shè)立國家圖書館，主要承擔(dān)國家文獻(xiàn)信息戰(zhàn)略保存、國家書目和聯(lián)合目錄編制、為國家立法和決策服務(wù)、組織全國古籍保護(hù)、開展圖書館發(fā)展研究和國際交流、為其他圖書館提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持等職能”。

同時(shí)，立法確認(rèn)國立科研機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)是國家科技資源和科技投入改革的關(guān)鍵步驟。按照法治原理，通過立法明確國立科研機(jī)構(gòu)作為特殊科研發(fā)展機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)是其作為法律主體依法享受權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的制度基礎(chǔ)，是其有效開展區(qū)別于其他科研機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的各類型活動(dòng)的法律前提。作為國立科研機(jī)構(gòu)和政府公共研發(fā)體系的關(guān)鍵主體，建國以來中國科學(xué)院等國立科研機(jī)構(gòu)就是國家公共科技資源的載體形式，也是國家財(cái)政科技投入的主要承擔(dān)者，從財(cái)政投入及財(cái)政科技資源配置使用的合法性角度，也必須立法確認(rèn)國立科研機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)，以保障國家財(cái)政科技資源配置和投入的正當(dāng)性與安全性。此外，立法確認(rèn)國立科研機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)還是加快科研院所治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)任務(wù)。國立科研機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)的立法缺位，直接導(dǎo)致其與高校學(xué)校、公共圖書館等其他文教事業(yè)單位相比，自主權(quán)缺乏必要的法律保障，政府經(jīng)費(fèi)撥款缺乏制度約束，內(nèi)部治理缺乏必要法律授權(quán)，與機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政資產(chǎn)等行政部門之間法律關(guān)系不清。

因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國內(nèi)外成熟立法模式，明確國立科研機(jī)構(gòu)作為特殊科研機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)，并通過研究制定專門條例或者法律修改的方式，在符合《民法總則》確定的民事法人制度基礎(chǔ)上，設(shè)立符合國立科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新現(xiàn)狀及其發(fā)展規(guī)律的特殊法律主體制度，以保障其特殊的國家戰(zhàn)略科技力量的功能與使命，并將現(xiàn)代院所治理結(jié)構(gòu)的有益嘗試和成熟經(jīng)驗(yàn)利用法律框架更加完整、穩(wěn)定地保存下來，并在此基礎(chǔ)上逐步建立我國國立研究機(jī)構(gòu)宏觀管理的制度框架，全面理順國立科研機(jī)構(gòu)與政府部門、市場和其他創(chuàng)新主體的外部法律關(guān)系。

(二)完善《科技進(jìn)步法》對(duì)國立科研機(jī)構(gòu)職責(zé)職權(quán)的規(guī)定

目前，我國現(xiàn)行立法中涉及科研機(jī)構(gòu)的規(guī)定主要集中在《科技進(jìn)步法》第四章科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)部分，其中雖然明確規(guī)定了“國家統(tǒng)籌規(guī)劃科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)的布局，建立和完善科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)體系”，但是既未規(guī)定國家履行上述職權(quán)的機(jī)制和途徑，也未涉及中國科學(xué)院等國家科技研發(fā)機(jī)構(gòu)和體系。2007年修改后的《科技進(jìn)步法》雖然從權(quán)利義務(wù)關(guān)系規(guī)范的角度強(qiáng)化了科研機(jī)構(gòu)一般性自主權(quán)，在立法上首次區(qū)分了利用財(cái)政性資金設(shè)立科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和其他科研機(jī)構(gòu)，對(duì)其管理做出不同的法律規(guī)定。但是，類似于中國科學(xué)院整體及其所屬科研院所的國立科研機(jī)構(gòu)，在該法中的職責(zé)職權(quán)仍不明確，特別是國家的舉辦者地位并未明確，國立科研機(jī)構(gòu)區(qū)別于一般科研機(jī)構(gòu)的特殊自主權(quán)內(nèi)容及其行使仍然缺乏必要的規(guī)則保障[10]，作為調(diào)整對(duì)象的科研機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)也未明確。

而且，在沒有明確科研機(jī)構(gòu)設(shè)立條件和審批程序的前提下，使用“從事基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益性技術(shù)研究的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，可以利用財(cái)政性資金設(shè)立。利用財(cái)政性資金設(shè)立科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化配置，防止重復(fù)設(shè)置；對(duì)重復(fù)設(shè)置的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)予以整合”的表述，實(shí)質(zhì)上明顯存在調(diào)整對(duì)象不明、調(diào)整關(guān)系不清的問題，即誰有權(quán)利用財(cái)政性資金設(shè)立科研機(jī)構(gòu)、誰有權(quán)優(yōu)化配置整合重復(fù)設(shè)置，而這恰恰是中國科學(xué)院等國立科研機(jī)構(gòu)組織管理及其改革實(shí)踐中的核心問題[11]。

因此，有必要根據(jù)當(dāng)前國家戰(zhàn)略科技力量組織形態(tài)和中國科學(xué)院實(shí)際職責(zé)職權(quán)，修改完善《科技進(jìn)步法》第四章的內(nèi)容，增加規(guī)定中國科學(xué)院等國立科研機(jī)構(gòu)在國家統(tǒng)籌規(guī)劃科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)布局、建立和完善科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)體系中的地位和作用，明確中國科學(xué)院等國務(wù)院或國務(wù)院部委舉辦的科研機(jī)構(gòu)在使命宗旨、機(jī)構(gòu)設(shè)立和運(yùn)行管理上的特殊性，依法確認(rèn)中國科學(xué)院等國立科研機(jī)構(gòu)在組織系統(tǒng)范圍內(nèi)的組織管理和行政協(xié)調(diào)職權(quán)。

除此以外，由于國家科研機(jī)構(gòu)組織設(shè)立及其職責(zé)的特殊性，也應(yīng)當(dāng)探索在適當(dāng)時(shí)機(jī)完善與之相關(guān)的《中華人民共和國憲法》規(guī)定。目前我國憲法中規(guī)定國家科學(xué)事業(yè)的第二十條沒有涉及到國家設(shè)立科研機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。而與第二十條不同，憲法第十九條(教育事業(yè))和第二十一條(衛(wèi)生體育事業(yè))都明確對(duì)支撐和承擔(dān)相關(guān)國家事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)形式做出了規(guī)定，第十九條規(guī)定“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育”，“國家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對(duì)工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動(dòng)者進(jìn)行政治、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)的教育”，“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”；第二十一條則規(guī)定“鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康”。因此，可借鑒現(xiàn)行憲法中發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)的類似規(guī)定，在第二十條中增加“國家設(shè)立戰(zhàn)略科技力量，建立完善國家創(chuàng)新體系”的專門條款，使之符合國家戰(zhàn)略科技力量在新時(shí)代國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中的功能和性質(zhì)的定位。