朱海就

地方政府競爭是指地方政府為吸引資本、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區(qū)域競爭。這一現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)普遍存在，中國的獨特之處是中國的地方政府競爭在提供公共服務(wù)和參與資源配置兩個方面展開。很多經(jīng)濟學(xué)家把“地方政府競爭”視為中國經(jīng)濟增長的重要因素。

如張五常把激勵地方政府配置資源的制度安排視為中國的經(jīng)濟優(yōu)勢，他為此專門寫了一本書《中國的經(jīng)濟制度》，認為這是“歷史上最好”的制度。還有，復(fù)旦大學(xué)的張軍教授也認為“沒有什么因素可以比地方政府之間的競爭更能解釋中國經(jīng)濟的奇跡”。

“地方政府競爭”的 積極效應(yīng)

馮興元在《地方政府競爭》一書中提到一位名叫布雷頓（Breton，A）的經(jīng)濟學(xué)家，他提出的“競爭性政府”理念。該經(jīng)濟學(xué)家認為在聯(lián)邦制下存在著多個權(quán)力中心，這些權(quán)力中心之間為競爭性地提供“非市場提供的產(chǎn)品與服務(wù)”，這些產(chǎn)品與服務(wù)是一個組合，很難區(qū)分它們究竟屬于公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品。地方政府競爭現(xiàn)象在中國也同樣存在，只是中國的情況和西方國家有所不同。

人們通常認為，中國的地方政府競爭在兩個方面產(chǎn)生了積極效應(yīng)。

一是營商環(huán)境的改善。地方政府之間在爭資金、爭人才和爭項目時也推動了商業(yè)環(huán)境的改善。比如，減少審批手續(xù)和審批環(huán)節(jié)，提高政府的辦事效率，降低企業(yè)的交易費用。如廣東省早年實施的“一站式”電子政務(wù)，以及浙江省前兩年推出的“最多跑一次”等舉措就有代表性，這些好的做法也被其他地區(qū)效仿，有的甚至在全國得到推廣。其他的措施還有降低企業(yè)稅率和市場準(zhǔn)入門檻，限制職能部門亂作為等等。地方政府競爭還促使地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，使這種“硬”的營商環(huán)境在較短時間內(nèi)得到快速改善。

二是通過資源配置，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長。在中國，地方政府很大程度上也直接參與資源配置活動，尤其是對土地資源的配置。另外，地方政府還通過地方國企來推動本地經(jīng)濟增長。當(dāng)?shù)氐膰髲牡胤秸抢铽@得項目和資金等方面的支持后，擴大了生產(chǎn)規(guī)模，企業(yè)規(guī)模擴大后也拉動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長。所以很多人把地方政府被視為經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力。

有的經(jīng)濟學(xué)家把“地方政府競爭”視為中國的獨特經(jīng)驗，如張軍教授認為，地方政府競爭可以發(fā)現(xiàn)改革的領(lǐng)域和模式，發(fā)現(xiàn)之后再由中央進行總結(jié)和推廣，這種地方先行先試的“試錯法”正是“摸著石頭過河”的改革路徑。這種觀點也有道理。地方政府更靠近一線與市場，掌握更多更精確的本地知識，利用本地知識顯然比上級政府更有效。

“合約論”解釋

對于“地方政府競爭”，張五常教授給出的是基于“合約論”的解釋。他認為地方政府的權(quán)力邊界是明確的，當(dāng)?shù)胤秸椭醒胝约捌髽I(yè)確定分成比例后，就明確了地方政府的“產(chǎn)權(quán)”邊界，這為地方政府配置資源，改善投資環(huán)境等提供了激勵，激發(fā)了地區(qū)之間的競爭。

相關(guān)的解釋還有“分權(quán)論”，其中有代表性的是錢穎一和許成鋼教授的“財政分權(quán)論”或“財政聯(lián)邦主義論”，這種觀點認為中央的權(quán)力下放，特別是財政權(quán)下放，為地方政府追求利益最大化提供了激勵。他們認為，權(quán)力下放實現(xiàn)了分散決策，一定程度上解決了中央和地方之間的信息不對稱問題，從而提高了資源配置效率。

類似地，還有肖耿教授提出的“條塊體制論”，他認為中國這種條塊體制既發(fā)揮了“塊”之間的競爭，也發(fā)揮了“條”的監(jiān)督作用。周黎安教授的“晉升錦標(biāo)賽理論”強調(diào)晉升機制對地方官員的激勵作用。相關(guān)的解釋還有田國強教授的“機制設(shè)計論”，和白重恩教授最近在“五十人論壇”上提出的“普惠與特惠論”。上述這些解釋最終都落腳到如何更好地設(shè)計合約上，因此可以把這些觀點歸為“合約論”。

但“合約論”存在明顯的不足，比如為什么在改革開放之前，比如在同樣的條塊體制下沒有出現(xiàn)地方競爭。按照合約論的觀點，是通過合約明確了產(chǎn)權(quán)之后才出現(xiàn)了地方政府競爭，但這種解釋無法說明在一開始，這種合約是怎么來的，難道是某個聰明人設(shè)計出來的嗎？如果是這樣的話，那是一種“理性狂妄”的思想。

現(xiàn)實中，人們在看到地方政府競爭產(chǎn)生的“積極效應(yīng)”的同時，也確實看到它產(chǎn)生的一些問題，而“合約論”并不能自圓其說。

對一種現(xiàn)象的解釋很重要，不同的解釋包含不同的理論視角，也有不同的政策指向。好的解釋更為自洽，與經(jīng)濟學(xué)的基本原理也更為相符，從而也更有說服力。而錯誤的解釋在邏輯上不能自洽，其結(jié)果是制造觀念上的混亂。我們認為“合約論”的解釋不能讓人滿意，下面試圖提供一種新的解釋。

市場形成是地方政府競爭的前提

不同于合約論者，我們認為合約并不外在于地方政府，相反它本身就是地方政府追求收益最大化的手段，是地方政府的一種“行為”。地方政府簽訂各種合約的過程就是它配置資源、追求最大利益的過程，同時也是與其他地方政府競爭的過程。那么，是什么使這種合約具有可能性的呢？比如，使地方政府能夠確定和中央的分成比例，確定多大程度上減免企業(yè)的稅收等等。我們認為，地方政府必須借助于“利潤的核算”才能確定合約，比如分成比例是多少。而利潤的核算首先要有價格，這樣地方政府競爭問題就會追溯到“價格”的產(chǎn)生問題。

我們說，在“地方政府競爭”現(xiàn)象出現(xiàn)之前，就已經(jīng)出現(xiàn)市場和市場價格。正是市場價格的出現(xiàn)，為地方政府競爭的出現(xiàn)提供了可能性。有資料表明，地方政府大規(guī)模的招商引資，建設(shè)工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)是從1992年開始的，但在這之前已經(jīng)形成了市場。從1970年代末開始，千千萬萬的農(nóng)民從土地中解放出來，人們獲得了自由流動和經(jīng)商的權(quán)利，可以從事各種生產(chǎn)經(jīng)營活動，可以把產(chǎn)品賣到全國各地，產(chǎn)品和要素廣泛流動，各種市場大量涌現(xiàn)，比如在1980年代小商品市場就相當(dāng)發(fā)達。產(chǎn)品價格和要素價格的出現(xiàn)，為地方政府進行“利潤的核算”提供了可能性，這里特別值得一提的是土地價格的出現(xiàn)。

市場化改革開啟后，下游消費品的需求拉動了對土地的需求，這使地方政府控制的土地有了價值。地方政府發(fā)現(xiàn)土地的價值之后，自然就會想到如何從中實現(xiàn)最大的收益。這時，他必須與各方簽訂合約，進行討價還價，產(chǎn)生張五常說的“分成合約”，這也是與其他地區(qū)“競爭”的過程?？梢?，合約與競爭都是地方政府“利潤核算”的結(jié)果。

假如地方政府沒有發(fā)現(xiàn)在市場背景下土地有利用價值，同時也沒有出現(xiàn)產(chǎn)品和要素的價格，那么地方政府與其他主體簽訂合約的行為根本就不會出現(xiàn)。地方政府發(fā)現(xiàn)土地所包含的“獲益機會”，簽訂各種有關(guān)土地收益和使用的合約之后，也產(chǎn)生了不同形式的土地使用權(quán)。盡管從法律意義上說，土地的所有權(quán)并沒有改變。當(dāng)張五常教授說“土地的所有權(quán)不重要，使用權(quán)重要”時，他并沒有告訴我們使用權(quán)是怎么產(chǎn)生的，而這個來源是很重要的，它不是根據(jù)上級的某個合約或經(jīng)濟學(xué)家設(shè)計出來的合約創(chuàng)造出來的，換句話說，它不獨立于地方政府的行為。

假如像張五常說的那樣，是首先明確了地方政府與其他主體之間的產(chǎn)權(quán)，然后才有地方政府的競爭，那么這就不是地方政府在簽訂合約、配置資源，而是其他人在替地方政府簽訂合約、配置資源。這樣也就不是地方政府在“競爭”了。很顯然，不是先界定了地方政府的產(chǎn)權(quán)，才有了競爭，而是地方政府先發(fā)現(xiàn)了收益機會，然后才去界定產(chǎn)權(quán)，才有競爭發(fā)生。假如沒有地方政府對土地價值的發(fā)現(xiàn)，土地的產(chǎn)權(quán)會被置于“公地”的狀態(tài)中，盡管其法律意義上的產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的。可見，產(chǎn)權(quán)邊界的明晰是地方政府行動的結(jié)果，而不是原因。這個關(guān)系張五常剛好搞反了。

地方政府：“競賽”而非“競爭”

“競爭”和“競賽”是兩個不同概念。競賽是對給定目標(biāo)和給定獲勝者數(shù)量而言的，比如體育比賽是競賽，官員完成既定的職責(zé)、達成既定的政策目標(biāo)也可以說是競賽。市場競爭發(fā)生在追求不同利益的，獨立決策的個體之間，是多元化的、發(fā)散性的，沒有事先給定的價值標(biāo)準(zhǔn)和行動指南。企業(yè)家根據(jù)自己的判斷能力迎合消費者的需求。那些更好地滿足了消費者需求的企業(yè)家獲得利潤，在競爭中獲勝。用哈耶克的話說，“競爭是一個發(fā)現(xiàn)的過程”。

假如當(dāng)事先給定了評價標(biāo)準(zhǔn)，就相當(dāng)于已經(jīng)確定了什么是有利可圖的，什么是無利可圖的。這時個體的“動機”就是如何更好地滿足該標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，個體不再有激勵去發(fā)現(xiàn)大眾的需求是什么。這時“競爭”被“競賽”所取代。

顯然，地方政府官員的首要目的是做好自己的職責(zé)、完成既定的政策目標(biāo)，出政績，從而完成與滿足上級的考核要求。誰完成得好，誰的升遷機會大，這是一種給定目標(biāo)下的行為，與市場競爭并不是一回事。因此，用“地方政府競賽”比“地方政府競爭”更合適。后者往往會產(chǎn)生誤導(dǎo)，它使人誤以為地方政府之間會出現(xiàn)那種只有在市場中才有可能出現(xiàn)的競爭。同樣地，著有《登頂比賽：中國經(jīng)濟發(fā)展的體制》一書的張軍教授等人也沒有區(qū)分“競賽”和“競爭”，并且他們都錯誤地認為競賽可以取得與競爭相同的效果。

當(dāng)?shù)胤秸θM足考核要求時，它也就不能同時去響應(yīng)市場的需求，這使地方政府的行為必須在這兩個主次目標(biāo)之間權(quán)衡，當(dāng)不能同時兼顧時，可能會在一定程度上犧牲次目標(biāo)。事實上有的地方政府為完成招商引資的任務(wù)，會用當(dāng)?shù)氐呢斦杖氚哑髽I(yè)“養(yǎng)”起來或吸引過來，也導(dǎo)致資源的無效配置。張五常說，為了吸引投資，地方政府會降低土地價格或稅收，但是，張五常沒有意識到，假如這種行為是為了同時“完成考核要求”“響應(yīng)市場需求”而產(chǎn)生的，那么它是可取的；相反，假如只是為了完成考核任務(wù)，并不響市場需求，那么可能會導(dǎo)致資源的無效配置。

合約論是“模擬市場”

在市場中，市場主體通過服務(wù)消費者來獲取收益，他們的行為是迎合“消費者主權(quán)”的，他們在追求自己最大利益的同時也在無意中促進了公共利益。通過市場中的價格機制、競爭機制和盈虧機制，市場自動地引導(dǎo)市場主體去滿足這種要求。但地方政府并不是這樣的市場主體。張五常等人把地方政府視為企業(yè)，把地方官員視為企業(yè)家，這是一種不當(dāng)類比。事實上地方政府不同于企業(yè)，地方官員也不同于企業(yè)家。企業(yè)的特征是企業(yè)家（投資者）要把自己的資產(chǎn)押下去，用自己的資產(chǎn)承擔(dān)市場風(fēng)險。

在市場背景下，地方政府在一定程度上確實是響應(yīng)市場需求，根據(jù)價格信號進行資源配置的，這也是“地方政府競爭”具有積極效應(yīng)的原因。

但我們不要忘了，地方政府也是擁有權(quán)力的主體。當(dāng)?shù)胤秸J為通過權(quán)力配置資源比響應(yīng)市場價格信號配置資源收益更高時，就會選擇前者，這意味著地方政府的行為并不總是遵循市場機制的。比如，地方政府可以用行政手段獲得土地和信貸等，這往往比響應(yīng)市場需求（比如招商引資）更為容易。合約論者沒有認識到，試圖指導(dǎo)地方政府的合約制定者是無法判斷地方政府究竟是用權(quán)力來配置資源，還是以響應(yīng)市場需求的方式配置資源的。

對于地方政府競爭中出現(xiàn)的這些問題，合約論者也是知道的。比如，他們看到了“地方政府競爭”可能產(chǎn)生的腐敗、污染等問題。但他們提出的解決知道是用自上而下的合約來對地方政府的行為進行規(guī)范。如張軍教授提出的“蘿卜加大棒”，以及周黎安教授提出的“晉升錦標(biāo)合約”等。這種合約或許一定程度上可以消除那些被他們看見的危害。但他們沒有意識到一種他們看不見但卻是更為嚴(yán)重的危害：地方政府利用權(quán)力配置資源的扭曲效應(yīng)是“看不見的”。由于“看不見”，所以也無法用合約去明確它，然后去解決它。

合約論者的思路是首先用合約去界定產(chǎn)權(quán)，促使“地方政府競爭”出現(xiàn)，然后再用合約去解決這種“競爭”產(chǎn)生的問題。然而，在市場中，人的行為無法在事先用合約詳細地確定下來。任何人為設(shè)計的合約都隱含了合約設(shè)計者的目標(biāo)，如前所述，市場競爭是不能事先給定目標(biāo)的，假如讓市場主體迎合合約設(shè)定的目標(biāo)，那就等于取消了市場競爭。另外，合約制定者也不能根據(jù)自己掌握的信息判斷他人是否有效地配置了資源，比如，看到某企業(yè)家把牛奶倒掉，他能做出該企業(yè)家沒有有效配置資源的結(jié)論嗎？顯然不能，因為在那位企業(yè)家看來，存放牛奶比倒掉牛奶成本更高。

市場競爭利用千千萬萬人的知識，也利用有關(guān)規(guī)則的知識，這些知識大部分是隱含的，不能用明晰語言表示。當(dāng)事人只有在用到這些知識的時候才去把它們調(diào)出來，所以無法在事先用合約把這些知識表示出來。市場不是利用給定合約中的知識，也不是通過合約利用知識，而是通過價格機制利用知識，如哈耶克所說，市場價格是一種集約地利用知識的機制。合約論者隱含地認為，只要設(shè)計出完美的合約，就可以取得與價格機制相同的效果，但這是做不到的，因為合約不可能替代市場價格：價格是無數(shù)人以一種“看不見的”方式互動形成的，而合約是人為設(shè)計的。

讓地方政府專注于產(chǎn)權(quán)保護

合約論者的思路是通過合約設(shè)計，讓地方政府變成“更加合格”的市場主體，使“地方政府競爭”更好地滿足他們的構(gòu)想。如前所述，這是“模擬市場”的思路，雖然他們自己并沒有意識到這一點。

不同于這一“模擬市場”的思路，我們的建議是讓市場在資源配置中起決定性作用。把資源配置的職能從地方政府手中剝離出來，交給真正的市場主體去配置。特別是當(dāng)我們認識到“地方政府競爭”所產(chǎn)生的積極效應(yīng)本來就與權(quán)力無關(guān)時，把資源配置職能從地方政府手中剝離出去之后，不僅不會影響既有的資源配置效率，而且還會極大地改善資源配置效率。

如地方政府既扮演維護市場秩序的角色，又扮演資源配置者的角色，那么由于這兩個角色不可避免地存在的沖突，將使地方政府難以把這兩種職能都扮演好。當(dāng)把資源配置的職能剝離出去之后，地方政府會更好地承擔(dān)起維護市場秩序的責(zé)任。這時，由于權(quán)力介入市場而導(dǎo)致的扭曲將不復(fù)存在，產(chǎn)權(quán)會得到更為充分的保護，個體的創(chuàng)造性才能會得到更為充分的發(fā)揮，從而極大地提升經(jīng)濟效率。

總之，合約論者的理論錯誤，在于這是一種“模擬市場”的思維。我們對地方政府競爭這一現(xiàn)象重新做了解釋。指出地方政府競爭具有積極效應(yīng)的原因不是權(quán)力配置資源，而是地方政府在市場背景下，對獲利機會的響應(yīng)。地方政府響應(yīng)市場機會所產(chǎn)生的才是真正的競爭，合約安排下產(chǎn)生的是競賽。

我們也發(fā)現(xiàn)，合約論者沒有很好地區(qū)分這樣三種不同的合約，即作為抽象的一般規(guī)則的合約，他們?yōu)榱耸沟胤秸玫亍案傎悺倍贫ǖ暮霞s，以及地方政府在競爭與資源配置過程中制定的合約。合約論者的思路是讓地方政府繼續(xù)扮演“資源配置者”的角色，剩下的只是如何通過合約設(shè)計，讓地方政府更好地扮演這種角色的問題。我們認為這一進路是行不通的，因為市場無法通過合約模擬出來。改革的方向應(yīng)該是讓地方政府專注于產(chǎn)權(quán)保護與市場秩序維護。當(dāng)?shù)胤秸顺鲑Y源配置活動時，原先被權(quán)力扭曲的市場秩序?qū)⒌玫交謴?fù)，市場秩序?qū)⒒貧w正常。這是更加符合市場原則的做法，它不僅是更有效率的，同時也是更為公正的。

（作者為浙江工商大學(xué)教授）